ВС отменил запрет на гостиничную деятельность из-за недоказанности факта нарушения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ24-303-К4

Дата: 14 января 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П. (докладчик), Марьина А.Н.

Стороны: - Истец: Администрация муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края (орган местного самоуправления) - Ответчик: Шугурова Елена Ивановна (гражданин, собственник земельных участков)

Категория спора: Жилищно-земельный спор; защита публичных интересов в области надлежащего использования земель населённых пунктов; административно-правовой элемент (соответствие вида разрешённого использования земельного участка фактической деятельности).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца:

Администрация муниципального образования Апшеронский район Краснодарского края обратилась в суд с иском к Шугуровой Е.И. о запрете предпринимательской деятельности на земельных участках. Истец указал, что ответчик на принадлежащих ей двух земельных участках (с видом разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства», расположенных в территориальной зоне Ж-1Б) осуществляет коммерческую деятельность по предоставлению гостиничных услуг (гостевой дом «ЛесоГорье») в нарушение вида разрешённого использования. Истец просил запретить Шугуровой Е.И. осуществлять предпринимательскую деятельность до приведения вида разрешённого использования земельных участков в соответствие с требованиями законодательства и фактическим использованием.

Возражения ответчика:

В определении не раскрыты конкретные возражения ответчика, однако из контекста следует, что Шугурова Е.И. оспаривала законность и обоснованность исковых требований.

Решение первой инстанции (Апшеронский районный суд от 13 сентября 2023 г.):

Суд удовлетворил исковые требования администрации. Суд исходил из того, что объекты недвижимости (жилой дом, одноэтажное строение, четыре деревянных строения — бунгало, беседка) возведены на земельных участках, разрешённое использование которых не допускает размещение гостевого дома и объектов гостиничного типа. Кроме того, суд указал на отсутствие доказательств, подтверждающих соответствие строений градостроительным и строительным нормам и правилам, отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан, отсутствие нарушений прав третьих лиц.

Постановление апелляции (Краснодарский краевой суд от 30 ноября 2023 г.):

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда оставило решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводами суда первой инстанции.

Постановление кассации (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции от 14 мая 2024 г.):

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции также оставило указанные судебные постановления без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Шугурова Е.И. подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, просив отменить состоявшиеся по делу судебные постановления как незаконные. Определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 9 декабря 2024 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между интересом органа местного самоуправления в обеспечении надлежащего использования земель в соответствии с установленным видом разрешённого использования и интересом собственника земельного участка в осуществлении хозяйственной деятельности. Конфликт также касается надлежащего распределения бремени доказывания и определения предмета судебного разбирательства: должен ли суд рассматривать характеристики объектов недвижимости (их соответствие строительным нормам, безопасность) или ограничиться установлением факта осуществления определённой деятельности.

Категория проблемы:

Материально-правовая (применение ст. 1065 ГК РФ о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда) в сочетании с процессуально-правовой (надлежащее определение предмета и основания иска, распределение бремени доказывания, определение обстоятельств, имеющих значение для дела, в соответствии со ст. 56, 57, 67 ГПК РФ).

Почему дело передано на коллегию:

Дело передано на СКГД ВС РФ в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, допущенными всеми судебными инстанциями, которые повлияли на исход дела и требуют пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие обстоятельства должны быть установлены судом при рассмотрении иска о запрещении предпринимательской деятельности на земельном участке, не соответствующей виду разрешённого использования?

2. Должен ли суд исследовать и оценивать характеристики объектов капитального строительства (их соответствие строительным нормам, безопасность) при рассмотрении иска о запрещении определённой деятельности, если эти объекты не являются предметом спора?

3. Какое распределение бремени доказывания применяется при рассмотрении иска органа местного самоуправления о запрещении деятельности: должна ли администрация доказать факт осуществления деятельности и наличие опасности причинения вреда, или суд может удовлетворить иск на основе предположений?

4. Является ли достаточным основанием для удовлетворения иска о запрещении деятельности абстрактная обязанность соблюдать закон и не допускать его нарушения, или необходимо наличие конкретного спора о праве?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что при рассмотрении иска о запрещении предпринимательской деятельности суд обязан установить конкретный спор о праве, определить предмет и основание иска, надлежащим образом исследовать и оценить доказательства, подтверждающие обстоятельства осуществления такой деятельности, и применить материально-правовые нормы, предусмотренные ст. 1065 ГК РФ. Суд не вправе выходить за пределы заявленных требований и исследовать вопросы, не имеющие значения для разрешения спора, в нарушение принципов надлежащего судопроизводства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальные требования к решению суда и определению предмета иска

СКГД указала, что в соответствии со ст. 195 ГПК РФ решение суда должно быть законным и обоснованным (ч. 1), а суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании (ч. 2).

Согласно ч. 3 ст. 196 ГПК РФ, суд принимает решение по заявленным истцом требованиям, однако суд может выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных федеральным законом.

В силу ч. 1 ст. 39 ГПК РФ истец вправе изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Ключевой вывод: Предмет и основание иска определяются истцом; суд принимает решение только по заявленным истцом требованиям, за исключением обоснованного выхода за их пределы.

2. Определение обстоятельств, имеющих значение для дела

Согласно ч. 2 ст. 56 ГПК РФ, суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.

Вывод СКГД: Для правильного разрешения спора суд, исходя из предмета и основания иска, определяет обстоятельства, имеющие значение для дела, и ставит их на обсуждение сторон, даже если ни одна из них на эти обстоятельства не ссылалась. Однако суд не вправе исследовать обстоятельства, не имеющие значения для разрешения спора.

3. Критическая оценка действий суда первой инстанции

СКГД установила существенное нарушение: суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования администрации, исследовал и оценил характеристики и назначение объектов капитального строительства (жилого дома, строений, бунгало, беседки) на предмет их соответствия целевому назначению и виду разрешённого использования земельного участка.

Однако данные объекты недвижимости не являлись предметом спора по настоящему делу, поскольку администрацией заявлены требования о запрете осуществления определённой деятельности (предоставления гостиничных услуг), а не о сносе или переоборудовании строений.

Критическое замечание: Сам факт осуществления Шугуровой Е.И. такой деятельности не устанавливался судом. Обстоятельства осуществления такой деятельности и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, судом в нарушение ст. 56, 57, 67 ГПК РФ и п. 2 ч. 4 ст. 198 ГПК РФ не приведены.

Вывод: Основания для удовлетворения иска судом не установлены.

4. Применение материально-правовой нормы о запрещении деятельности

СКГД указала, что согласно ст. 1065 ГК РФ:

• Пункт 1: Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

• Пункт 2: Если причинённый вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

• Пункт 3: Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если её приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам.

Критическое замечание СКГД: Приведённая норма закона судом не применялась, и обстоятельства, имеющие значение для её применения, судом также не устанавливались. Суд не исследовал наличие опасности причинения вреда, не определил, какой вред может быть причинён осуществлением гостиничной деятельности, не рассмотрел, противоречит ли прекращение такой деятельности общественным интересам.

5. Требование наличия конкретного спора о праве

СКГД обратила внимание на фундаментальное процессуальное требование. Согласно ч. 1 ст. 22 ГПК РФ (п. 1), суды рассматривают и разрешают исковые дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений.

В силу ч. 1 ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

Согласно ст. 4 ГПК РФ (ч. 1), суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов. В ч. 2 этой же статьи предусмотрено, что в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределённого круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Положения ст. 131 ГПК РФ (п. 4 и 5 ч. 2) обязывают истца указать, в чём заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования, а также обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства.

Ключевой вывод СКГД: Основанием для возбуждения гражданского дела и принятия по нему решения является наличие спора о праве. Возложение абстрактной обязанности соблюдать закон и не допускать его нарушения к основаниям возбуждения гражданского дела и принятия решения об удовлетворении иска не относится.

Критическое замечание: По настоящему делу судебными инстанциями не установлено, в чём именно заключается спор, подлежащий рассмотрению судом в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ. Суды исходили из абстрактной обязанности ответчика соблюдать земельное законодательство, а не из конкретного спора о праве.

6. Позиция апелляционного и кассационного судов

СКГД отметила, что суд апелляционной инстанции и кассационный суд общей юрисдикции допущенные судом первой инстанции нарушения не устранили, а напротив, подтвердили ошибочные выводы.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм процессуального права:

1. Нарушение ст. 56, 57, 67 ГПК РФ (распределение бремени доказывания и исследование доказательств): - Суд первой инстанции не установил и не исследовал факт осуществления Шугуровой Е.И. предпринимательской деятельности по предоставлению гостиничных услуг. Хотя в определении упоминается, что по результатам проверки специалистом отдела муниципального контроля и по данным интернет-ресурсов установлено ведение коммерческой деятельности, суд не привёл конкретные доказательства этого факта в своём решении. - Суд не определил надлежащим образом, какой стороне надлежит доказывать факт осуществления деятельности.

2. Нарушение п. 2 ч. 4 ст. 198 ГПК РФ (мотивировка решения): - Решение суда не содержит надлежащей мотивировки относительно установления факта осуществления гостиничной деятельности. Суд исследовал характеристики объектов недвижимости, но не привёл доказательства самого факта деятельности.

3. Нарушение ст. 195 ГПК РФ (законность и обоснованность решения): - Решение не является обоснованным, так как основано на исследовании обстоятельств, не имеющих значения для разрешения спора (характеристики строений), и не содержит исследования обстоятельств, имеющих значение (факт осуществления деятельности, опасность причинения вреда).

Существенные нарушения норм материального права:

1. Неприменение ст. 1065 ГК РФ: - Суд не применил норму о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда. Суд не исследовал, какая опасность создаётся осуществлением гостиничной деятельности, не определил наличие вреда или угрозы вреда. - Суд не рассмотрел условие, предусмотренное п. 3 ст. 1065 ГК РФ, о том, что суд может отказать в иске о прекращении деятельности, если её прекращение противоречит общественным интересам.

2. Нарушение принципа надлежащего определения предмета спора: - Суд исследовал вопросы, не входящие в предмет спора (соответствие строений строительным нормам, безопасность), и не исследовал вопросы, входящие в предмет спора (факт осуществления деятельности, опасность вреда).

Процессуальное значение нарушений:

Все указанные нарушения являются существенными в смысле ст. 390 ГПК РФ, так как они: - повлияли на исход дела (суд удовлетворил иск без надлежащего установления фактических обстоятельств); - без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав ответчика; - требуют нового рассмотрения дела в суде первой инстанции.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Апшеронского районного суда Краснодарского края от 13 сентября 2023 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 30 ноября 2023 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 14 мая 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: Дело направлено в суд первой инстанции (Апшеронский районный суд Краснодарского края).

Правовое основание: Статьи 390.14, 390.15, 390.16 ГПК РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает строгие требования к рассмотрению исков о запрещении предпринимательской деятельности:

• Суды обязаны надлежащим образом устанавливать факт осуществления деятельности, на которую направлен иск, с привлечением конкретных доказательств.
• Суды не вправе исследовать обстоятельства, не входящие в предмет спора, даже если они кажутся судье релевантными для защиты публичных интересов.
• Суды обязаны применять материально-правовые нормы (в данном случае ст. 1065 ГК РФ) и исследовать обстоятельства, необходимые для их применения.
• Суды должны различать между абстрактной обязанностью соблюдать закон и конкретным спором о праве, подлежащим судебному разбирательству.

2. Защита какой стороны усиливается

Определение усиливает защиту прав собственника земельного участка (ответчика) путём:

• Установления требования о надлежащем доказывании фактических обстоятельств истцом (администрацией).
• Запрета на исследование судом обстоятельств, не входящих в предмет спора.
• Требования применения материально-правовых норм о запрещении деятельности, которые предусматривают возможность отказа в иске, если прекращение деятельности противоречит общественным интересам.

Вместе с тем, определение не исключает защиту публичных интересов органов местного самоуправления в надлежащем использовании земель, но требует надлежащего процессуального оформления такой защиты.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ

Определение развивает и конкретизирует позицию ВС РФ о надлежащем определении предмета и основания иска, о распределении бремени доказывания и о требовании наличия конкретного спора о праве как условия возбуждения гражданского дела. Эти принципы закреплены в ст. 3, 4, 22, 56, 131 ГПК РФ и являются фундаментальными для гражданского судопроизводства.

Определение также подтверждает принцип, что суд не вправе выходить за пределы заявленных требований без оснований, предусмотренных федеральным законом (ст. 196 ГПК РФ).

4. Стандарт доказывания и распределение бремени

Ключевое изменение в стандарте доказывания:

• Истец (администрация) обязана доказать факт осуществления ответчиком деятельности, на которую направлен иск о запрещении.
• Истец обязана доказать наличие опасности причинения вреда или наличие вреда, создаваемого такой деятельностью (в соответствии со ст. 1065 ГК РФ).
• Суд не вправе предполагать факт деятельности на основе косвенных данных (например, наличие объектов, которые могут использоваться для гостиничной деятельности).
• Суд обязан исследовать доказательства, подтверждающие факт деятельности, и привести их в мотивировочной части решения.

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СКГД применима к аналогичным спорам:

• Иски о запрещении деятельности, нарушающей вид разрешённого использования земельного участка (в том числе в отношении сельскохозяйственных земель, земель промышленности и т.д.).
• Иски органов местного самоуправления о запрещении деятельности, нарушающей градостроительные нормы и правила, если такие иски основаны на ст. 1065 ГК РФ.
• Иски о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда, в целом — требование надлежащего доказывания факта деятельности и опасности вреда применимо ко всем таким искам.
• Иски органов публичной власти о защите публичных интересов — требование наличия конкретного спора о праве, а не абстрактной обязанности соблюдать закон, применимо ко всем таким искам.

6. Значение для земельного права и градостроительного контроля

Определение имеет важное значение для практики земельного и градостроительного контроля:

• Органы местного самоуправления не могут полагаться на абстрактное нарушение вида разрешённого использования как на основание для удовлетворения иска о запрещении деятельности.
• Органы местного самоуправления обязаны доказать конкретный факт осуществления деятельности и наличие опасности вреда.
• Суды не должны исследовать вопросы о соответствии строений строительным нормам, если эти вопросы не входят в предмет спора.
• Суды должны применять ст. 1065 ГК РФ надлежащим образом, исследуя наличие опасности вреда и возможность отказа в иске, если прекращение деятельности противоречит общественным интересам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКГД ВС РФ № 18-КГ24-303-К4 является значимым прецедентом, устанавливающим строгие требования к рассмотрению исков о запрещении предпринимательской деятельности. Суд подчеркнул, что надлежащее судопроизводство требует:

1. Установления конкретного спора о праве, а не абстрактной обязанности соблюдать закон.
2. Надлежащего доказывания фактических обстоятельств, входящих в предмет спора.
3. Исследования только тех обстоятельств, которые имеют значение для разрешения спора.
4. Применения материально-правовых норм с учётом всех условий их применения.

Определение усиливает защиту прав собственников земельных участков от необоснованных исков о запрещении деятельности, но не исключает возможность защиты публичных интересов при надлежащем процессуальном оформлении и доказывании.