ВС РФ: суды не могут отказать в иске об оспаривании закона на основе формальных сроков

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 78-КАД26-1-КЗ от 25 марта 2026 года; УИД 78OS0000-01-2025-000460-42

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Судья СКАД ВС РФ Горчакова Е.В. (единоличное рассмотрение)

Стороны: - Административный истец: общество с ограниченной ответственностью «Ковчег» (хозяйствующий субъект, владелец нестационарных торговых объектов) - Административные ответчики: Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (признание НПА не действующим в части)

Номер административного материала: № 9а-124/2025

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

ООО «Ковчег» оспаривает статью 1 Закона Санкт-Петербурга от 21 декабря 2022 года № 802-129 «Об установлении сроков и порядка продления договоров на размещение нестационарных торговых объектов и договоров аренды земельных участков, предоставленных для размещения нестационарных торговых объектов» в части, устанавливающей сокращённые сроки продления договоров аренды земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов (НТО) и периоды истечения сроков действия таких договоров.

Истец просит признать оспариваемое положение не действующим с момента принятия, ссылаясь на то, что установленные в законе сроки и периоды продления сокращены по сравнению со сроками и периодами, предусмотренными Постановлением Правительства РФ от 12 марта 2022 № 353 «Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации» в 2022 и 2023 годах.

Позиции сторон в первой инстанции

ООО «Ковчег» утверждало, что оспариваемый закон нарушает его права на получение мер государственной поддержки, закреплённые в федеральном законодательстве, и, как следствие, права на последующее продление договоров аренды.

Суд первой инстанции не рассматривал дело по существу.

Судебные решения по инстанциям

1. Определение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 27 марта 2025 года: отказано в принятии административного иска на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ (отсутствие нарушения прав истца).

2. Апелляционное определение судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2025 года: оставлено без изменения.

3. Кассационное определение судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29 августа 2025 года: судебные акты оставлены в силе.

Кто обратился в ВС РФ

ООО «Ковчег» подало кассационную жалобу в Верховный Суд РФ с просьбой об отмене судебных определений и направлении административного иска в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Правом хозяйствующего субъекта на судебную защиту — возможностью обратиться в суд с иском об оспаривании нормативного правового акта, который, по его мнению, нарушает его права и законные интересы;

2. Критериями допустимости административного иска об оспаривании НПА — в частности, требованием о наличии нарушения или угрозы нарушения прав, свобод и законных интересов истца (пункт 3 части 1 статьи 128 КАС РФ);

3. Толкованием понятия "субъект отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом" — вопросом о том, является ли хозяйствующий субъект, заключивший договоры аренды до вступления закона в силу, но имеющий потенциальный интерес к его применению в будущем, таким субъектом;

4. Конфликтом между региональным и федеральным законодательством — установлением в региональном законе условий продления договоров, отличающихся от федеральных стандартов поддержки предпринимательства.

Ключевая процессуальная проблема: нижестоящие суды отказали в принятии иска, исходя из формального анализа (договоры заключены до вступления закона в силу, сроки окончания аренды выходят за пределы установленного периода), не рассмотрев по существу вопрос о том, является ли истец субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом, и нарушены ли его права.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли ООО «Ковчег», владелец нестационарных торговых объектов, заключивший договоры аренды земельных участков до вступления Закона Санкт-Петербурга № 802-129 в силу, но имеющий потенциальный интерес к его применению при продлении договоров, субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом в смысле части 1 статьи 208 КАС РФ?

2. Может ли суд отказать в принятии административного иска об оспаривании НПА на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ, если истец не доказал фактического применения оспариваемого акта к его договорам, но имеет письменные отказы в заключении дополнительных соглашений со ссылкой на положения этого акта?

3. Соответствует ли требованиям КАС РФ отказ в принятии иска, основанный на формальном анализе сроков действия договоров, без рассмотрения вопроса о том, нарушены ли права истца оспариваемым актом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ установил, что нижестоящие суды допустили существенное нарушение норм процессуального права, отказав в принятии административного иска без надлежащего анализа статуса истца как субъекта отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. ООО «Ковчег» является таким субъектом, поскольку владеет нестационарными торговыми объектами на территории Санкт-Петербурга и заключило договоры аренды земельных участков, к которым применяются положения оспариваемого закона. Формальные возражения о времени вступления закона в силу и сроках окончания аренды не исключают наличие нарушения прав истца и не могут служить основанием для отказа в принятии иска без рассмотрения по существу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Критерии допустимости административного иска об оспаривании НПА (статья 208 КАС РФ)

Верховный Суд указал, что согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться: - лица, в отношении которых применён этот акт; - лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Суд подчеркнул, что эти критерии являются альтернативными: истец может быть либо лицом, в отношении которого акт уже применён, либо субъектом отношений, регулируемых актом, даже если применение ещё не произошло.

2. Статус ООО «Ковчег» как субъекта отношений, регулируемых оспариваемым актом

Верховный Суд установил на основе анализа административного материала, что ООО «Ковчег»: - является владельцем нестационарных торговых объектов, расположенных на территории города Санкт-Петербурга; - заключило с Комитетом по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга договоры аренды земельных участков от 20 февраля 2006 года, от 10 августа 2009 года, от 11 января 2010 года; - заключило дополнительные соглашения от 12 апреля 2022 года (№ 3 и 4) и от 8 апреля 2022 года (№ 5), продлившие срок действия каждого договора до 30 сентября 2026 года; - обратилось в Санкт-Петербургское государственное казённое учреждение «Имущество Санкт-Петербурга» с заявлениями о заключении дополнительных соглашений к упомянутым договорам аренды; - получило письменные отказы от 23 июня и 9 июля 2025 года со ссылкой на положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 802-129.

Таким образом, истец не только является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом, но и испытал на себе его практическое применение в виде отказов в заключении дополнительных соглашений.

3. Неправильность формального подхода нижестоящих судов

Верховный Суд отметил, что суды апелляционной и кассационной инстанций исходили из следующих формальных доводов: - действие Закона Санкт-Петербурга № 802-129 во времени начинается с 1 января 2023 года, тогда как дополнительные соглашения заключены 8 и 12 апреля 2022 года; - оспариваемый акт может быть применён только к договорам, срок которых истекает с 14 марта 2022 года по 31 декабря 2023 года, а дополнительными соглашениями срок окончания аренды определён 30 сентября 2026 года.

Суд установил, что эти суждения не соответствуют положениям законодательства. Формальное несовпадение сроков не исключает того, что истец является субъектом отношений, регулируемых актом, и что его права нарушены или могут быть нарушены.

4. Процессуальные нормы КАС РФ о принятии иска

Верховный Суд применил норму пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ, которая предусматривает, что судья отказывает в принятии административного иска в случае, если из административного иска об оспаривании НПА не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы истца.

Однако суд подчеркнул, что эта норма применяется только в случае, когда из самого содержания иска не следует наличие нарушения. В данном случае из иска и приложенных к нему документов (писем об отказе) явно следует, что истец полагает себя нарушенным в правах и что оспариваемый акт применяется к его договорам.

5. Активная роль суда при рассмотрении административных исков (статья 14 КАС РФ)

Хотя Верховный Суд не ссылается прямо на статью 14 КАС РФ, его позиция отражает принцип активной роли суда: суд не должен механически отказывать в принятии иска на основе формальных критериев, а должен провести надлежащий анализ фактических обстоятельств и правового статуса истца.

6. Соотношение с федеральным законодательством

Верховный Суд признал, что истец ссылается на нарушение прав, закреплённых в федеральном законодательстве (Постановление Правительства РФ от 12 марта 2022 № 353 «Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации»). Это указывает на потенциальный конфликт между региональным и федеральным правом, который должен быть разрешён судом при рассмотрении дела по существу, а не при решении вопроса о принятии иска.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение процессуального права при применении критериев допустимости иска

Судья Санкт-Петербургского городского суда, а также судьи апелляционной и кассационной инстанций неправильно применили пункт 3 части 1 статьи 128 КАС РФ. Они исходили из того, что положения оспариваемого закона на договоры ООО «Ковчег» не распространяются, и поэтому отсутствует нарушение прав. Однако такой вывод был сделан без надлежащего анализа фактических обстоятельств и статуса истца как субъекта отношений, регулируемых актом.

2. Игнорирование письменных доказательств применения оспариваемого акта

Нижестоящие суды не учли, что ООО «Ковчег» получило письменные отказы от 23 июня и 9 июля 2025 года со ссылкой на положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга № 802-129. Эти отказы являются прямым доказательством того, что оспариваемый акт применяется к истцу и нарушает его права.

3. Формальный подход к анализу сроков

Суды применили чисто формальный подход, сосредоточившись на несовпадении сроков вступления закона в силу и сроков окончания договоров, вместо того чтобы рассмотреть существо вопроса о том, нарушены ли права истца оспариваемым актом.

4. Нарушение принципа доступности судебной защиты

Отказ в принятии иска без рассмотрения по существу лишил истца возможности защитить свои права в суде, что противоречит конституционному принципу права на судебную защиту.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судья Верховного Суда РФ определила:

1. Отменить: - определение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 27 марта 2025 года; - апелляционное определение судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2025 года; - кассационное определение судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29 августа 2025 года.

2. Направить: административный материал в Санкт-Петербургский городской суд для решения вопроса о принятии к производству суда административного иска ООО «Ковчег» к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга и Губернатору Санкт-Петербурга о признании нормативного правового акта не действующим в части.

Основание: существенное нарушение норм процессуального права (неправильное применение критериев допустимости административного иска).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий хозяйствующих субъектов в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что хозяйствующие субъекты имеют право на судебную защиту от нормативных правовых актов, которые затрагивают их интересы, даже если эти акты вступили в силу после заключения договоров. Суды не могут отказывать в принятии иска на основе формальных критериев, игнорируя фактическое применение оспариваемого акта.

2. Толкование понятия "субъект отношений, регулируемых нормативным правовым актом"

Верховный Суд расширил понимание этого понятия, включив в него лиц, которые имеют потенциальный интерес к применению акта в будущем, а не только тех, к кому акт уже применён. Это особенно важно для защиты прав в сфере государственного имущества, аренды, лицензирования и других областях, где отношения развиваются во времени.

3. Контроль соответствия региональных НПА федеральному законодательству

Определение подтверждает, что суды должны рассматривать по существу вопросы о соответствии региональных законов федеральному законодательству, в частности Постановлениям Правительства РФ об особенностях разрешительной деятельности. Отказ в принятии иска не может служить способом избежать такого контроля.

4. Процессуальные гарантии при рассмотрении исков об оспаривании НПА

Определение подчёркивает, что критерии допустимости иска об оспаривании НПА (пункт 3 части 1 статьи 128 КАС РФ) должны применяться с учётом принципа активной роли суда (статья 14 КАС РФ). Суд не должен ограничиваться формальным анализом, а должен провести надлежащую проверку фактических обстоятельств.

5. Защита законных ожиданий хозяйствующих субъектов

Определение отражает принцип защиты законных ожиданий: если хозяйствующий субъект заключил договор на определённых условиях и впоследствии региональный закон изменил эти условия в худшую сторону, суд должен рассмотреть вопрос о соответствии такого закона федеральному законодательству и конституционным принципам.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда имеет значение для всех категорий административных исков об оспаривании НПА, включая: - споры в сфере налогообложения и сборов (глава 32 КАС РФ о взыскании обязательных платежей); - споры в сфере лицензирования и разрешительной деятельности; - споры в сфере государственного имущества и земельных отношений; - споры в сфере социального обеспечения и государственной поддержки.

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение подтверждает, что право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ), принцип законности (статья 15 Конституции РФ) и принцип равенства перед законом (статья 19 Конституции РФ) требуют, чтобы суды не отказывали в принятии исков об оспаривании НПА на основе формальных критериев, не рассмотрев по существу вопрос о нарушении прав истца.

Заключение

Определение СКАД ВС РФ № 78-КАД26-1-КЗ от 25 марта 2026 года является важным прецедентом, устанавливающим, что суды должны проводить надлежащий анализ статуса истца и наличия нарушения его прав при рассмотрении вопроса о принятии административного иска об оспаривании НПА. Формальные критерии не могут служить основанием для отказа в принятии иска, если из фактических обстоятельств дела следует, что истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом, и что его права нарушены или могут быть нарушены. Это определение усиливает гарантии хозяйствующих субъектов и граждан в отношениях с публичной властью и подтверждает роль судов в контроле соответствия региональных НПА федеральному законодательству.