ВС РФ: суды не вправе отказывать в принятии исков об оспаривании нормативных актов без рассмотрения по существу

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 78-КАД25-15-КЗ от 23 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ), рассматривающая дело в кассационном порядке по ст. 327.1 КАС РФ.

Состав суда: Судья ВС РФ Абакумова И.Д. (судья-докладчик).

Стороны: - Административный истец: общество с ограниченной ответственностью «Темпо Инвест» (налогоплательщик, собственник недвижимого имущества); - Административный ответчик: Комитет по контролю за имуществом Санкт-Петербурга (орган государственной власти субъекта РФ).

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (приказов органа государственной власти).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

ООО «Темпо Инвест» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими (незаконными) в части приказов Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга: - от 23 декабря 2022 г. № 158-п «Об определении Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, на 2023 год»; - от 25 декабря 2023 г. № 189-п «Об определении Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, на 2024 год».

Истец просил включить в указанные перечни здание многоуровневой автостоянки в составе торгового комплекса «Охта Молл» (кадастровый номер 78:11:0006047:2510, площадь 59 028,8 кв. м, адрес: г. Санкт-Петербург, дор. Брантовская, д. 3, стр. 2).

Позиция административного истца в первой инстанции:

Общество ссылалось на следующие обстоятельства: 1. Является собственником здания и земельного участка; 2. Земельный участок имеет вид разрешённого использования «для размещения объектов розничной торговли»; 3. Указанный вид использования в соответствии с пп. 1 и 3 ст. 378.2 Налогового кодекса РФ является достаточным основанием для включения здания в перечень; 4. Здание было включено в соответствующий Перечень на 2022 год; 5. Невключение объекта в оспариваемые перечни противоречит налоговому законодательству и Закону Санкт-Петербурга от 26 ноября 2003 г. № 684-96 «О налоге на имущество организаций»; 6. Невключение нарушает права налогоплательщика, лишая его возможности воспользоваться предусмотренными региональным законодательством льготами по налогу на имущество.

Решения нижестоящих судов:

• Определение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 5 августа 2024 г.: отказано в принятии административного искового заявления;
• Апелляционное определение судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 сентября 2024 г.: оставлено без изменения;
• Кассационное определение судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 1 ноября 2024 г.: оставлены без изменения предыдущие судебные акты.

Кто обратился в ВС РФ:

ООО «Темпо Инвест» подала кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации. По запросу судьи ВС РФ от 16 апреля 2025 г. материал был истребован, и определением судьи ВС РФ от 10 июля 2025 г. дело передано для рассмотрения в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — компетенцией органов государственной власти субъекта РФ по определению перечней объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость (в соответствии с налоговым законодательством);

2. Правами налогоплательщика — правом на судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, включая право на справедливое налогообложение и возможность воспользоваться предусмотренными законом льготами.

Процессуальная проблема состояла в неправомерном отказе в принятии административного искового заявления на стадии, предшествующей рассмотрению дела по существу. Нижестоящие суды, отказав в принятии заявления, фактически дали оценку действиям административного ответчика и сделали вывод об отсутствии нарушений прав истца, что является прерогативой рассмотрения дела по существу, а не стадии принятия заявления.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеются ли у суда первой инстанции основания для отказа в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ в случае, когда из заявления следует, что оспариваемый акт затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца?

2. Допустимо ли при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления давать оценку действиям и полномочиям административного ответчика, а также делать выводы об отсутствии нарушений оспариваемыми нормативными правовыми актами прав, свобод и законных интересов административного истца?

3. Должны ли указанные обстоятельства подлежать установлению при рассмотрении и разрешении административного дела по существу?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что отказ в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ допустим только в случае, если оспариваемый акт очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца. При наличии в заявлении указаний на то, что акт затрагивает такие права и интересы, суд не вправе отказать в принятии заявления, поскольку оценка обоснованности этих указаний относится к рассмотрению дела по существу, а не к стадии принятия заявления.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное право на судебную защиту и доступ к правосудию

Верховный Суд подчёркивает, что КАС РФ гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 4 КАС РФ). Это право является фундаментальным и не должно быть необоснованно ограничено на предварительных стадиях судопроизводства.

2. Субъектный состав в спорах об оспаривании нормативных правовых актов

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ, административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части может быть подано: - лицами, в отношении которых применён этот акт; - лицами, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

ООО «Темпо Инвест» как налогоплательщик и собственник недвижимого имущества, в отношении которого применяются нормативные акты о налогообложении имущества, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми приказами.

3. Критерии отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта

Пункт 3 части 1 статьи 128 КАС РФ предусматривает отказ в принятии административного искового заявления в случае, если из заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (п. 19) разъясняет, что судья отказывает в принятии заявления только в случае, когда из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что: - административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, либо - оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца.

Ключевое слово — «с очевидностью», что означает наличие бесспорных, явных обстоятельств, исключающих возможность нарушения прав.

4. Анализ фактических обстоятельств в деле

В административном исковом заявлении ООО «Темпо Инвест» указывает на следующие обстоятельства: - здание многоуровневой автостоянки отвечает критериям, установленным статьей 378.2 Налогового кодекса РФ для отнесения объектов недвижимого имущества к объектам, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость; - здание включено в соответствующие перечни на 2022 год и на 2025 год; - невключение объекта в перечни на 2023 и 2024 годы лишило Общество возможности воспользоваться льготами по налогу на имущество, предусмотренными региональным законодательством.

Эти обстоятельства не являются очевидно и бесспорно не затрагивающими права истца. Напротив, они свидетельствуют о том, что оспариваемые приказы потенциально затрагивают налоговые права и интересы Общества.

5. Недопустимость оценки обоснованности требований на стадии принятия заявления

Верховный Суд подчёркивает критическую ошибку нижестоящих судов: они делали вывод о том, что внесение изменений и дополнений в нормативный правовой акт относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и на этом основании отказывали в принятии заявления.

Однако при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления: - не может быть дана оценка действиям и полномочиям административного ответчика; - не может быть сделан вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми нормативными правовыми актами прав, свобод и законных интересов административного истца.

Указанные обстоятельства подлежат установлению при рассмотрении и разрешении административного дела по существу, а не на предварительной стадии.

6. Процессуальное значение стадии принятия заявления

Стадия принятия заявления предназначена для проверки формальных условий допустимости обращения в суд (подведомственность, подсудность, надлежащая сторона, отсутствие абсолютных препятствий к рассмотрению). Она не предназначена для оценки обоснованности требований по существу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неправомерное применение критерия отказа в принятии заявления

Нижестоящие суды применили пункт 3 части 1 статьи 128 КАС РФ без учёта требования об «очевидности и бесспорности» отсутствия нарушения прав. Из заявления явно следовало, что истец указывает на потенциальное нарушение своих налоговых прав, что исключало возможность отказа на этом основании.

2. Нарушение процессуального разделения стадий судопроизводства

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций дали оценку действиям административного ответчика (его компетенции по определению перечней) и сделали вывод об отсутствии нарушений прав истца. Это является прерогативой рассмотрения дела по существу, а не стадии принятия заявления.

3. Нарушение права на судебную защиту

Отказ в принятии заявления без рассмотрения дела по существу нарушил конституционное право ООО «Темпо Инвест» на судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав (ч. 1 ст. 4 КАС РФ).

4. Игнорирование материально-правовых оснований для включения в перечень

Суды не учли, что истец ссылается на конкретные положения статьи 378.2 Налогового кодекса РФ, которые якобы предусматривают критерии для включения объекта в перечень. Проверка соответствия оспариваемых приказов этим критериям относится к рассмотрению дела по существу.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, подлежащие отмене: - Определение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 5 августа 2024 г.; - Апелляционное определение судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 сентября 2024 г.; - Кассационное определение судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 1 ноября 2024 г.

Основание отмены: существенное нарушение норм процессуального права (ст. 328 КАС РФ).

Направление дела: административное исковое заявление ООО «Темпо Инвест» с материалом направлено в Санкт-Петербургский городской суд для рассмотрения по существу.

Правовая позиция: суды не имели оснований для отказа в принятии заявления, поскольку из заявления следовало, что оспариваемые приказы затрагивают права, свободы и законные интересы административного истца.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий доступа к правосудию в публично-правовых спорах

Определение устанавливает чёткий стандарт: отказ в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта допустим только при очевидном и бесспорном отсутствии затронутости прав истца. Это предотвращает произвольное закрытие доступа к судебной защите на предварительных стадиях и усиливает гарантии граждан и организаций в отношениях с публичной властью.

2. Разграничение стадий судопроизводства: принятие заявления vs. рассмотрение по существу

Позиция ВС РФ чётко разграничивает: - Стадия принятия заявления — проверка формальных условий допустимости (подведомственность, подсудность, надлежащая сторона, отсутствие абсолютных препятствий); - Стадия рассмотрения по существу — оценка обоснованности требований, проверка соответствия оспариваемого акта материальному праву, установление фактических обстоятельств.

Это разграничение критически важно для предотвращения подмены одной стадии другой.

3. Контроль соответствия нормативных актов материальному праву

Определение подтверждает, что суды обязаны рассматривать по существу требования об оспаривании нормативных актов, если истец указывает на конкретные нарушения материального права (в данном случае — статьи 378.2 НК РФ и закона Санкт-Петербурга о налоге на имущество организаций). Суды не вправе отказывать в рассмотрении под предлогом того, что издание нормативных актов относится к компетенции органов власти.

4. Защита налоговых прав налогоплательщиков

В контексте налогового права определение имеет особое значение. Оно подтверждает, что налогоплательщик вправе оспаривать нормативные акты, которые, по его мнению, нарушают его налоговые права или лишают его возможности воспользоваться предусмотренными законом льготами. Суды обязаны рассматривать такие требования по существу, а не отказывать в их принятии на предварительных стадиях.

5. Связь с конституционными гарантиями

Позиция ВС РФ основана на конституционных гарантиях: - Право на судебную защиту (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) — каждому гарантируется право на судебную защиту его прав и свобод; - Право на справедливое разбирательство — суд должен рассмотреть дело по существу, а не отказать в его принятии без надлежащего анализа; - Принцип законности — нормативные акты должны соответствовать вышестоящему законодательству, и суды обязаны проверять это соответствие.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима не только к спорам об оспаривании нормативных актов (гл. 21 КАС РФ), но и к смежным категориям: - Оспаривание ненормативных актов, решений и действий (гл. 22 КАС РФ) — аналогичный принцип: отказ в принятии заявления допустим только при очевидном отсутствии затронутости прав; - Взыскание обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ) — налогоплательщик вправе оспаривать решения о взыскании, если они основаны на незаконных нормативных актах; - Защита публичных интересов (гл. 25 КАС РФ) — общественные организации вправе оспаривать нормативные акты, нарушающие публичные интересы.

7. Практическое значение для судебной практики

Определение должно привести к: - Снижению числа необоснованных отказов в принятии заявлений об оспаривании нормативных актов; - Более тщательному анализу судами первой инстанции оснований для отказа в принятии заявления; - Расширению доступа граждан и организаций к судебной защите в публично-правовых спорах; - Усилению судебного контроля над соответствием нормативных актов материальному праву.

8. Доктринальное значение

Определение уточняет понимание принципа активной роли суда в административном судопроизводстве (ст. 14 КАС РФ). Активная роль суда не означает, что суд может отказать в рассмотрении дела без надлежащего анализа; напротив, она предполагает, что суд обязан рассмотреть дело по существу, если из заявления следует потенциальное нарушение прав истца.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение ВС РФ № 78-КАД25-15-КЗ от 23 июля 2025 г. является важным прецедентом, устанавливающим чёткие стандарты применения пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов. Определение подтверждает, что отказ в принятии заявления допустим только при очевидном и бесспорном отсутствии затронутости прав истца, и что оценка обоснованности требований относится к рассмотрению дела по существу. Это усиливает гарантии доступа к правосудию и судебного контроля над соответствием нормативных актов материальному праву, особенно в налоговых спорах.