ВС подтвердил право Правительства пересматривать потери электроэнергии при консолидации сетей

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-264; Апелляционное определение ВС РФ (формат не указан в стандартном виде ХХХ-ЭС, но определение обозначено как апелляционное по делу № АКПИ25-215).

Дата принятия: 7 октября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Сабуров Д.Э., Якимов А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Общество с ограниченной ответственностью «РегионЭнергоСеть» (территориальная сетевая организация, осуществляющая деятельность на территории Пермского края) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (оспаривание отдельных положений Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Общество с ограниченной ответственностью «РегионЭнергоСеть» — территориальная сетевая организация, осуществляющая деятельность в Пермском крае, в 2023 и 2024 годах дважды была реорганизована в форме присоединения к ней других территориальных сетевых организаций. В результате этих реорганизаций произошло изменение суммарной величины отпуска электрической энергии в электрические сети Общества более чем на 20 процентов величины, учтённой при установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на первый год долгосрочного периода регулирования (2023–2027 гг.). При корректировке регулируемых цен (тарифов) на 2025 год постановлением Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края от 30 ноября 2024 г. № 16-э уровень потерь электрической энергии при её передаче по электрическим сетям Общества был пересмотрен. Общество оспорило положения Основ ценообразования, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178 (в редакции Постановления № 1581 от 19 ноября 2024 г.), полагая, что пересмотр уровня потерь нивелирует положительные экономические эффекты от реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, нарушает принцип законных ожиданий и принцип недискриминационности условий предпринимательской деятельности.

Процессуальная история по инстанциям

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 25 июня 2025 г. по делу № АКПИ25-215): Суд отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что оспариваемые положения Основ ценообразования соответствуют актам большей юридической силы и не нарушают права Общества. Суд признал компетенцию Правительства РФ по принятию и изменению Основ ценообразования, установил отсутствие нарушений процедуры принятия нормативного акта и обоснованность пересмотра уровня потерь в целях исключения необоснованных доходов при консолидации сетевых активов.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 7 октября 2025 г.): Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения и отклонила апелляционную жалобу Общества без удовлетворения.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Апелляционная жалоба подана Обществом с ограниченной ответственностью «РегионЭнергоСеть» на решение суда первой инстанции. Ключевые доводы апелляции: оспариваемые положения выходят за рамки дискреционных полномочий Правительства РФ, не соответствуют части 8 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности...» (далее — Закон об энергосбережении), не учитывают положения пункта 2 статьи 58 Гражданского кодекса РФ о правопреемстве при реорганизации, лишают территориальные сетевые организации гарантий сохранения экономии от сокращения издержек, создают необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности в нарушение статьи 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между интересами территориальной сетевой организации (стремление сохранить экономию от мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, достигнутую ею и её правопредшественниками, в полном объёме в составе необходимой валовой выручки) и государственной политикой в сфере электроэнергетики (обеспечение энергетической безопасности, консолидация сетевых организаций, баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, исключение злоупотреблений при консолидации).

Спор касается толкования и применения Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, в частности механизма пересмотра уровня потерь электрической энергии при её передаче в случае увеличения на 20 и более процентов суммарной величины отпуска электрической энергии в электрические сети территориальной сетевой организации в результате консолидации (присоединения).

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: 1. Границы дискреционных полномочий Правительства РФ в области регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике; 2. Баланс между стимулированием энергосбережения (гарантирование сохранения экономии) и защитой интересов потребителей (исключение необоснованных доходов при консолидации); 3. Принцип правопреемства при реорганизации юридических лиц в контексте государственного регулирования; 4. Единообразность практики применения механизмов регулирования при консолидации сетевых активов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли положения Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (в редакции Постановления Правительства РФ от 19 ноября 2024 г. № 1581), устанавливающие обязательный пересмотр уровня потерь электрической энергии при её передаче в случае увеличения на 20 и более процентов суммарной величины отпуска электрической энергии в результате консолидации, актам большей юридической силы (в частности, статье 6 Закона об электроэнергетике, части 8 статьи 25 Закона об энергосбережении, пункту 2 статьи 58 Гражданского кодекса РФ)?

2. Выходит ли Правительство РФ за пределы предоставленных ему федеральным законодателем полномочий при установлении механизма пересмотра уровня потерь в связи с консолидацией сетевых активов?

3. Нарушают ли оспариваемые положения принцип законных ожиданий субъектов рынка услуг по передаче электрической энергии и принцип обеспечения недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: оспариваемые положения Основ ценообразования соответствуют актам большей юридической силы, не выходят за пределы дискреционных полномочий Правительства РФ и не нарушают права Общества. Пересмотр уровня потерь электрической энергии в случае роста величины её отпуска в сеть в результате консолидации на 20 и более процентов является обоснованным механизмом, позволяющим исключить оплату потребителями электрической энергии необоснованных доходов территориальной сетевой организации при приобретении (аренде) электросетевых активов с существенно более низким уровнем потерь, и согласуется с принципом соблюдения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ по принятию и изменению Основ ценообразования

Апелляционная коллегия исходила из следующих нормативных положений:

• Пункт 1 статьи 23 Закона об электроэнергетике устанавливает, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.

• Пункт 1 статьи 24 Закона об электроэнергетике предусматривает, что Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике утверждает основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющие принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов), порядок определения, распределения и учета величины перекрестного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии, особенности определения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в технологически изолированных территориальных энергетических системах.

Суд отметил, что вывод суда первой инстанции о наличии у Правительства Российской Федерации компетенции по принятию Основ ценообразования и внесению в них изменений согласуется с приведенными законоположениями, а также со статьей 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и статьей 5 действующего с 6 ноября 2020 г. Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ.

Несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта и Постановления № 1581 не установлено. Данные обстоятельства подтверждаются вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 20 апреля 2022 г. № АКПИ22-92, от 5 июля 2022 г. № АКПИ22-353, от 16 апреля 2024 г. № АКПИ24-133 и другими.

2. Соответствие оспариваемых положений принципам государственной политики в сфере электроэнергетики

Апелляционная коллегия проанализировала принципы, закреплённые в пункте 1 статьи 6 Закона об электроэнергетике, которые относят к общим принципам организации экономических отношений и основам государственной политики в сфере электроэнергетики:

• обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации;
• обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики;
• соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии;
• использование рыночных отношений и конкуренции в качестве одного из основных инструментов формирования устойчивой системы удовлетворения спроса на электрическую энергию при условии обеспечения надлежащего качества и минимизации стоимости электрической энергии.

Суд указал, что Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 13 мая 2019 г. № 216, среди рисков в области энергетической безопасности, связанных с внутренними вызовами и угрозами, выделяет высокий уровень износа основных производственных фондов организаций топливно-энергетического комплекса, низкую эффективность использования и недостаточные темпы обновления этих фондов (подпункт «ж» пункта 17). Реализация данной доктрины осуществляется субъектами энергетической безопасности в рамках государственной энергетической политики РФ, цели, основные направления, задачи и ключевые меры которой определяются Президентом РФ, Правительством РФ и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (пункт 31).

3. Стратегическое обоснование консолидации сетевых организаций

Апелляционная коллегия ссылалась на Стратегию развития электросетевого комплекса Российской Федерации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 511-р, которая установила основные задачи и ориентиры развития электросетевого комплекса на период до 2030 года. Согласно этому документу, предусмотрена консолидация территориальных сетевых организаций под воздействием экономических стимулов, заключающаяся в поэтапном сокращении количества хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по передаче электрической энергии и технологическому присоединению к сети новых потребителей, формировании единого центра ответственности за обеспечение надежного и качественного энергоснабжения и организации эффективной и соответствующей мировым стандартам технологической инфраструктуры.

4. Цель и обоснованность Постановления № 1581

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что Правительство РФ в целях решения вопросов, возникающих в результате консолидации, а также исключения злоупотребления со стороны отдельных территориальных сетевых организаций, приводящего к сокращению возможности консолидации сетевых активов, приняло Постановление № 1581, которым Основы ценообразования дополнены положениями:

• об обязательном пересмотре уровня потерь электрической энергии территориальной сетевой организации в случае увеличения на 20 и более процентов величины отпуска электрической энергии в ее электрические сети в результате консолидации;
• о раздельном определении расходов на оплату потерь электрической энергии и экономии указанных расходов в собственных и в консолидированных сетях исходя из нормативных потерь до окончания текущего долгосрочного периода регулирования (в случаях, когда уровень потерь электрической энергии не пересматривается в результате консолидации), так как при консолидации отдельных объектов электросетевого хозяйства экономия в таких объектах отдельно не рассчитывается;
• о том, что при консолидации электросетевых активов в течение периода регулирования, которые не учтены при установлении индивидуальных тарифов для взаиморасчетов между территориальными сетевыми организациями на этот период регулирования, территориальная сетевая организация-консолидатор не вправе требовать оплату от территориальной сетевой организации-плательщика за услуги, оказанные с использованием такого имущества до момента включения их в цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии.

5. Обоснованность 20-процентного порога пересмотра потерь

Апелляционная коллегия отклонила довод Общества о том, что значение изменения суммарной величины отпуска электрической энергии в электрические сети (20 и более процентов) не объективно влияет на величину технологических потерь в сетях. Суд указал, что пересмотр уровня потерь в связи с изменением суммарной величины отпуска электроэнергии не связан напрямую с оценкой эффективности мероприятий по энергосбережению, проведенных до такого изменения.

Установление нового уровня потерь исходя из текущих условий функционирования консолидированной территориальной сетевой организации, отражающего объективно возможный уровень потерь при передаче возросшего объема электрической энергии по измененной конфигурации сетей, согласуется с принципом соблюдения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (абзац шестой пункта 1 статьи 6 Закона об электроэнергетике).

Суд обоснованно указал, что обязательный пересмотр уровня потерь электрической энергии в случае роста величины её отпуска в сеть в результате консолидации на 20 и более процентов позволяет исключить оплату потребителями электрической энергии в составе тарифов на услуги по передаче электрической энергии необоснованных доходов территориальной сетевой организации при приобретении (аренде) электросетевых активов, уровень потерь в которых существенно ниже, чем в сетях сетевой организации-покупателя.

6. Отклонение довода о противоречии статье 58 Гражданского кодекса РФ

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что довод Общества о противоречии оспариваемых норм статье 58 Гражданского кодекса РФ о правопреемстве при реорганизации юридических лиц основан на ошибочном толковании норм материального права. Данное законоположение не регулирует отношения, связанные с определением основных принципов и методов регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике. Такие отношения урегулированы Законом об электроэнергетике, Основами ценообразования и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178.

7. Разграничение компетенции между судами и органами государственной власти

Апелляционная коллегия подчеркнула, что как следует из содержания апелляционной жалобы и объяснений представителей административного истца, Общество, по сути, ставит вопрос о необходимости изменения правового регулирования в рассматриваемой сфере. Однако вопросы принятия нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ).

8. Применение критерия соответствия актам большей юридической силы

Апелляционная коллегия применила критерий, установленный в пункте 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Установив, что Основы ценообразования, изданные полномочным государственным органом исполнительной власти, в оспариваемой части нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречат, суд первой инстанции правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не установила оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд не дал никаких специальных указаний нижестоящим судам, арбитражному управляющему или уполномоченным органам, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта актам большей юридической силы, а не практического применения этого акта в конкретной ситуации.

Однако из позиции суда следует, что:

1. Механизм пересмотра уровня потерь при увеличении на 20 и более процентов суммарной величины отпуска электрической энергии в результате консолидации применяется в соответствии с абзацем двадцать первым пункта 12 Основ ценообразования и должен применяться органами, устанавливающими тарифы (в данном случае — Министерством тарифного регулирования и энергетики Пермского края).

2. Раздельный расчёт экономии расходов на оплату потерь электрической энергии в собственных и консолидированных сетях (в соответствии с абзацами восьмым и девятым пункта 34² Основ ценообразования) должен осуществляться в целях справедливого распределения экономии между объектами электросетевого хозяйства, принадлежащими организации до консолидации, и объектами, перешедшими в результате консолидации.

3. Сохранение экономии в необходимой валовой выручке (в соответствии с абзацами первым, тринадцатым и двадцать пятым пункта 34³ Основ ценообразования) осуществляется в течение установленного периода (до 10 лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором экономия была достигнута), но с учётом пересмотра уровня потерь при консолидации.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «РегионЭнергоСеть» — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение методологии баланса интересов в регулировании электроэнергетики

Определение закрепляет методологический подход, основанный на балансе экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (принцип, закреплённый в абзаце шестом пункта 1 статьи 6 Закона об электроэнергетике). Суд отвергает позицию, согласно которой гарантирование сохранения экономии от энергосбережения должно быть абсолютным и безусловным, и подтверждает, что такое гарантирование может быть ограничено в целях защиты интересов потребителей от необоснованных доходов при консолидации.

2. Гармонизация с государственной политикой в области энергетики

Определение демонстрирует гармонизацию судебной практики с государственной политикой консолидации сетевых организаций, закреплённой в Стратегии развития электросетевого комплекса РФ (распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 511-р) и Доктрине энергетической безопасности РФ (Указ Президента РФ от 13 мая 2019 г. № 216). Суд признаёт, что механизм пересмотра потерь при консолидации служит целям обеспечения энергетической безопасности и эффективного развития электросетевого комплекса.

3. Разграничение компетенции между судебной и исполнительной властью

Определение чётко разграничивает компетенцию: суды не вправе возлагать на органы государственной власти обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования (за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе). Это подтверждает принцип разделения властей и недопустимость судебного активизма в области нормотворчества.

4. Отклонение до