ВС подтвердил право системообразующей организации на улучшения электросетей без согласия собственника

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-332; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат АПЛ25-332).

Дата принятия: 25 ноября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Акционерное общество «Хабаровская горэлектросеть» (далее — АО «Хабаровская горэлектросеть», Общество) — статус: территориальная сетевая организация, владелец объектов электросетевого хозяйства - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представитель интересов — Министерство энергетики РФ)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ); спор в сфере электроэнергетики и регулирования отношений между системообразующей территориальной сетевой организацией и территориальной сетевой организацией.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 10 сентября 2024 г. № 1229 утвердило Правила заключения, исполнения, изменения, расторжения договора о порядке ликвидации последствий аварийных ситуаций на объектах электросетевого хозяйства и об использовании таких объектов в случае несоответствия владельца критериям территориальной сетевой организации (далее — Правила), а также типовую форму соглашения между системообразующей территориальной сетевой организацией, территориальной сетевой организацией и собственником объектов электросетевого хозяйства (далее — Типовая форма соглашения, Соглашение). Нормативный акт вступил в силу 1 сентября 2024 г. (опубликован 16 сентября 2024 г. в Собрании законодательства РФ, № 38, ст. 5639).

Оспариваемые положения предусматривают, что системообразующая территориальная сетевая организация вправе без согласования с собственником производить улучшения объектов электросетевого хозяйства при их капитальном ремонте, реконструкции, модернизации, техническом перевооружении; осуществлять технологическое присоединение; устанавливать охранные зоны; переустраивать объекты; размещать волоконно-оптические линии связи. Объекты, появившиеся в результате реконструкции, становятся собственностью системообразующей организации. При прекращении договора собственник должен возместить стоимость неотделимых улучшений на основании требования системообразующей организации.

АО «Хабаровская горэлектросеть» усматривает в этом нарушение своих прав как собственника объектов электросетевого хозяйства, ссылаясь на противоречие оспариваемых норм положениям статей 2, 209, 212 Гражданского кодекса РФ и статьи 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Общество утверждает, что оспариваемое регулирование допускает распоряжение имуществом собственника без его согласования; владелец не получает возмещения расходов на амортизацию; возмещение стоимости неотделимых улучшений представляет собой двойное возмещение одних и тех же расходов (потребителями через тарифы и собственником объектов).

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 27 августа 2025 г. по делу № АКПИ25-444): Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления, исходя из того, что оспариваемые положения приняты Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 25 ноября 2025 г.): Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу АО «Хабаровская горэлектросеть» — без удовлетворения.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба АО «Хабаровская горэлектросеть» на решение суда первой инстанции. Общество ссылалось на незаконность и необоснованность решения, утверждая, что суд первой инстанции допустил нарушение норм материального права и не учёл все фактические обстоятельства, поскольку соразмерность ограничения прав владельца объектов электросетевого хозяйства не обоснована наличием устраняемых вредных последствий. Кроме того, владелец, получающий плату в размере налогов и иных обязательных платежей, но не получающий возмещение расходов на амортизацию, лишён возможности получения средств на оплату неотделимых улучшений, в то время как системообразующая организация получает компенсацию за счёт потребителей.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении между:

1. Правом собственности территориальной сетевой организации на объекты электросетевого хозяйства (гарантированным статьями 209, 212 ГК РФ и статьёй 2 ГК РФ) и правом системообразующей территориальной сетевой организации на осуществление функций по обеспечению надёжного и безопасного энергоснабжения потребителей в субъектах РФ;

2. Интересом собственника в получении полного возмещения затрат на содержание и амортизацию имущества и публичным интересом в обеспечении надёжности, качества и безопасности электроснабжения на территории РФ;

3. Принципом свободы договора (статьи 1, 422 ГК РФ) и допустимостью ограничения гражданских прав на основании федерального закона в целях защиты публичных интересов (статья 1 ГК РФ);

4. Экономическими интересами территориальной сетевой организации (получение полного возмещения расходов) и механизмом тарифного регулирования, предусматривающим исключение из расчётов экономически необоснованных доходов (Основы ценообразования в области регулируемых цен).

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: - толкование пределов допустимого ограничения права собственности в целях реализации публичных функций; - соотношение между правами собственника имущества и правами организации, осуществляющей функции по обеспечению критической инфраструктуры; - механизм разграничения ответственности и возмещения затрат в условиях передачи прав владения и пользования объектами электросетевого хозяйства; - вопрос о возможности двойного возмещения расходов в системе тарифного регулирования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли положения подпунктов «е», «к» пункта 19 Правил, подпунктов 3.5.3–3.5.8 пункта 3.5, пунктов 6.2, 6.5 Типовой формы соглашения и приложений к Правилам нормативным правовым актам большей юридической силы (в частности, статьям 2, 209, 212 ГК РФ и статье 6 Федерального закона «Об электроэнергетике»)?

2. Является ли предусмотренное Правилами ограничение прав собственника объектов электросетевого хозяйства (в части отказа в согласовании на проведение работ, передачи прав на новые объекты, отсутствия возмещения амортизации) допустимым ограничением гражданских прав на основании федерального закона в целях защиты публичных интересов?

3. Нарушают ли оспариваемые положения права и законные интересы АО «Хабаровская горэлектросеть» в сфере предпринимательской деятельности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что предусмотренная Законом об электроэнергетике обязанность заключить договор о порядке использования объектов электросетевого хозяйства на условиях, обязывающих собственника воздержаться от реализации части правомочий, определённых статьёй 209 ГК РФ, представляет собой допустимое ограничение гражданских прав на основании пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 422 ГК РФ. Такое ограничение направлено на обеспечение публичных интересов, включая надёжное и безопасное энергоснабжение потребителей в субъектах РФ, и не является несоразмерным. Правительство РФ в пределах дискреционных полномочий правомерно конкретизировало порядок реализации установленных законом обязанностей системообразующей территориальной сетевой организацией.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база и полномочия Правительства РФ

Апелляционная коллегия исходила из следующих нормативных положений:

• Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — определяет полномочия Правительства РФ;
• Пункт 1 статьи 21, пункт 2 статьи 46.4 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» — устанавливают обязанность заключения договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства;
• Часть 2 статьи 56 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»; ранее действовавшая часть 6 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; часть 8 статьи 64 Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» — регулируют организацию публичной власти;
• Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» — устанавливает процедуру принятия и введения в действие нормативных актов.

Вывод суда: Правила и Типовая форма соглашения утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие.

2. Законодательный контекст: Федеральный закон № 185-ФЗ и его цели

Апелляционная коллегия подчеркнула, что Федеральный закон от 13 июля 2024 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступивший в силу с 1 сентября 2024 г.) был принят с целью формирования нормативно-правовой и нормативно-технической базы, обеспечивающей условия для технологического развития российской электроэнергетической системы, включая внедрение новых высокоэффективных технологий и интеллектуальных систем управления, а также для повышения надёжности и стабильности функционирования Единой энергетической системы Российской Федерации за счёт внедрения автоматического дистанционного управления режимами работы объектов электрической сети и объектов генерации из диспетчерских центров.

Данным законом внесены изменения в Закон об электроэнергетике, вводящие понятия: - «системообразующая территориальная сетевая организация»; - «цифровая информационная модель объекта электроэнергетики»; - «средства дистанционного управления» (статья 3).

Установлена обязанность заключения договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства между системообразующей территориальной сетевой организацией и территориальной сетевой организацией, а также собственником принадлежащих территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства (если у территориальной сетевой организации отсутствуют права на передачу прав владения и пользования объектами) (часть 2 статьи 46.4 Федерального закона № 185-ФЗ).

Назначение договора: обеспечение регулирования отношений по использованию электрических сетей и соответствующей инфраструктуры на случай непредвиденных ситуаций.

3. Допустимость ограничения гражданских прав

Апелляционная коллегия применила следующие нормы ГК РФ:

• Абзац второй пункта 2 статьи 1 ГК РФ: гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
• Пункт 1 статьи 1 ГК РФ — общие положения о допустимости ограничения прав;
• Пункт 1 статьи 422 ГК РФ — принцип свободы договора.

Позиция суда: Правительство РФ в пределах дискреционных полномочий конкретизировало порядок реализации установленных законом обязанностей системообразующей территориальной сетевой организацией в отношении объектов электросетевого хозяйства, переданных по договору. Такое нормативное регулирование направлено на формирование в каждом субъекте РФ единого центра ответственности, отвечающего за надёжное и бесперебойное энергоснабжение потребителей, что должно способствовать устранению рисков неготовности территориальных сетевых организаций к ликвидации последствий аварий и повышению качества электроснабжения потребителей в субъектах РФ.

4. Право на производство улучшений без согласования (подпункт «е» пункта 19 Правил, подпункты 3.5.3–3.5.8 пункта 3.5)

Апелляционная коллегия отметила, что пункт 19 Правил содержит существенные условия договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства, который заключается в соответствии с типовой формой, приведённой в приложении № 2 к Правилам. В подпунктах 3.5.3–3.5.8 пункта 3.5 имеются корреспондирующие подпункту «е» пункта 19 Правил положения, предусматривающие, что определённые действия с объектами электросетевого хозяйства производятся без согласования с собственником.

Ключевой вывод суда: Это необходимо исключительно в тех ситуациях, когда это обусловлено потребностью системообразующей территориальной сетевой организации соблюдать императивные предписания, содержащиеся в законе или основанные на нём.

Конкретные действия, которые системообразующая организация вправе производить без согласования: - производить любые улучшения (в том числе неотделимые) объектов при их капитальном ремонте, реконструкции, модернизации, техническом перевооружении в целях соблюдения обязательных требований и (или) реализации утвержденных в установленном порядке схем и программ перспективного развития электроэнергетики, инвестиционной программы, а также при исполнении обязательств по договорам об осуществлении технологического присоединения (подпункт 3.5.3); - осуществлять технологическое присоединение энергопринимающих устройств и объектов электроэнергетики к объектам (подпункт 3.5.4); - осуществлять технологическое присоединение (в том числе в связи с увеличением мощности) объектов к объектам иной сетевой организации (подпункт 3.5.5); - после передачи ей прав владения и пользования объектами осуществлять установление или изменение охранных зон объектов, а также производить согласование осуществления в таких зонах деятельности (подпункт 3.5.6); - осуществлять переустройство объектов в целях изменения их местоположения в интересах третьих лиц и за их счёт (подпункт 3.5.7); - размещать волоконно-оптические линии связи и иное оборудование связи на объектах (подпункт 3.5.8).

5. Право собственности на объекты, появившиеся в результате реконструкции (подпункт 3.5.4)

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что положения подпункта 3.5.4 пункта 3.5 приложения № 2 к Правилам и подпункта 3.5.4 пункта 3.5 Типовой формы соглашения, предусматривающие, что объекты электросетевого хозяйства, появившиеся в результате реконструкции, являются собственностью системообразующей территориальной сетевой организации, основаны на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации о приобретении права собственности и не противоречат статье 212 ГК РФ.

Обоснование: В случаях, если системообразующая территориальная сетевая организация в целях технологического присоединения проводит реконструкцию существующих электрических сетей и при этом появляются новые объекты электросетевого хозяйства, такие объекты создаются системообразующей территориальной сетевой организацией для использования в её основной деятельности. Это соответствует общим принципам гражданского права о приобретении права собственности на вновь созданное имущество.

6. Возмещение стоимости неотделимых улучшений (подпункт «к» пункта 19 Правил, пункты 6.2, 6.5)

Апелляционная коллегия отклонила довод АО «Хабаровская горэлектросеть» о незаконности подпункта «к» пункта 19 Правил, пункта 6.5 Типовой формы соглашения, пункта 6.5 приложения № 2 к Правилам, основанный на утверждении о двойном возмещении расходов.

Механизм исключения двойного возмещения:

Апелляционная коллегия указала, что пункт 6.3 приложения № 2 к Правилам и пункт 6.3 Типовой формы соглашения устанавливают обязанность системообразующей территориальной сетевой организации уведомлять владельца объектов электросетевого хозяйства о выполненных работах по капитальному ремонту, реконструкции, модернизации, техническому перевооружению объектов в течение 40 рабочих дней со дня их завершения.

Ключевое положение: Пункт 7 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утверждённых постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178, предусматривает, что регулирующие органы принимают меры по исключению из расчётов при установлении регулируемых цен (тарифов) экономически необоснованных доходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, полученных в предыдущем периоде регулирования с учётом средств бюджетов бюджетной системы РФ, предоставленных таким организациям при осуществлении ими регулируемой деятельности.

Вывод суда: Если системообразующая территориальная сетевая организация на основании договора получит возмещение стоимости неотделимых улучшений от собственника объектов электросетевого хозяйства, а расходы на такие улучшения уже были включены в тарифы и фактически возмещены при их применении в расчётах за услуги, то из тарифов впоследствии будут исключены средства в размере дополнительных доходов системообразующей территориальной сетевой организации. Таким образом, механизм тарифного регулирования предотвращает двойное возмещение.

7. Отсутствие возмещения расходов на амортизацию (подпункт «а» пункта 2 приложения № 1 к Правилам)

Апелляционная коллегия отклонила довод АО «Хабаровская горэлектросеть» о нарушении её прав в сфере предпринимательской деятельности положениями подпункта «а» пункта 2 приложения № 1 к Правилам, которые не предусматривают возмещения владельцу объектов электросетевого хозяйства расходов на амортизацию.

Обоснование:

1. Возможность переоценки: Условия договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства не препятствуют переоценке собственником объектов электросетевого хозяйства, что позволяет исключить отрицательное влияние амортизационных начислений на показатели его финансовой деятельности.

2. Исчерпывающий перечень затрат: Пунктом 3 статьи 46.4 Закона об электроэнергетике определён исчерпывающий перечень затрат, подлежащих возмещению по договору присоединения объектов электросетевого хозяйства. Согласно пункту 2 приложения № 1 к Правилам, плата по договору о порядке использования объектов электросетевого хозяйства после передачи прав владения и пользования объектами системообразующей территориальной сетевой организации определяется и вносится в следующем порядке: цена обязательств составляет сумму, обеспечивающую возмещение собственнику затрат на уплату налога на имущество, исполнение обязательств по уплате земельного налога, внесение арендной платы или платы за сервитут (подпункт «а»).

3. Распределение бремени содержания: Ограниченный состав затрат, возмещение которых системообразующая территориальная сетевая организация должна обеспечивать, обусловлен тем, что в соответствии с договором о порядке использования бремя содержания объектов электросетевого хозяйства в соответствии с обязательными требованиями после передачи прав владения и пользования на них будет полностью нести системообразующая территориальная сетевая организация.

8. Процедурные требования к рассмотрению административного дела об оспаривании нормативного акта

Апелляционная коллегия применила требования части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет:

• нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
• соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу;
• соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вывод суда: Суд первой инстанции выполнил приведённые требования и пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормы Правил и Соглашения соответствуют законодательству РФ в сфере электроэнергетики, являются ясными, определёнными, а следовательно, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

9. Основание для признания нормативного акта недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вывод суда: По настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемых предписаний недействующими от