ВС подтвердил право Правительства передавать электросетевое имущество без учета договоров аренды

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-271; Апелляционное определение ВС РФ от 16 октября 2025 г.

Дата принятия: 16 октября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Александров В.Н., Якимов А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Акционерное общество «Объединенные региональные электрические сети Прикамья» (сетевая организация, арендатор муниципального имущества) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (орган, издавший оспариваемый нормативный акт) - Третье лицо: Публичное акционерное общество «Россети Урал» (истец в арбитражном деле, инициировавший требование о расторжении договора аренды)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ); косвенно связано с энергетическим регулированием и имущественными правами в сфере электросетевого хозяйства.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 10 сентября 2024 г. № 1229 утвердило Правила передачи в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Правила вступили в силу 11 сентября 2024 г. (размещены на www.pravo.gov.ru) и опубликованы в Собрании законодательства РФ № 38 от 16 сентября 2024 г.

Пункт 2 Правил устанавливает критерии передачи объектов электросетевого хозяйства, включая исключения (абзацы четвёртый и пятый), согласно которым не подлежат передаче объекты, принадлежащие унитарным (казённым) предприятиям или учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, если: (1) в отношении таких объектов существуют установленные законом или договором ограничения и (или) обременения; (2) унитарные предприятия по состоянию на 31 декабря 2024 г. осуществляли деятельность на входящей во вторую ценовую зону оптового рынка территории и включены в прогнозные планы приватизации с определённым сроком.

АО «Объединённые региональные электрические сети Прикамья» использует находящееся в казне муниципального образования электросетевое имущество, переданное ему в долгосрочную аренду, учтённое в долгосрочном тарифе на передачу электрической энергии (2025–2029 гг.) и в инвестиционной программе. ПАО «Россети Урал» обратилось в Арбитражный суд Пермского края с исковым заявлением о расторжении договора аренды, ссылаясь на оспариваемые нормы Правил, что создало риск утраты АО арендуемого имущества и ликвидации производственных мощностей.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 2 июля 2025 г., дело № АКПИ25-192): АО подало административное исковое заявление об оспаривании абзацев четвёртого и пятого пункта 2 Правил, ссылаясь на противоречие пункту 7 статьи 464 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», статьям 1, 10, 450, 610, 619 ГК РФ, нарушение принципов гражданского права, создание угрозы стабильности договорных отношений и неравные условия для арендаторов муниципального имущества. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, признав, что Правила приняты в пределах полномочий Правительства РФ и соответствуют действующему законодательству.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 16 октября 2025 г.): АО подало апелляционную жалобу, требуя исключить из мотивировочной части решения суда первой инстанции выводы о том, что: (1) объекты подлежат передаче вне зависимости от наличия договора аренды; (2) пункт 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике содержит закрытый перечень договоров, препятствующих передаче; (3) указанный пункт устанавливает самостоятельное основание для прекращения права владения и пользования. АО утверждала, что суд допустил расширительное толкование закона, не учёл отсутствие договоров аренды в перечне обязательств, прекращаемых по Закону № 185-ФЗ, и нарушил принцип равенства. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной. Представитель Правительства РФ Горшкова И.О. возражала против доводов жалобы. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении между:

1. Интересом государственной энергетической политики — обеспечением надёжного и бесперебойного энергоснабжения потребителей путём концентрации объектов электросетевого хозяйства в руках системообразующих территориальных сетевых организаций (введено Законом № 185-ФЗ от 13 июля 2024 г.);

2. Интересом защиты договорных прав — сохранением стабильности долгосрочных договоров аренды, заключённых сетевыми организациями с муниципальными образованиями и учтённых в тарифных расчётах и инвестиционных программах;

3. Вопросом о границах дискреционных полномочий Правительства РФ — может ли Правительство в подзаконном акте устанавливать критерии передачи имущества, которые фактически прекращают договоры аренды, не названные в федеральном законе в качестве препятствия для передачи.

Принципиальное значение дела: - Конфликт между новым законодательным регулированием (Закон № 185-ФЗ 2024 г.) и существующей практикой долгосрочного арендования электросетевого имущества; - Вопрос о толковании закрытого перечня договоров (концессия, ГЧП, МЧП), препятствующих передаче, и отсутствии в нём договоров аренды; - Проблема применения принципа равенства при различном режиме объектов в казне и объектов, закреплённых за унитарными предприятиями; - Отсутствие единообразной практики применения новых правил в субъектах РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли абзацы четвёртый и пятый пункта 2 Правил передачи в безвозмездное владение и пользование объектов электросетевого хозяйства (постановление Правительства РФ от 10 сентября 2024 г. № 1229) федеральному закону, в частности пункту 7 статьи 464 Федерального закона «Об электроэнергетике»?

2. Устанавливает ли пункт 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике самостоятельное основание для прекращения договоров аренды объектов электросетевого хозяйства, или договоры аренды должны рассматриваться как препятствие для передачи (по аналогии с договорами концессии, ГЧП, МЧП)?

3. Нарушают ли оспариваемые положения Правил принцип равенства перед законом, устанавливая различный режим для объектов в казне и объектов, закреплённых за унитарными предприятиями?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: абзацы четвёртый и пятый пункта 2 Правил соответствуют федеральному законодательству и не противоречат пункту 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике. Правительство Российской Федерации действовало в пределах своих дискреционных полномочий при определении критериев и случаев передачи объектов электросетевого хозяйства. Пункт 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике устанавливает самостоятельное основание для прекращения права владения и пользования объектами и передачи их системообразующим территориальным сетевым организациям, а Правила определяют процедуру и условия такой передачи, что не противоречит статье 407 ГК РФ. Договоры аренды не входят в закрытый перечень договоров (концессия, ГЧП, МЧП), препятствующих передаче, поэтому их наличие не является препятствием для реализации закона.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ и соблюдение процедуры принятия нормативного акта

Апелляционная коллегия исходила из положений: - Статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — определяющей полномочия Правительства; - Пункта 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике — устанавливающей компетенцию Правительства в сфере электроэнергетики; - Части 2 статьи 56 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и части 6 статьи 51 ранее действовавшего Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — определяющих полномочия органов власти субъектов и муниципальных образований; - Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» — устанавливающего процедуру опубликования.

Вывод суда: Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия и введения в действие (размещены на www.pravo.gov.ru 11 сентября 2024 г., опубликованы в Собрании законодательства РФ № 38 от 16 сентября 2024 г.).

2. Законодательная цель и понятие системообразующей территориальной сетевой организации

Апелляционная коллегия отметила, что Федеральный закон № 185-ФЗ от 13 июля 2024 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» принят в целях формирования в каждом субъекте Российской Федерации единого центра ответственности, отвечающего за надёжное и бесперебойное энергоснабжение потребителей.

В соответствии со статьей 3 Закона об электроэнергетике (в редакции Закона № 185-ФЗ), под системообразующей территориальной сетевой организацией понимается территориальная сетевая организация, определённая решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ, функционирующая в границах субъекта Российской Федерации и обеспечивающая надёжное функционирование объектов электросетевого хозяйства в порядке и способами, указанных в Законе об электроэнергетике.

3. Конституционный принцип ограничения гражданских прав

Апелляционная коллегия применила абзац второй пункта 2 статьи 1 ГК РФ, согласно которому гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вывод: Ограничение права собственности и владения имуществом в целях обеспечения надёжного функционирования объектов электросетевого хозяйства и бесперебойного энергоснабжения потребителей соответствует конституционным целям защиты прав и законных интересов других лиц и безопасности государства.

4. Толкование пункта 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике: закрытый перечень договоров и самостоятельное основание для прекращения

Текст пункта 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике: - Первое предложение: объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, передаются в безвозмездное владение и пользование системообразующим территориальным сетевым организациям или территориальным сетевым организациям в случаях, порядке и на условиях, определяемых Правительством РФ. - Второе предложение: если в отношении указанных объектов заключены договоры концессии, или соглашения о государственно-частном партнерстве, или соглашения о муниципально-частном партнерстве, передача осуществляется по истечении срока действия соответствующего договора (соглашения).

Позиция Апелляционной коллегии: - Во втором предложении пункта 7 статьи 464 закреплен закрытый перечень договоров (соглашений), наличие которых препятствует передаче объектов до истечения срока их действия. К таким договорам отнесены: договоры концессии, соглашения о ГЧП, соглашения о МЧП. Договоры аренды в данном законоположении не названы. - Первое предложение пункта 7 статьи 464 устанавливает самостоятельное основание для прекращения права владения и пользования объектами электросетевого хозяйства и передачи его системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации. Это основание действует императивно, за исключением оговоренных в законе случаев (договоры концессии, ГЧП, МЧП). - Следовательно, наличие договора аренды не препятствует передаче объекта, и такое обстоятельство влечет прекращение права владения и пользования этим объектом соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.

5. Соответствие Правил статье 407 ГК РФ (основания прекращения обязательств)

Апелляционная коллегия применила статью 407 ГК РФ, которая предусматривает: - Пункт 1: обязательство прекращается полностью или частично по основаниям, предусмотренным ГК РФ, другими законами, иными правовыми актами или договором. - Пункт 2: прекращение обязательства по требованию одной из сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом или договором. - Пункт 6 статьи 3 ГК РФ: под иными правовыми актами понимаются в том числе постановления Правительства РФ.

Вывод суда: Пункт 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике устанавливает самостоятельное основание для прекращения права владения и пользования объектами, а Правила определяют случаи, процедуру и условия передачи этих объектов. Такое правовое регулирование не противоречит нормам статьи 407 ГК РФ, поскольку закон (пункт 7 статьи 464) предусматривает основание для прекращения, а подзаконный акт (Правила) конкретизирует его применение.

6. Согласованность оспариваемых положений с иными предписаниями Правил

Апелляционная коллегия проанализировала пункты 5, 8, 9, 13 Правил, которые устанавливают: - Пункт 5: уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обеспечивают подготовку перечней объектов, подлежащих передаче. - Пункт 8: на основании утверждённых перечней не позднее 5 рабочих дней принимается решение о передаче объектов в безвозмездное владение и пользование. - Пункт 9: объекты передаются на основании заключаемых в обязательном порядке договоров, соответствующих требованиям пункта 15 Правил. - Пункт 13: решение, указанное в пункте 8, служит основанием для правомерного отчуждения объектов в связи с положениями пункта 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике, в том числе при прекращении обязательств по договорам, на основании которых объекты были ранее переданы во владение и (или) пользование.

Вывод: Приведённый вывод о самостоятельном основании согласуется с иными предписаниями оспариваемого нормативного акта, что подтверждает его внутреннюю согласованность и обоснованность.

7. Опровержение доводов о расширительном толковании и отсутствии исчерпывающего перечня

Апелляционная коллегия отклонила доводы АО о том, что суд первой инстанции допустил расширительное толкование пункта 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике:

«Вопреки доводу апелляционной жалобы судом первой инстанции не допущено расширительного толкования положений пункта 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике, так как названной нормой императивно предусмотрена передача объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, за исключением оговоренных в указанном пункте случаев.»

Относительно утверждения АО об отсутствии исчерпывающего перечня договоров:

«Утверждение в апелляционной жалобе о том, что пункт 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике не закрепляет исчерпывающего перечня договоров (соглашений), наличие которых препятствует передаче объектов электросетевого хозяйства в безвозмездное владение и пользование системообразующим территориальным сетевым организациям или территориальным сетевым организациям, опровергается содержанием указанного законоположения.»

8. Анализ Закона № 185-ФЗ и отсутствия договоров аренды в перечне прекращаемых обязательств

АО ссылалась на пункт 5 статьи 7 Закона № 185-ФЗ, в котором содержится перечень обязательств, прекращаемых в связи с вступлением в силу данного закона, и отметила, что договоры аренды объектов электросетевого хозяйства в этом перечне отсутствуют.

Позиция Апелляционной коллегии:

«Ссылка в апелляционной жалобе на то, что в пункте 5 статьи 7 Закона № 185-ФЗ, содержащем перечень обязательств, которые прекращаются в связи с вступлением в силу данного закона, отсутствуют договоры аренды объектов электросетевого хозяйства, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения. Названной нормой предусмотрены случаи прекращения обязательств по договорам оказания услуг по передаче электрической энергии, которые не соответствуют новой модели заключения таких договоров только с системообразующей территориальной сетевой организацией, и не регулируются вопросы, связанные с арендными правоотношениями.»

Вывод: Пункт 5 статьи 7 Закона № 185-ФЗ регулирует прекращение договоров оказания услуг по передаче электрической энергии (энергетические договоры), а не арендные отношения. Отсутствие договоров аренды в этом перечне не означает, что они не могут быть прекращены на основании пункта 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике, который имеет самостоятельное значение.

9. Отклонение довода об обратной силе закона

АО утверждала, что вывод суда первой инстанции об установлении пунктом 7 статьи 464 самостоятельного основания для прекращения права владения и пользования фактически наделяет закон обратной силой в нарушение положений гражданского законодательства.

Позиция Апелляционной коллегии:

«С доводом апелляционной жалобы о том, что вывод суда первой инстанции об установлении пунктом 7 статьи 464 Закона об электроэнергетике самостоятельного основания для прекращения права владения и пользования объектами электросетевого хозяйства в нарушение положений гражданского законодательства фактически наделяет данный закон обратной силой, согласиться нельзя, поскольку из содержания обжалуемого решения этого не следует.»

Вывод: Апелляционная коллегия не усмотрела в решении суда первой инстанции указания на применение закона с обратной силой; закон применяется к объектам, передача которых осуществляется после его вступления в силу.

10. Принцип равенства перед законом и отсутствие дискриминации

АО утверждала, что оспариваемые положения нарушают принцип равенства перед законом и создают необоснованную дискриминацию лиц, которые арендуют объекты электросетевого хозяйства напрямую из казны (в отличие от объектов, закреплённых за унитарными предприятиями).

Позиция Апелляционной коллегии:

Апелляционная коллегия применила позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях: - Постановление от 20 декабря 2010 г. № 21-П - Постановление от 1 марта 2012 г. № 5-П - Постановление от 12 марта 2015 г. № 4-П - Определение от 15 июля 2008 г. № 399-О-О - Определение от 3 апреля 2009 г. № 480-О-О

Согласно этим позициям КС РФ: - Соблюдение принципа равенства означает запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания. - Субъекты права при равных условиях должны находиться в равном положении; если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе устанавливать для них различный правовой статус. - Конституционный принцип равного подхода к формально равным субъектам не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям. - Равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем.

Применение к делу:

«Критерии и случаи, в соответствии с которыми объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, подлежат и не подлежат передаче в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации, установлены Правительством Российской Федерации во исполнение требований федерального закона в целях обеспечения надежного функционирования таких объектов и бесперебойного энергоснабжения потребителей электрической энергии, вследствие чего оспариваемые положения не могут рассматриваться как носящие дискриминационный характер и нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.»

Вывод: Различие в режиме объектов в казне и объектов, закреплённых за унитарными предприятиями, имеет объективное и разумное оправдание, связанное с целью обеспечения надёжного функционирования электросетевого хозяйства и бесперебойного энергоснабжения. Объекты, закреплённые за