ВС РФ подтвердил полномочия Правительства на определение условий передачи электросетевых объектов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ25-192

Дата решения: 2 июля 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи ВС РФ: Бугакова О.А., Кузьмичева С.И. - При секретаре: Томина Д.Д. - С участием прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Акционерное общество «Объединенные региональные электрические сети Прикамья» (территориальная сетевая организация, осуществляющая деятельность на территории Пермского края) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством энергетики РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец оспаривает абзацы четвертый и пятый пункта 2 Правил передачи в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2024 г. № 1229.

Оспариваемые нормы исключают из передачи объекты электросетевого хозяйства, принадлежащие на праве хозяйственного ведения или оперативного управления унитарным (казенным) предприятиям или учреждениям, в отношении которых: - существуют установленные законом или договором ограничения и (или) обременения; - унитарные предприятия по состоянию на 31 декабря 2024 г. осуществляли деятельность на входящей во вторую ценовую зону оптового рынка электроэнергии территории и включены в прогнозные планы приватизации с предполагаемым сроком до даты начала поставки мощности.

Позиция административного истца

Общество полагает, что оспариваемые нормы: - противоречат пункту 7 статьи 46⁴ Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», статьям 1, 10, 450, 610, 619 ГК РФ; - образуют правовую неопределенность в применении; - нарушают принципы гражданского права; - создают угрозу стабильности договорных отношений; - ставят в неравные условия арендаторов вследствие необоснованного ограничения прав.

Фактическая ситуация: Общество использует в производственной деятельности электросетевое имущество, находящееся в казне муниципального образования, переданное ему в долгосрочную аренду и учтенное в долгосрочном тарифе (2025–2029 гг.) и инвестиционной программе. ПАО «Россети Урал» обратилось в Арбитражный суд Пермского края с иском о расторжении договора аренды, ссылаясь на оспариваемые нормы. Это создает риск утраты имущества и ликвидации производственных мощностей.

Истец утверждает, что Правила устанавливают разные условия передачи: объекты в казне, обремененные арендой, подлежат передаче, а аналогичные объекты, закрепленные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, — нет. По мнению истца, Правительство РФ вышло за рамки полномочий, предоставленных Федеральным законом № 185-ФЗ.

Позиция административного ответчика

Правительство РФ (представленное Министерством энергетики) просило отказать в удовлетворении требований, указав, что: - нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства РФ; - в оспариваемой части соответствует актам большей юридической силы; - не нарушает прав Общества.

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. также полагал необходимым отказать в удовлетворении требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — консолидацией сетевых активов на базе системообразующих территориальных сетевых организаций для обеспечения надежного энергоснабжения и ликвидации рисков неготовности к аварийным ситуациям (поручения Президента РФ от 8 июня 2020 г., 31 декабря 2020 г., 17 февраля 2022 г.);

2. Частными интересами — защитой договорных отношений (в частности, договоров аренды) и стабильностью инвестиционных программ территориальных сетевых организаций.

Центральная проблема: может ли Правительство РФ, реализуя дискреционные полномочия по определению случаев и порядка передачи объектов электросетевого хозяйства, установить критерии, которые фактически препятствуют передаче объектов, обремененных договорами аренды, и тем самым косвенно влияют на прекращение договорных обязательств?

Дополнительный аспект: соотношение между специальным основанием прекращения прав владения и пользования (п. 7 ст. 46⁴ Закона об электроэнергетике) и общими гражданско-правовыми правилами о расторжении договоров аренды (ст. 407, 610, 619 ГК РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли абзацы четвертый и пятый пункта 2 Правил передачи объектов электросетевого хозяйства нормативным правовым актам большей юридической силы (в частности, пункту 7 статьи 46⁴ Закона об электроэнергетике и статьям ГК РФ)?

2. Находятся ли оспариваемые критерии в пределах дискреционных полномочий Правительства РФ по определению случаев и порядка передачи объектов электросетевого хозяйства?

3. Устанавливают ли оспариваемые нормы самостоятельные критерии относительно передачи объектов и наличия обременений, или они лишь конкретизируют закрытый перечень договоров, препятствующих передаче до истечения их срока?

4. Нарушают ли оспариваемые нормы принципы гражданского права и создают ли они угрозу стабильности договорных отношений?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что Правительство Российской Федерации действовало в пределах предоставленных ему законом полномочий при утверждении оспариваемых Правил. Абзацы четвертый и пятый пункта 2 Правил полностью соответствуют нормам Закона об электроэнергетике и не выходят за рамки дискреционных полномочий Правительства. Оспариваемые критерии являются определенными и не противоречат нормам ГК РФ, поскольку устанавливают процедуру и условия передачи объектов, а не самостоятельные основания для расторжения договоров аренды.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и источники их определения

Суд исходил из того, что полномочия Правительства РФ как исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Статья 5 этого закона закрепляет, что Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ.

Акты Правительства РФ нормативного характера издаются в форме постановлений (ч. 2 ст. 5 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

2. Правовые основания в сфере электроэнергетики

Закон об электроэнергетике (Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ) устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики и определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики (ст. 1).

3. Федеральный закон № 185-ФЗ как источник полномочий

Федеральный закон от 13 июля 2024 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес изменения в: - часть 2 статьи 56 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (вступили в силу с 1 сентября 2024 г.); - Закон об электроэнергетике; - статью 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (дополнена частью 6, утратившей силу с 19 июня 2025 г. в связи с принятием Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ).

4. Полномочия органов публичной власти по передаче объектов электросетевого хозяйства

Для органов государственной власти субъектов РФ: Часть 2 статьи 56 Закона об общих принципах организации публичной власти (в редакции Федерального закона № 185-ФЗ) установила, что органы государственной власти субъекта РФ вправе передавать имущество субъекта РФ во временное владение и (или) пользование, отчуждать его, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в собственности субъекта РФ, подлежат передаче в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации в случаях, порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ об электроэнергетике.

Для органов местного самоуправления: Часть 6 статьи 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления (в редакции Федерального закона № 185-ФЗ) и часть 8 статьи 64 того же закона установили, что органы местного самоуправления осуществляют передачу в безвозмездное владение и пользование объектов электросетевого хозяйства, находящихся в муниципальной собственности, системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации в случаях, порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ об электроэнергетике.

5. Полномочие Правительства РФ по определению случаев и порядка

Пункт 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике (в редакции Федерального закона № 185-ФЗ) прямо отнес к полномочиям Правительства РФ определение случаев и порядка передачи в безвозмездное владение и пользование системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований.

Суд подчеркнул, что Правительство РФ реализовало это полномочие, приняв постановление № 1229 от 10 сентября 2024 г., которым утверждены оспариваемые Правила. Следовательно, Правила утверждены в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Порядок принятия и опубликования соблюден в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

6. Контекст принятия Правил: поручения Президента РФ

Суд отметил, что Правила приняты во исполнение поручений Президента РФ: - от 8 июня 2020 г. № Пр-1036 об ограничении количества территориальных сетевых организаций; - от 31 декабря 2020 г. № Пр-2241 об устранении рисков неготовности территориальных сетевых организаций к ликвидации последствий аварий природного или техногенного характера, в том числе за счет консолидации сетевых активов на базе крупнейшей системообразующей территориальной сетевой организации; - от 17 февраля 2022 г. № Пр-325 о создании системообразующих территориальных сетевых организаций, являющихся едиными центрами ответственности за надежное энергоснабжение.

Эти поручения обусловили уточнение критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям и введение понятия «системообразующая территориальная сетевая организация» в Закон об электроэнергетике.

7. Понятие системообразующей территориальной сетевой организации

Статья 3 Закона об электроэнергетике определяет, что под системообразующей территориальной сетевой организацией понимается территориальная сетевая организация, определенная решением высшего должностного лица субъекта РФ в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ, функционирующая в границах субъекта РФ, обеспечивающая надежное функционирование объектов электросетевого хозяйства.

8. Норма пункта 7 статьи 46⁴ Закона об электроэнергетике

Пункт 7 статьи 46⁴ Закона об электроэнергетике закрепляет, что в целях обеспечения надежного функционирования объектов электросетевого хозяйства, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, объекты электросетевого хозяйства передаются в безвозмездное владение и пользование системообразующим территориальным сетевым организациям или территориальным сетевым организациям в случаях, порядке и на условиях, которые определяются Правительством РФ.

Исключение: В случае, если в отношении указанных объектов заключены договоры концессии, или соглашения о государственно-частном партнерстве, или соглашения о муниципально-частном партнерстве, передача осуществляется по истечении срока действия соответствующего договора (соглашения).

Суд сделал вывод: из приведенных норм закона следует, что системообразующей территориальной сетевой организации или территориальной сетевой организации в безвозмездное владение и пользование подлежат передаче объекты электросетевого хозяйства, находящиеся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, вне зависимости от наличия или отсутствия заключенного договора аренды на данные объекты. Исключение составляют объекты, в отношении которых заключены договоры концессии, или соглашения о государственно-частном партнерстве, или соглашения о муниципально-частном партнерстве, — данные объекты передаются по окончании действия ранее заключенных договоров (соглашений).

9. Дискреционные полномочия Правительства РФ

Суд признал, что Правительство РФ, реализуя дискреционные полномочия, в пунктах 2–4 Правил определило критерии и случаи, в соответствии с которыми объекты электросетевого хозяйства подлежат и не подлежат передаче в безвозмездное владение и пользование.

Вывод: Абзацы четвертый и пятый пункта 2 Правил в полной мере соответствуют приведенным нормам Закона об электроэнергетике, а определенные в них критерии не выходят за рамки предоставленных Правительству РФ полномочий, являются определенными.

10. Несостоятельность доводов о нарушении норм ГК РФ

Суд отклонил доводы истца о несоответствии оспариваемых норм статьям 1, 10, 450, 610, 619 ГК РФ, закрепляющим положения об основных началах гражданского законодательства, пределах осуществления гражданских прав, основаниях изменения и расторжения договора, сроках договора аренды и досрочном расторжении договора по требованию арендодателя.

11. Статья 407 ГК РФ и основания прекращения обязательств

Статья 407 ГК РФ определяет, что обязательство прекращается полностью или частично по основаниям, предусмотренным ГК РФ, другими законами, иными правовыми актами или договором (п. 1). Прекращение обязательства по требованию одной из сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом или договором (п. 2).

12. Закрытый перечень договоров, препятствующих передаче

Суд подчеркнул, что в пункте 7 статьи 46⁴ Закона об электроэнергетике предусмотрен закрытый перечень договоров (соглашений), наличие которых препятствует передаче объектов электросетевого хозяйства в безвозмездное владение и пользование до истечения срока их действия. Такими договорами (соглашениями) являются договоры концессии, или соглашения о государственно-частном партнерстве, или соглашения о муниципально-частном партнерстве.

Договоры аренды в этот перечень не входят.

13. Правила не устанавливают самостоятельных критериев расторжения

Ключевой вывод: Суд отклонил утверждение истца о том, что Правила устанавливают самостоятельные критерии относительно объектов электросетевого хозяйства, передаваемых в безвозмездное владение и пользование, и наличия либо отсутствия обременений.

Вместо этого суд указал, что Правила устанавливают случаи, процедуру и условия передачи этих объектов, что соответствует требованиям статьи 407 ГК РФ.

14. Процедурные положения Правил

Суд отметил, что пункт 5 Правил предусмотрел процедуру подготовки перечней объектов, подлежащих передаче, с участием уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ, системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации, а также уполномоченных органов местного самоуправления.

Пункт 8 Правил закрепил, что на основании этих перечней принимается решение о передаче объектов.

Пункт 9 Правил установил, что объекты передаются на основании договоров, заключаемых в обязательном порядке, и что заключение договоров обязательно как для собственника, так и для системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации.

Пункты 10–11 Правил определили сроки направления проектов договоров и подписанных договоров.

15. Пункт 13 Правил и основание для отчуждения

Пункт 13 Правил установил, что решение о передаче служит основанием для правомерного отчуждения объектов в связи с положениями пункта 7 статьи 46⁴ Закона об электроэнергетике: - при изъятии объектов, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении; - при прекращении обязательств по договорам, на основании которых объекты были ранее переданы во владение и (или) пользование (в отношении объектов, указанных в абзаце третьем подпункта «а» пункта 15 Правил, — по окончании действия ранее заключенных договоров).

16. Соотношение между специальным основанием и гражданско-правовыми нормами

Суд пояснил, что приведенное в пункте 7 статьи 46⁴ Закона об электроэнергетике положение устанавливает самостоятельное основание для прекращения права владения и пользования объектами электросетевого хозяйства и передачи его системообразующей территориальной сетевой организации и (или) территориальной сетевой организации. Правила же устанавливают случаи, процедуру и условия передачи этих объектов, что соответствует требованиям статьи 407 ГК РФ.

17. Итоговый вывод о соответствии нормативным актам большей юридической силы

Учитывая, что оспариваемые положения Правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном решении Верховный Суд РФ рассмотрел дело в первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд дал оценку позиции административного истца, которая содержала следующие ошибки:

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка истца: Истец утверждал, что оспариваемые нормы противоречат пункту 7 статьи 46⁴ Закона об электроэнергетике, поскольку устанавливают разные условия передачи объектов в казне (обремененных арендой) и объектов, закрепленных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Позиция суда: Суд указал, что пункт 7 статьи 46⁴ Закона об электроэнергетике предусматривает закрытый перечень договоров (концессии, ГЧП, МЧП), наличие которых препятствует передаче до истечения срока. Договоры аренды в этот перечень не входят. Следовательно, объекты, обремененные арендой, подлежат передаче в соответствии с законом. Правила же определяют дополнительные критерии, не противоречащие закону.

2. Неверное толкование полномочий Правительства РФ

Ошибка истца: Истец полагал, что Правительство РФ вышло за рамки предоставленных ему полномочий, установив оспариваемые критерии.

Позиция суда: Пункт 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике (в редакции Федерального закона № 185-ФЗ) прямо предоставил Правительству РФ полномочие определять случаи и порядок передачи объектов. Правила, определяя критерии, в соответствии с которыми объекты подлежат и не подлежат передаче, реализуют именно это полномочие. Суд признал, что дискреционные полномочия Правительства РФ реализованы надлежащим образом.

3. Неверное толкование соотношения между специальным основанием и гражданско-правовыми нормами

Ошибка истца: Истец утверждал, что оспариваемые нормы нарушают статьи ГК РФ о расторжении договоров аренды (ст. 610, 619), поскольку фактически определяют основания для расторжения договора аренды имущества, находящегося в казне.

Позиция суда: Суд разграничил два уровня правового регулирования: - Специальное основание (п. 7 ст. 46⁴ Закона об электроэнергетике) — прекращение права владения и пользования объектами электросетевого хозяйства и передача его системообразующей территориальной сетевой организации; - Процедура и условия (Правила) — определение случаев, процедуры и условий передачи.

Правила не устанавливают самостоятельных оснований для расторжения договоров аренды; они лишь конкретизируют процедуру реализации специального основания, предусмотренного законом. Это соответствует требованиям статьи 407 ГК РФ.

4. Неверное толкование принципа равенства условий

Ошибка истца: Истец утверждал, что оспариваемые нормы ставят в неравные условия арендаторов, поскольку объекты в каз