ВС РФ отклонил иск о признании недействующим положение о продаже земли без торгов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ24-860, решение от 14 января 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта в соответствии с главой 21 КАС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедов О.Н. - Судьи: Бугаков О.А., Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Багиров Александр Вадимович (гражданин РФ) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Багиров А.В. оспаривает подпункт «а» пункта 1 постановления Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022-2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы» (в редакции постановления Правительства РФ от 30 декабря 2022 г. № 2536).

Оспариваемая норма предусматривает возможность продажи без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предназначенного для ведения огородничества и предоставленного в аренду, при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустранённых нарушениях законодательства при использовании такого участка.

Позиция административного истца:

Багиров А.В. утверждает, что оспариваемое положение: - противоречит пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ, пункту 1 части 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ, статье 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ; - не отвечает критерию правовой определённости и допускает неоднозначное толкование; - нарушает его права и законные интересы на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Административный истец указывает на неопределённость и неточность формулировок, позволяющие уполномоченным органам отказывать в приобретении земельных участков по основаниям, не предусмотренным Постановлением.

Фактические обстоятельства:

Распоряжением Комитета имущественных отношений г. Санкт-Петербурга от 5 октября 2020 г. № 1886-РЗК было согласовано предоставление Багирову А.В. в аренду земельного участка площадью 1062 кв. м в пос. Парголово с видом разрешённого использования «для ведения огородничества». 11 декабря 2020 г. заключён договор аренды. 30 ноября 2022 г. административный истец обратился в Комитет с заявлением о предоставлении участка в собственность без проведения торгов на основании подпункта «а» пункта 1 Постановления, получив отказ.

Процессуальная история:

1. Первая инстанция: Решением Смольнинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 12 декабря 2023 г. административному истцу отказано в удовлетворении требований.

2. Апелляция: Административный истец обжаловал решение в апелляционном порядке (конкретное решение апелляционной инстанции в тексте не указано).

3. Верховный Суд РФ: Багиров А.В. обратился в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании подпункта «а» пункта 1 Постановления недействующим.

Позиция Правительства РФ:

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии указала, что Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Позиция прокурора:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Дискреционными полномочиями Правительства РФ в области регулирования земельных отношений и установления особенностей предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов;

2. Требованиями правовой определённости и ясности нормативного регулирования, предъявляемыми к нормативным правовым актам в соответствии с принципами конституционного строя и судебной практикой;

3. Защитой прав граждан на приобретение в собственность земельных участков, ранее предоставленных им в аренду, в соответствии с установленными законом процедурами.

Ключевая проблема: может ли Правительство РФ в рамках делегированных ему федеральным законодателем полномочий устанавливать условия предоставления земельных участков без проведения торгов таким образом, чтобы эти условия содержали ссылку на внешние нормативные акты (правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты), не полностью воспроизведённые в самом Постановлении, и при этом соответствовать критерию правовой определённости?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли подпункт «а» пункта 1 постановления Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. № 629 (в редакции от 30 декабря 2022 г. № 2536) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Земельному кодексу РФ, Градостроительному кодексу РФ, Федеральному закону от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ, Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ)?

2. Отвечает ли оспариваемое положение критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает ли оно неоднозначного толкования при применении?

3. Нарушает ли оспариваемая норма права и законные интересы административного истца на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав, что подпункт «а» пункта 1 Постановления издан Правительством РФ в пределах дискреционных полномочий, делегированных ему федеральным законодателем, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отвечает критериям правовой определённости и ясности, не допускает неоднозначного толкования при применении и не нарушает прав административного истца. Доводы истца сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и предложениям по его изменению, что не является основанием для удовлетворения иска о признании нормативного акта недействующим.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ и источники её делегирования

Суд исходит из того, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и поручений Президента издаёт постановления и распоряжения, имеющие нормативный характер в форме постановлений.

Пункт 2 статьи 2 Земельного кодекса РФ устанавливает, что Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определённых данным кодексом, федеральными законами и указами Президента РФ.

Ключевой источник полномочий: Пункт 1 части 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления) предусматривает, что в 2022 г. при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Правительство РФ вправе установить особенности предоставления таких участков, в том числе дополнительно определить случаи предоставления без проведения торгов и сократить сроки предоставления.

Федеральные законы от 19 декабря 2022 г. № 519-ФЗ и от 25 декабря 2023 г. № 625-ФЗ продлили действие этих полномочий на 2023 и 2024 гг.

Вывод суда: Постановление разработано во исполнение возложенных на Правительство РФ федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции. Порядок принятия и опубликования соблюдён (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763).

2. Материально-правовое регулирование предоставления земельных участков

Суд указывает, что порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулирован главой V Земельного кодекса РФ:

• Подпункт 3 пункта 1 статьи 39' ЗК РФ определяет, что земельные участки предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления в аренду.

• Пункт 1 статьи 39⁶ ЗК РФ устанавливает, что договор аренды заключается на торгах в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

• Статья 39¹⁷ ЗК РФ определяет порядок предоставления земельного участка без проведения торгов.

Суть оспариваемого регулирования: Подпункт «а» пункта 1 Постановления допускает продажу без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предназначенного для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества, отдыха (рекреации), производственной деятельности, нужд промышленности и предоставленного в аренду, при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустранённых нарушениях законодательства при использовании такого участка.

Постановлением Правительства РФ от 2 ноября 2024 г. № 1483 норма дополнена требованием наличия в правилах землепользования и застройки испрашиваемого вида разрешённого использования земельного участка применительно к территориальной зоне, в границе которой расположен участок.

3. Дискреционные полномочия Правительства РФ

Суд подчёркивает, что законодатель делегировал Правительству РФ право самостоятельно устанавливать особенности предоставления земельных участков, в том числе дополнительно определять случаи предоставления без проведения торгов, однако при этом критерии (условия) и особенности в законе не определил и фактически передал решение этого вопроса на усмотрение Правительства РФ.

Вывод: Предусмотренное подпункт «а» пункта 1 Постановления нормативное регулирование осуществлено в пределах дискреционных полномочий Правительства РФ как в действовавшей на день обращения административного истца редакции, так и в действующей в настоящее время редакции.

4. Анализ доводов о противоречии материальному законодательству

Суд отклоняет доводы административного истца о противоречии оспариваемой нормы: - пункту 2 статьи 7 ЗК РФ; - части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ; - статье 8 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»; - пункту 1 части 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ.

Обоснование: Приведённые административным истцом нормы касаются состава земель в РФ, видов разрешённого использования земельных участков, сведений об объектах недвижимости, подлежащих включению в кадастр, и не регулируют вопросы продажи без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Следовательно, они не могут служить основанием для признания оспариваемого положения противоречащим актам большей юридической силы.

5. Правовая определённость и ясность нормы

Суд прямо указывает, что оспариваемое предписание Постановления: - изложено понятным и доступным образом; - отвечает критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы; - не допускает неоднозначного толкования при его применении.

Суд отклоняет доводы административного истца о том, что норма содержит положения, позволяющие уполномоченным органам указывать любые иные, не установленные ею и ЗК РФ, основания для отказа. Вопреки доводам административного истца, оспариваемая норма не содержит таких положений.

6. Отсутствие противоречия с актами большей юридической силы

Суд констатирует, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-иному регулирующего вопросы продажи без проведения торгов земельного участка, которые могли бы вступить в противоречие с оспариваемыми нормами, не имеется.

Предоставление земельного участка без проведения торгов осуществляется в соответствии с общими требованиями земельного законодательства с учётом особенностей, определённых Постановлением.

7. Процессуальный аспект: предмет рассмотрения по главе 21 КАС РФ

Суд указывает, что требование Багирова А.В. фактически основано на несогласии с состоявшимися судебными актами. Доводы административного истца направлены на оценку правильности выбора и применения норм права определённым правоприменителем в отношениях с участием административного истца и связаны с необходимостью установления конкретных фактических обстоятельств, что не входит в предмет рассмотрения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Это важное процессуальное замечание указывает на то, что суд различает: - Оспаривание нормативного акта (глава 21 КАС РФ) — проверка соответствия НПА актам большей юридической силы; - Оспаривание решений и действий (глава 22 КАС РФ) — проверка правомерности конкретных решений и действий органов власти в отношении конкретного лица.

8. Характер доводов административного истца

Суд заключает, что доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее правовое регулирование в части необходимости детальной регламентации механизма применения оспариваемых норм. Такие доводы не могут служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Текст решения ВС РФ не содержит прямой критики решений нижестоящих судов (Смольнинского районного суда и апелляционной инстанции). Однако из логики решения ВС РФ следует, что нижестоящие суды правильно применили материальное право, отказав административному истцу в удовлетворении требований.

Косвенная оценка:

1. Правильное толкование материального закона: Нижестоящие суды верно истолковали положения Земельного кодекса РФ и Постановления Правительства РФ, не усмотрев в них противоречия.

2. Правильное разграничение предметов рассмотрения: Нижестоящие суды, видимо, правильно разграничили вопрос о соответствии нормативного акта законодательству (который они рассматривали в первой инстанции) от вопроса о правомерности конкретного решения Комитета имущественных отношений г. Санкт-Петербурга об отказе в предоставлении земельного участка в собственность.

3. Отсутствие нарушений процессуальных норм: ВС РФ не указывает на нарушения нижестоящими судами норм КАС РФ, в том числе норм о распределении бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ) или активной роли суда (ст. 14 КАС РФ).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ24-860 демонстрирует консервативный подход к оценке дискреционных полномочий Правительства РФ в области земельного регулирования. Суд признал, что:

1. Федеральный законодатель делегировал Правительству РФ широкие полномочия по установлению особенностей предоставления земельных участков без проведения торгов, не определив в законе конкретные критерии и условия.

2. Правительство РФ реализовало эти полномочия в пределах своей компетенции, установив в Постановлении № 629 условия, которые суд признал достаточно определёнными и ясными.

3. Доводы административного истца о недостаточной определённости нормы и необходимости её детализации не являются основанием для признания нормативного акта недействующим — это вопросы целесообразности, относящиеся к компетенции законодателя и Правительства РФ.

4. Конкретные споры о применении оспариваемой нормы к фактическим обстоятельствам жизни административного истца должны разрешаться в порядке главы 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий), а не главы 21 (оспаривание нормативных актов).

Решение подтверждает принцип, согласно которому суд при оспаривании нормативного правового акта проверяет его соответствие актам большей юридической силы, но не подменяет законодателя и органы исполнительной власти в вопросах целесообразности и детализации правового регулирования.