ВС отклонил иск о восстановлении льготного порядка предоставления земли для импортозамещения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ24-1024, решение от 28 января 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Елшина Е.А. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Шурупов Михаил Алексеевич (гражданин РФ, предприниматель) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (исполнительный орган государственной власти, представляемое Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА). Конкретно: оспаривание пункта 3 Постановления Правительства РФ от 2 ноября 2024 г. № 1483 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 г. № 629».

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец Шурупов М.А. требует признать недействующим пункт 3 Изменений, утвержденных Постановлением № 1483 от 2 ноября 2024 г. Этот пункт признает утратившими силу пункты 3 и 4 Постановления № 629 от 9 апреля 2022 г.

Оспариваемые нормы: - Пункт 3 Постановления № 629 (в редакции от 2 февраля 2024 г.) предусматривал, что предоставление земельных участков в целях импортозамещения может осуществляться независимо от содержания документации по планировке территории и документов градостроительного зонирования (за исключением определенных случаев). - Пункт 4 Постановления № 629 устанавливал, что если предоставление участка не соответствует утвержденной документации, то документация подлежит изменению в течение 6 месяцев со дня предоставления участка.

Постановление № 1483 от 2 ноября 2024 г. отменило эти пункты, установив дополнительные основания для отказа в предоставлении земельного участка без торгов в случае несоответствия вида разрешенного использования целям использования, указанным в заявлении.

Позиция административного истца

Шурупов М.А. обосновывает требование следующим образом:

1. Оспариваемый пункт 3 Изменений противоречит пункту 1 части 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 58-ФЗ).

2. Противоречит подпункту «д» пункта 1 и пункту 6 Указа Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» (далее — Указ № 309), определяющим устойчивую и динамичную экономику в качестве национальной цели.

3. Создает угрозу нарушения его права на получение земельного участка в аренду без проведения торгов по основаниям, предусмотренным подпунктом «б» пункта 1 Постановления № 629.

Конкретная ситуация истца: Он обратился в администрацию города Чебоксары Чувашской Республики с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду без торгов на основании: - пункта 1 части 1 статьи 8 Федерального закона № 58-ФЗ; - пункта 1 Постановления № 629; - пункта 20 перечня продукции для импортозамещения, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 августа 2022 г. № 401.

Однако вид разрешенного использования участка не соответствует заявленной цели использования, и в связи с изменившимся правовым регулированием он не может получить участок.

Позиция административного ответчика

Правительство РФ (через Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии) в письменных возражениях указало:

1. Постановление № 1483 издано в пределах полномочий Правительства РФ.
2. В оспариваемой части соответствует действующему законодательству.
3. Не нарушает прав административного истца.

На судебном заседании представители Правительства РФ (Зайцева Ю.А., Новикова Д.С.) возражали против удовлетворения иска по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение Верховного Суда РФ

Решение от 28 января 2025 г.: В удовлетворении административного искового заявления отказано.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Делегированными полномочиями Правительства РФ — право самостоятельно устанавливать особенности предоставления земельных участков в целях импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер (статья 8 Федерального закона № 58-ФЗ).

2. Защитой законных ожиданий и прав граждан — право гражданина на получение земельного участка в аренду без торгов по установленным основаниям, включая возможность предоставления участка независимо от документации по планировке и градостроительному зонированию.

3. Публичным интересом в предотвращении злоупотреблений — выявленные случаи злоупотребления арендаторами правом при предоставлении земельных участков в рамках Постановления № 629.

Материально-правовой аспект: Соответствие отмены пунктов 3 и 4 Постановления № 629 нормативным актам большей юридической силы (Федеральный закон № 58-ФЗ, Указ № 309, Земельный кодекс РФ).

Процессуальный аспект: Применение правил оспаривания НПА в соответствии с главой 21 КАС РФ, включая распределение бремени доказывания соответствия оспариваемого акта актам большей юридической силы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли пункт 3 Изменений (признание утратившими силу пунктов 3 и 4 Постановления № 629) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону № 58-ФЗ и Указу № 309?

2. Нарушает ли отмена пунктов 3 и 4 Постановления № 629 права, свободы и законные интересы административного истца, включая право на осуществление предпринимательской деятельности в целях импортозамещения?

3. Находится ли Правительство РФ в пределах своих полномочий при издании Постановления № 1483, отменяющего пункты 3 и 4 Постановления № 629?

4. Имеются ли нормативные правовые акты большей юридической силы, по-иному регулирующие порядок предоставления земельных участков в аренду без торгов в целях импортозамещения, которые вступают в противоречие с оспариваемой нормой?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ не нашел оснований для удовлетворения административного иска. Суд установил, что Правительство Российской Федерации издало Постановление № 1483 в пределах предоставленных ему полномочий, процедура издания и опубликования соблюдена, а оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Отмена пунктов 3 и 4 Постановления № 629 не нарушает прав административного истца и обоснована необходимостью предотвращения злоупотреблений при предоставлении земельных участков.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и их источники

1.1. Конституционно-правовая база полномочий

Согласно Федеральному конституционному закону от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5, часть 1), Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (часть 2).

1.2. Полномочия в сфере земельных отношений

В силу пункта 2 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных данным кодексом, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

1.3. Специальное полномочие, предоставленное статьей 8 Федерального закона № 58-ФЗ

Статьей 8 Федерального закона № 58-ФЗ (пункт 1 части 1) Правительству РФ предоставлено право в 2022, 2023 и 2024 годах установить особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе: - дополнительно определить случаи предоставления таких земельных участков без проведения торгов; - сократить сроки предоставления таких земельных участков.

Вывод суда: Реализуя предоставленные полномочия, Правительство РФ приняло Постановление № 629, порядок принятия и опубликования которого проверен вступившим в законную силу решением ВС РФ от 14 ноября 2023 г. № АКПИ23-737, а также Постановление № 1483, которым утвердило Изменения.

2. Процедурные требования к изданию и опубликованию НПА

Процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления № 1483 соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Постановление № 1483: - издано 2 ноября 2024 г.; - размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 2 ноября 2024 г.; - опубликовано в Собрании законодательства РФ 4 ноября 2024 г., № 45, ст. 6828.

Вывод суда: Постановление № 1483, утвердившее Изменения, принято Правительством РФ в пределах предоставленных полномочий. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

3. Дискреционное усмотрение Правительства РФ при отсутствии законодательных критериев

Суд установил, что законодатель, делегировав в статье 8 Федерального закона № 58-ФЗ Правительству РФ право самостоятельно устанавливать особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе дополнительно определять случаи предоставления таких земельных участков без проведения торгов и сокращать сроки предоставления таких земельных участков, не определил в названной статье закона критерии (условия) и особенности предоставления таких земельных участков, фактически передав решение этого вопроса на усмотрение Правительства Российской Федерации.

Это означает, что Правительство РФ обладает широким дискреционным полномочием в определении порядка и условий предоставления земельных участков в целях импортозамещения.

4. Обоснование Изменений: предотвращение злоупотреблений

Суд признал легитимную цель издания Постановления № 1483:

«Выявив случаи злоупотребления арендаторами правом при предоставлении им земельных участков в рамках Постановления № 629, Правительство Российской Федерации в целях исключения таких случаев приняло Изменения, которыми на 2024 год установило дополнительные основания для отказа в выкупе без проведения торгов земельного участка в случае его расположения в территориальной зоне, для которой установленным правилами землепользования и застройки градостроительным регламентом предусмотрены виды разрешенного использования, не соответствующие целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о выкупе земельного участка, а также запрет на передачу прав и обязанностей по договору аренды земельного участка другому лицу».

5. Соответствие оспариваемой нормы актам большей юридической силы

5.1. Соответствие Федеральному закону № 58-ФЗ

Суд прямо указал: «Вопреки утверждениям административного истца признание утратившими силу пунктов 3 и 4 Постановления № 629 не противоречит пункту 1 части 1 статьи 8 Федерального закона № 58-ФЗ».

Статья 8 Федерального закона № 58-ФЗ предоставляет Правительству РФ право устанавливать особенности предоставления земельных участков, но не обязывает его сохранять конкретные механизмы (пункты 3 и 4 Постановления № 629). Отмена этих пунктов остается в рамках предоставленного полномочия.

5.2. Соответствие Указу № 309

Суд установил, что отмена пунктов 3 и 4 Постановления № 629 «не противоречит... подпункту «д» пункта 1, пункту 6 Указа № 309, определяющим в качестве национальной цели развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года устойчивую и динамичную экономику».

Суд не согласился с позицией истца, что отмена норм, облегчающих предоставление земельных участков для импортозамещения, противоречит целям устойчивого развития экономики. Напротив, предотвращение злоупотреблений и обеспечение надлежащего использования земельных участков также способствует устойчивому развитию.

5.3. Отсутствие противоречивых норм большей юридической силы

Суд установил: «Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-иному регулирующих порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов в целях осуществления деятельности по производству продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций, и которые могли бы вступить в противоречие с оспариваемой нормой, не имеется».

6. Временное ограничение действия норм

Суд отметил важный факт: «Срок действия статьи 8 Федерального закона № 58-ФЗ и Постановления № 629 ограничен 2024 годом, и с 1 января 2025 г. эти нормы не применяются».

Это означает, что весь правовой режим предоставления земельных участков в целях импортозамещения был временным (на 2022–2024 годы), и его отмена в конце 2024 года соответствует законодательному замыслу.

7. Процессуальное основание решения

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд применил именно эту норму, установив соответствие оспариваемого пункта 3 Изменений актам большей юридической силы.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Примечание: В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал административное исковое заявление в первой инстанции (по главе 21 КАС РФ об оспаривании НПА), поэтому нижестоящих судов, чьи решения подлежали проверке, не было. Однако суд ссылался на вступившее в законную силу решение ВС РФ от 14 ноября 2023 г. № АКПИ23-737, которое проверило порядок принятия и опубликования Постановления № 629 и признало его соответствующим требованиям законодательства.

Потенциальные ошибки административного истца (в его позиции):

1. Неверное толкование материального закона: Истец полагал, что статья 8 Федерального закона № 58-ФЗ обязывает Правительство РФ сохранять конкретные механизмы предоставления земельных участков (пункты 3 и 4 Постановления № 629). На самом деле статья 8 предоставляет Правительству право устанавливать особенности, но не требует сохранения конкретных норм.

2. Неправильное применение принципа защиты законных ожиданий: Истец ссылался на свое право получить земельный участок в аренду без торгов. Однако суд установил, что это право было условным и зависело от соответствия участка целям использования. Отмена пунктов 3 и 4, облегчавших предоставление участков независимо от документации по планировке, не нарушает материального права истца, а лишь изменяет процедуру его реализации.

3. Игнорирование дискреционного полномочия Правительства: Истец не учел, что законодатель не установил критерии и условия предоставления земельных участков, передав это решение на усмотрение Правительства РФ. Суд подчеркнул, что Правительство действовало в пределах своего дискреционного полномочия.

4. Неправильное применение принципа соразмерности: Истец полагал, что отмена норм, облегчающих предоставление участков для импортозамещения, противоречит национальным целям развития (Указ № 309). Однако суд установил, что предотвращение злоупотреблений также способствует устойчивому развитию экономики, и отмена норм остается в рамках полномочий Правительства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ24-1024 демонстрирует сбалансированный подход к оспариванию нормативных правовых актов в условиях делегированного законодателем дискреционного полномочия. Суд признал, что:

1. Правительство РФ действовало в пределах предоставленных ему полномочий по статье 8 Федерального закона № 58-ФЗ.

2. Отмена пунктов 3 и 4 Постановления № 629 не противоречит актам большей юридической силы.

3. Легитимная цель предотвращения злоупотреблений при предоставлении земельных участков оправдывает введение дополнительных оснований для отказа.

4. Временный характер правового режима (ограничение 2024 годом) делает отмену норм логичной и соответствующей законодательному замыслу.

Решение подчеркивает важность различия между материальным правом (право на получение земельного участка в целях импортозамещения) и процедурой его реализации (условия и основания предоставления). Изменение процедуры в пределах дискреционного полномочия не нарушает материального права, если оно остается доступным при соблюдении установленных условий.