КС РФ разрешил передавать права по договору аренды земли, полученной по льготе, без согласия арендодателя

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 37-П от 4 июня 2026 года по делу о проверке конституционности пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации.

Заявитель: муниципальное образование «Кемеровский городской округ» (в лице администрации города Кемерово) — субъект, наделённый правом на обращение в КС РФ в соответствии со статьей 125 (пункт «а» части 4) Конституции РФ.

Повод к рассмотрению: жалоба муниципального образования.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации.

Оспариваемая норма: пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующий право арендатора земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключившего договор аренды на срок более пяти лет, передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия арендодателя при условии его уведомления.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Спорный земельный участок, находящийся в муниципальной собственности города Кемерово, был предоставлен в 2021 году по договору аренды сроком на 15 лет гражданину Р., имеющему статус ветерана труда и право на первоочередное приобретение земельного участка в аренду без проведения торгов для индивидуального жилищного строительства. В 2023 году Р. передал права и обязанности по договору гражданину Н., уведомив об этом комитет по управлению муниципальным имуществом города Кемерово и внеся соответствующие сведения в Единый государственный реестр недвижимости.

Комитет по управлению муниципальным имуществом предъявил иск о признании договора передачи прав и обязанностей недействительным, внесении соответствующих записей в ЕГРН и возврате земельного участка. Решением Рудничного районного суда города Кемерово от 12 октября 2023 года (оставленным без изменения апелляционным определением Кемеровского областного суда от 1 февраля 2024 года) в удовлетворении исковых требований было отказано. Суды установили, что законодательство не запрещает арендатору, относящемуся к льготной категории, передавать иным лицам права и обязанности по договору аренды в отсутствие согласия арендодателя. Положение договора, требующее согласия арендодателя, суд оценил как противоречащее закону.

Кассационная жалоба была оставлена без изменения определением судьи Верховного Суда РФ от 19 августа 2024 года.

Впоследствии (решением от 20 января 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением от 17 апреля 2025 года) суды отказали в удовлетворении иска о расторжении договора аренды, сославшись на преюдициальное значение ранее принятого решения и указав, что предусмотренные законом основания для расторжения отсутствуют.

Усматриваемое нарушение конституционных прав

По мнению заявителя, пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса нарушает конституционные права муниципального образования на:

• защиту своих прав, в том числе судебную (статья 8, часть 2; статья 46, часть 1; статья 133 Конституции РФ);
• свободное самостоятельное управление муниципальной собственностью (статья 35, часть 2; статья 36, часть 2; статья 132, часть 1 Конституции РФ).

Заявитель также указывает, что оспариваемое положение противоречит статьям 35 (часть 2), 36 (часть 2), 72 (пункты «в», «к» части 1), 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции РФ, поскольку оно не позволяет предусмотреть на уровне закона субъекта Российской Федерации, что передача прав и обязанностей по договору аренды земельного участка арендатором, относящимся к льготным категориям, лицу, к таким категориям не относящемуся, возможна только с согласия арендодателя.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Право граждан на социальную поддержку (статья 7 Конституции РФ) — государство предоставляет льготы определённым категориям граждан (ветеранам труда и иным лицам) в виде возможности приобретения земельных участков в аренду без проведения торгов и по льготной ставке арендной платы;

2. Право муниципальных образований на самостоятельное управление муниципальной собственностью (статья 132, часть 1 Конституции РФ) — муниципальные образования заинтересованы в контроле над передачей прав по договорам аренды земельных участков, предоставленных на льготных условиях, чтобы предотвратить обход процедуры предоставления земли и сохранить адресный характер социальной поддержки;

3. Принцип свободы осуществления гражданских прав (статья 1, пункты 1–2 ГК РФ) — граждане должны иметь возможность распоряжаться приобретённым ими имуществом и правами по своей воле;

4. Принцип рационального и эффективного использования земли (статья 9 Конституции РФ) — земля как особый природный ресурс должна использоваться в соответствии с целевым назначением и в интересах общества;

5. Принцип целевого использования земель — земельные участки должны использоваться в соответствии с установленным целевым назначением и разрешённым видом использования.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Вопрос имеет конституционное значение по следующим причинам:

• Неопределённость в правоприменении: суды по-разному толкуют пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса в контексте договоров аренды, заключённых в особом (льготном) порядке с гражданами, относящимися к определённым категориям;

• Баланс конституционно защищаемых интересов: необходимо согласовать право граждан на свободное распоряжение приобретённым имуществом с правом муниципальных образований на управление муниципальной собственностью и сохранение адресного характера социальной поддержки;

• Соблюдение принципа адресности социальной льготы: льгота предоставляется конкретному гражданину в связи с его принадлежностью к определённой категории; передача прав третьему лицу может привести к нарушению целевого характера льготы;

• Разграничение полномочий между федеральным законодателем и законодателем субъекта Российской Федерации в сфере социальной защиты и земельных отношений.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации в той мере, в какой он предполагает распространение предусмотренного им общего порядка передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без согласия арендодателя на случаи, когда такой договор заключается без проведения торгов с гражданином, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельного участка в соответствии с федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации?

Более узко: может ли федеральный закон распространять правило о свободной передаче прав арендатора (без согласия арендодателя) на договоры аренды, заключённые в особом порядке как реализация социальной льготы, без установления специальных ограничений для защиты адресного характера этой льготы и полномочий муниципальных образований?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации признан соответствующим Конституции Российской Федерации. КС РФ установил, что распространение предусмотренного этой нормой общего порядка передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без согласия арендодателя на случаи, когда договор заключается без проведения торгов с гражданином, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельного участка в соответствии с федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации, не противоречит Конституции Российской Федерации, не затрагивает конституционных полномочий муниципальных образований и не противоречит существу права граждан на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков как льготы, обусловленной социальным характером Российского государства.

Вместе с тем КС РФ указал, что федеральный законодатель не лишён возможности предусмотреть исключения из общего правила пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса с учётом особенностей конкретных оснований льготного предоставления земельных участков.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовой статус земли и полномочия законодателя в сфере земельных отношений

Конституционная основа: - Статья 8, часть 2 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, которые признаются и защищаются равным образом; - Статья 9 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; - Статья 36, часть 3 Конституции РФ: условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона; - Статья 72, пункты «в» и «к» части 1 Конституции РФ: земельные отношения и социальная политика находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов; - Статья 76, часть 2 Конституции РФ: по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Позиция КС РФ:

КС РФ подтвердил, что федеральный законодатель обладает широкой дискрецией при определении конкретных механизмов предоставления гражданам и их объединениям земли исходя из необходимости охраны земли как особого природного ресурса, являющегося естественным средством производства, в целях обеспечения публичных интересов (ссылка на определения КС РФ от 28 ноября 2019 года № 3052-О, от 27 декабря 2022 года № 3410-О, от 26 сентября 2024 года № 2362-О).

Значение земли как основы жизни и деятельности народов предопределяет конституционное требование её рационального и эффективного использования, которое адресовано государству, его органам, гражданам и всем участникам общественных отношений. Это требование является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок и условия пользования землей (ссылка на Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 года № 8-П).

2. Принцип целевого использования земель и принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан

Конституционная основа: - Статья 7, часть 1 Конституции РФ: Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; - Статья 75.1 Конституции РФ: устойчивый экономический рост страны и повышение благосостояния граждан являются конституционными приоритетами Российской Федерации.

Позиция КС РФ:

КС РФ указал, что принцип целевого использования земель призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли. Этому служат как положения Земельного кодекса РФ (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42), так и Гражданского кодекса РФ (пункт 2 статьи 260), возлагающие на правообладателей земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешённым видом использования и установленным целевым назначением, а также иные административно-деликтные механизмы (ссылка на постановления КС РФ от 30 января 2009 года № 1-П, от 30 июня 2011 года № 13-П, от 14 ноября 2019 года № 35-П, от 16 октября 2020 года № 42-П; определение от 6 октября 2015 года № 2317-О).

Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан обусловлен ценностью и ограниченностью земельного ресурса, пригодного для использования в определённых целях. Он неразрывно связан с принципом целевого использования земель с учётом того, что именно целевое использование в наибольшей степени способствует максимально эффективному использованию земли, а значит, сохранению и приращению общественного блага, что содействует устойчивому экономическому росту страны и повышению благосостояния граждан (ссылка на Постановление КС РФ от 6 ноября 2024 года № 50-П; определение от 13 мая 2025 года № 1218-О).

3. Конституционно-правовой статус социальной поддержки и полномочия законодателя в этой сфере

Конституционная основа: - Статья 7, часть 1 Конституции РФ: Российская Федерация — социальное государство; - Статья 72, пункт «ж» части 1 Конституции РФ: социальная политика, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

Позиция КС РФ:

КС РФ подтвердил, что Конституция РФ не закрепляет конкретных способов и объёмов социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Из этого следует, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при установлении мер социальной защиты, включая как денежные, так и натуральные формы её обеспечения (ссылка на Постановление КС РФ от 10 ноября 2009 года № 17-П; определения от 15 января 2009 года № 105-О-О, от 16 мая 2024 года № 1122-О).

Одной из мер социальной поддержки является предоставление земельных участков в льготном порядке (в собственность, аренду или безвозмездное пользование) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления индивидуального жилищного строительства. В соответствии с подпункт 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ договор аренды заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Размер арендной платы определяется в размере не выше размера земельного налога (подпункт 3 пункта 5 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ).

Основания льготного предоставления земельных участков в аренду предусмотрены в ряде федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. В частности, меры социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 22 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»).

Согласно абзацу второму пункта 6 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ предоставление земельного участка без проведения торгов в порядке реализации гражданами права на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков осуществляется однократно.

4. Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты и земельных отношений

Конституционная основа: - Статья 72, пункты «в» и «к» части 1 Конституции РФ: земельные отношения и социальная политика находятся в совместном ведении; - Статья 76, часть 2 Конституции РФ: по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации.

Позиция КС РФ:

КС РФ указал, что в силу подпункта 2 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.

В свою очередь, законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя имеющиеся у него полномочия в сфере социальной защиты населения, обладает широкой дискрецией и вправе самостоятельно определять виды и условия предоставления за счет собственных средств мер социальной поддержки отдельным категориям граждан (ссылка на Постановление КС РФ от 31 мая 2022 года № 22-П).

К числу таких мер относится право на первоочередное приобретение земельных участков в аренду без проведения торгов, закреплённое в ряде законов субъектов Российской Федерации. Сама правовая природа этого инструмента как дополнительной меры социальной поддержки (т.е. льготы) обусловливает наделение законодателя субъекта Российской Федерации широкой свободой усмотрения при регулировании условий и порядка осуществления этого права с учётом реальных финансово-экономических и иных имеющихся в распоряжении субъекта Российской Федерации возможностей, с тем чтобы соблюдался принцип адресности при предоставлении мер социальной поддержки.

5. Гражданско-правовой режим передачи прав по договору аренды

Конституционная основа: - Статья 1, пункты 1–2 ГК РФ: граждане беспрепятственно осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе; гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Позиция КС РФ:

КС РФ проанализировал гражданско-правовой режим передачи прав по договору аренды:

• В соответствии со статьей 392.3 ГК РФ допускается одновременная передача стороной договора всех прав и обязанностей по договору другому лицу (передача договора); к таким сделкам подлежат применению правила об уступке требования и о переводе долга.

• В соответствии с пунктом 2 статьи 615 ГК РФ арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

• Пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса РФ устанавливает право арендатора по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключённому на срок более чем пять лет, передавать свои права и обязанности по договору без согласия арендодателя при условии его уведомления. Данное правило существует с момента введения Кодекса в действие; Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 212-ФЗ в названный пункт были внесены изменения, согласно которым исключения из упомянутого правила могут быть установлены федеральными законами.

• Сложившееся в правоприменительной практике понимание данной нормы предполагает, что арендодатель и арендатор по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключённому на срок более чем пять лет, не вправе ограничить в договоре возможность передачи арендатором своих прав и обязанностей по сравнению с законом (ссылка на пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»; пункт 22 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 4 (2021), утверждённого Президиумом этого суда 16 февраля 2022 года).

6. Анализ прав, неразрывно связанных с личностью кредитора

Конституционная основа: - Статья 1, пункты 1–2 ГК РФ: принцип свободы осуществления гражданских прав и их ограничения только на основании федерального закона.

Позиция КС РФ:

КС РФ провёл анализ доктрины прав, неразрывно связанных с личностью кредитора:

• В силу статьи 383 ГК РФ не допускается переход к другому лицу прав, неразрывно связанных с личностью кредитора, в частности требований об алиментах и о возмещении вреда, причинённого жизни и здоровью. Это правило распространяется и на случаи одновременной передачи стороной всех прав и обязанностей по договору (статья 392.3 ГК РФ).

• Не подлежат уступке права (требования), исполнение которых предназначено лично для кредитора-гражданина либо иным образом неразрывно связано с его личностью (ссылка на пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 года № 54 «О некоторых вопросах применения положений главы 24 Гражданского кодекса Российской Федерации о перемене лиц в обязательствах на основании сделки»).

• Для соответствующей квалификации таким правам должен быть свойствен обязательный признак: по своим сути и природе они могут принадлежать только конкретному лицу и никому больше; только будучи осуществляемыми этим лицом, они в принципе могут существовать. Не случайно в силу прямого указания части второй статьи 1112 ГК РФ такие права не входят в состав наследства.

7. Содержание прав арендатора и их передаваемость

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что содержание прав арендатора, происходящих из договора аренды, в том числе аренды земельного участка, не позволяет квалифицировать их в качестве неразрывно связанных с личностью кредитора и потому не подлежащих передаче третьим лицам.

Не выражено законодателем намерения как-либо ограничить возможность передачи прав и в случаях, когда договор аренды земельного участка заключается в особом порядке, отличном от общей предусмотренной законом процедуры (в частности, без проведения торгов и с определением льготной арендной платы), с лицом, отнесённым нормативными актами Российской Федерации и (или) её субъектов к определённой льготной категории.

8. Анализ целевого характера льготы и её связи с личностью получателя

Позиция КС РФ:

КС РФ провёл тонкий анализ соотношения целевого характера льготы и передаваемости прав:

• Не вызывает сомнений то, что в подобных случаях само заключение договора и происходящее в результате этого правонаделение выступают в качестве реализации льготы, имеющей целевой адресный характер, и в этом смысле они привязаны к личности конкретного гражданина – получателя такой льготы.

• Наделение правами арендатора земельного участка без предварительного проведения торгов и именно на тех условиях, которые предусмотрены законодательством субъекта Российской Федерации (т.е. с применением ставки арендной платы существенно ниже рыночной), возможно исключительно в связи с принадлежностью арендатора к категории получателей данной льготы. В отношении же лица, не относящегося к такой категории, ни заключение договора аренды земельного участка помимо конкурсной процедуры, ни определение арендной платы на основании льготной ставки были бы невозможны.

• Личность арендатора, таким образом, в данном аспекте имеет значение, поскольку в подобном особом порядке и на подобных особых условиях такой договор аренды земельного участка может быть заключен только с получателем аналогичной или иной предполагающей такое право льготы, также отнесённым к соответствующей категории граждан законодательством Российской Федерации и (или) её субъектов.

9. Дальнейшее осуществление прав арендатора после заключения договора

Позиция КС РФ:

Однако КС РФ установил критическое различие:

• Однако дальнейшее осуществление арендатором по такому договору обусловленных им прав уже не может, по общему правилу, квалифицироваться как неразрывно связанное с его личностью. Во всяком случае для вывода о неразрывной связи с личностью гражданина его статуса арендатора имущества – пусть даже такой статус был приобретен им в порядке реализации положенной ему льготы – отсутствуют достаточные правовые основания.

• После заключения договора аренды земельного участка, в том числе путем реализации предусмотренной законом льготы, положение арендатора определяется условиями, установленными в нем при заключении, и регулируется гражданским законодательством Российской Федерации и – если таковые существуют – специальными федеральными законами.

10. Принцип свободы осуществления гражданских прав и его применение к получателям льгот

Конституционная основа: - Статья 1, пункты 1–2 ГК РФ: граждане беспрепятственно осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе; произвольное вмешательство кого-либо в частные дела недопустимо.

Позиция КС РФ:

КС РФ указал, что в соответствии с общими принципами гражданского законодательства граждане беспрепятственно осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе; гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; произвольное вмешательство кого-либо в частные дела недопустимо.

В частности, действующее законодательство не содержит каких-либо особенностей осуществления своих правомочий также и собственником земельного участка, предоставленного ему на льготных основаниях в связи с его принадлежностью к категории граждан, имеющих право на получение такой льготы. Несмотря на то, что в подобных случаях личность получателя льготы также имеет значение для правопорядка и что правонаделение также носит целевой и адресный характер, возможность собственника не использовать предоставленный ему земельный участок лично, а распорядиться им – в том числе посредством его продажи лицу, не относящемуся к льготным категориям, – сомнений не вызывает.

Равным образом имел бы такую возможность после завершения индивидуального жилищного строительства и осуществления связанного с этим права на приобретение в собственность предоставленного для такого строительства земельного участка арендатор, получивший свои права на участок в льготном порядке (ссылка на статью 392.0 и др. Земельного кодекса РФ).

Отсутствуют в законодательстве также и ограничения права передачи арендованного в льготном порядке и на льготных условиях земельного участка в субаренду.

11. Контроль за использованием предоставленного материального блага и его пределы

Конституционная основа: - Статья 55, часть 3 Конституции РФ: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что контроль за тем, как получатель предоставленного в порядке государственной социальной поддержки материального блага реализует его (в частности, пользуется ли он предоставленным ему – в собственность, аренду, безвозмездное пользование – земельным участком лично или распоряжается им как иным имуществом), безусловно, является случаем серьезного вмешательства в частные дела и потому не может быть произвольным.

Такой контроль, исходя из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и иных её положений, должен быть предусмотрен законом и разумно обоснован.

В соответствии с пунктом 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации федеральным законом может быть ограничено право арендатора передавать без согласия арендодателя при условии его уведомления права и обязанности по договору аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, заключённому на срок более чем пять лет.

Ограничения порядка такой передачи по сравнению с тем, как он определён в федеральном законе, в том числе круг (категории) субъектов, которым эти права передаваться не могут, недопустимость сохранения при такой передаче прежних условий договора, включая условия о льготной арендной плате, также должны устанавливаться федеральным законом или в соответствии с ним.

Если же таковые не установлены, к осуществлению гражданином права, приобретённого путём реализации им предусмотренной законом льготы, должен применяться предусмотренный оспариваемой нормой общий порядок, согласующийся с принципом осуществления гражданских прав своей волей и в своем интересе.

12. Возможность дифференциации и исключения из общего правила

Позиция КС РФ:

КС РФ признал, что законодатель, располагающий широкой дискрецией в сфере как социальной защиты, так и регулирования земельных отношений, обладает возможностью предусмотреть в правовом регулировании порядка осуществления прав, возникающих из договора аренды земельного участка, заключённого в особом (льготном) порядке, оправданную дифференциацию.

КС РФ привёл примеры существующих исключений: - Подпункт 2 пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; - Пункт 9 статьи 9 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; - Часть 6 статьи 71 Лесного кодекса Российской Федерации; - Пункт 7 статьи 448 ГК РФ (ограничение возможности передачи прав арендаторами земельных участков, для предоставления которых установлено обязательное проведение торгов).

Ранее Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации и пункт 7 статьи 448 ГК Российской Федерации не предполагают произвольного ограничения правомочий участников арендных правоотношений, позволяющих им в целях осуществления экономической деятельности и управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность, принимать необходимые решения (ссылка на определение от 16 мая 2024 года № 1123-О).

13. Отсутствие федеральных ограничений для льготных договоров аренды

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что для случаев предоставления земельных участков без проведения торгов в аренду гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в том числе ветеранам труда, каких-либо ограничений федеральными законами не установлено, хотя в отношении таких возможных ограничений законодатель также обладал широкой дискрецией.

В этих случаях передача прав и обязанностей арендатора земельного участка, находящегося в публичной собственности, осуществляется по правилам пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, т.е. при заключении договора аренды на срок более пяти лет получать согласие арендодателя на такую передачу не требуется.

Не содержит закон и специальных правил в отношении круга субъектов, которым арендатором могут быть переданы его права и обязанности по договору, а также каких-либо ограничений или требований в части сохранения в силе при такой передаче первоначальных условий договора, включая условие о размере арендной платы.

14. Анализ целей и последствий предоставления льготы

Позиция КС РФ:

КС РФ провёл детальный анализ целей и последствий предоставления земельных участков в аренду на льготных условиях:

• Предусматривая возможность предоставления земельных участков в аренду на льготных условиях – без проведения торгов и по льготной ставке арендной платы, государство в лице федерального и (или) регионального законодателей исходит из того, что получатели такой льготы – граждане, в соответствии с предусмотренными законодательством критериями отнесённые к соответствующей категории, – наделены этой возможностью обоснованно.

• Такие лица либо заслужили соответствующее право многолетним добросовестным трудом, исполнением особо значимых социальных функций, совершением героических поступков и т.д., либо нуждаются в особой поддержке со стороны государства ввиду их особого социального статуса или меньшей по сравнению с другими социальной защищённости.

• Выполняя тем самым возложенную на них социальную миссию по обеспечению землей граждан, относящихся к льготным категориям, муниципальные образования предоставляют участки в аренду в целях ведения индивидуального жилищного строительства с соблюдением предусмотренного законодательством субъекта Российской Федерации порядка на длительный срок с предположением о возможном (весьма вероятном) приобретении этих земельных участков в собственность после завершения жилищного строительства.

• Реализация данной льготы, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации, осуществляется однократно; реализовавший свое право получатель льготы, вне зависимости от того, как он в дальнейшем ею распорядился, не имеет возможности вновь быть включённым в перечень лиц, претендующих на получение такой льготы, и реализовать её повторно.

• Передача лицом, реализовавшим свою льготу, прав и обязанностей по договору аренды земельного участка не создаёт для муниципального образования каких-либо негативных последствий по сравнению с ситуацией, когда стороной данного договора продолжал бы оставаться сам получатель льготы. В частности, такая передача не порождает для него дополнительных обязанностей по развитию и содержанию территории муниципального образования, не предполагает несения им дополнительных расходов и не влечёт в его имущественной сфере иного ущерба.

15. Требования к соблюдению адресного характера льготы и полномочиям муниципальных образований

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что при наделении граждан правами и обязанностями арендаторов земельных участков в порядке реализации полагающейся им социальной льготы принципиальное значение – в целях соблюдения адресного характера этой льготы и сохранения самостоятельности муниципального образования в финансово-бюджетной сфере – имеет строгое соблюдение соответствующих нормативных требований, а именно:

• выполнение всех предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации правил формирования списков получателей социальной льготы;
• обоснованность постановки на соответствующий учет и соблюдение очередности предоставления льготы;
• следование процедуре заключения договоров аренды земельных участков и условиям реализации этой социальной льготы;
• обеспечение принципа однократности реализации рассматриваемой льготы.

Какие-либо нарекания к исполнению арендатором своих обязанностей и к передаче им своих прав и обязанностей другому лицу могут возникать у правопорядка только в предусмотренных законом случаях и предполагают применение закреплённых законом последствий.

16. Недопустимость дополнительной дифференциации без законодательного основания

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что любая дополнительная дифференциация правового регулирования отношений, возникающих в связи с заключением договора аренды земельного участка из состава государственных или муниципальных земель в целях индивидуального жилищного строительства в особом порядке и на особых условиях (в частности, без проведения торгов и по льготной ставке арендной платы) с получателем социальной льготы, предусмотренной федеральным законодательством и (или) законодательством субъекта Российской Федерации, может быть предусмотрена только законом в пределах дискреции законодателя, причём на данный момент такая законодательная дифференциация отсутствует.

17. Итоговая оценка конституционности оспариваемой нормы

Позиция КС РФ:

КС РФ пришёл к выводу, что избранный федеральным законодателем подход, по умолчанию распространяющий действие предусмотренного оспариваемой нормой правила о допустимости передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключённому на срок более 5 лет, также на случаи заключения таких договоров в особом порядке в качестве предоставления льготы гражданам, относящимся к определённым законом категориям, в частности ветеранам труда, не нарушает конституционных предписаний, не затрагивает конституционных полномочий муниципальных образований и не противоречит существу права граждан на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков как льготы, обусловленной социальным характером Российского государства (статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем федеральный законодатель не лишён возможности – с учётом особенностей конкретных оснований льготного предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, в аренду – предусмотреть исключения из общего правила пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

1. Пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации признан соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он предполагает распространение предусмотренного им общего порядка передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без согласия арендодателя на случаи, когда такой договор заключается без проведения торгов с гражданином, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельного участка в соответствии с федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации, притом что договор аренды был заключен в соответствии с предусмотренным законодательством порядком.

Правовые последствия

Для судебной практики

Суды должны применять пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса РФ таким образом, чтобы арендаторы земельных участков, получившие эти участки в аренду в порядке реализации социальной льготы (без проведения торгов и на льготных условиях), имели право передавать свои права и обязанности по договору третьим лицам без согласия арендодателя при условии его уведомления, если иное не установлено федеральным законом.

Суды не должны признавать недействительными договоры передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, заключённые в соответствии с пунктом 9 статьи 22 Земельного кодекса РФ, только на том основании, что договор аренды был заключен в особом (льготном) порядке.

Для муниципальных образований

Муниципальные образования не могут требовать согласия на передачу прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, если договор был заключен на срок более пяти лет, даже если договор был заключен в порядке реализации социальной льготы.

Однако муниципальные образования должны строго соблюдать нормативные требования при предоставлении земельных участков в аренду на льготных условиях, включая: - правила формирования списков получателей социальной льготы; - обоснованность постановки на учет и соблюдение очередности; - следование процедуре заключения договоров; - обеспечение принципа однократности реализации льготы.

Для федерального законодателя

Федеральный законодатель не лишён возможности предусмотреть исключения из общего правила пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса РФ с учётом особенностей конкретных оснований льготного предоставления земельных участков. Такие исключения должны устанавливаться федеральным законом и должны быть разумно обоснованы.

Если федеральный законодатель желает ограничить право арендатора на передачу прав и обязанностей в случаях льготного предоставления земельных участков, он должен установить: - порядок такой передачи по сравнению с общим порядком; - круг (категории) субъектов, которым эти права передаваться не могут; - требования в части сохранения при такой передаче прежних условий договора, включая условия о льготной арендной плате.

Для субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации обладают широкой дискрецией при определении видов и условий предоставления мер социальной поддержки, включая право на первоочередное приобретение земельных участков в аренду без проведения торгов. Однако они не могут устанавливать ограничения на передачу прав и обязанностей по договору аренды, которые противоречили бы федеральному закону (пункту 9 статьи 22 Земельного кодекса РФ), если иное не предусмотрено федеральным законом.

Момент вступления в силу

Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Опубликование

Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в: - «Российской газете»; - «Собрании законодательства Российской Федерации»; - на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Постановление существенно влияет на правоприменение в следующих аспектах:

A. Толкование пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса РФ

Суды должны толковать эту норму таким образом, чтобы право арендатора на передачу прав и обязанностей без согласия арендодателя распространялось на все случаи аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключённые на срок более пяти лет, включая случаи, когда договор заключен в особом (льготном) порядке.

B. Недопустимость дополнительных ограничений

Суды не должны признавать действительными договорные условия, которые ограничивают право арендатора на передачу прав и обязанностей, если договор заключен на срок более пяти лет, даже если договор был заключен в порядке реализации социальной льготы.

C. Оценка действительности договоров передачи прав

При рассмотрении споров о действительности договоров передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка суды должны применять пункт 9 статьи 22 Земельного кодекса РФ в соответствии с позицией КС РФ, установленной в данном Постановлении.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Данное Постановление развивает и уточняет ранее выраженные правовые позиции КС РФ:

A. Позиции по земельным отношениям

• Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 года № 8-П — о принципе целевого использования земель и праве федерального законодателя устанавливать особые правила пользования землей;

• Постановления КС РФ от 30 января 2009 года № 1-П, от 30 июня 2011 года № 13-П, от 14 ноября 2019 года № 35-П, от 16 октября 2020 года № 42-П — о механизмах обеспечения целевого использования земель;

• Определения КС РФ от 28 ноября 2019 года № 3052-О, от 27 декабря 2022 года № 3410-О, от 26 сентября 2024 года № 2362-О — о широкой дискреции федерального законодателя в сфере земельных отношений;

• Определение КС РФ от 16 мая 2024 года № 1123-О — о недопустимости произвольного ограничения правомочий участников арендных правоотношений.

B. Позиции по социальной защите

• Постановление КС РФ от 10 ноября 2009 года № 17-П — о широкой свободе усмотрения федерального законодателя при установлении мер социальной защиты;

• Определения КС РФ от 15 января 2009 года № 105-О-О, от 16 мая 2024 года № 1122-О — о дискреции законодателя в сфере социальной поддержки;

• Постановление КС РФ от 31 мая 2022 года № 22-П — о полномочиях субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты.

C. Позиции по принципам гражданского права

• Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 года № 54 — о правах, неразрывно связанных с личностью кредитора;

• Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 11 — о применении земельного законодательства;

• Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 4 (2021) — о правоприменительной практике в сфере земельных отношений.

D. Позиции по принципам устойчивого развития

• Постановление КС РФ от 6 ноября 2024 года № 50-П — о принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан в земельных правоотношениях;

• Определение КС РФ от 13 мая 2025 года № 1218-О — о конституционных приоритетах устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Данное Постановление усиливает гарантии следующих конституционных прав:

A. Право граждан на свободное осуществление гражданских прав

Постановление подтверждает, что граждане, получившие земельные участки в аренду в порядке реализации социальной льготы, имеют право распоряжаться этими участками в соответствии с принципом свободы осуществления гражданских прав (статья 1, пункты 1–2 ГК РФ).

B. Право граждан на социальную защиту

Постановление подтверждает, что право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в аренду без проведения торгов является формой социальной поддержки, гарантируемой социальным характером Российского государства (статья 7, часть 1 Конституции РФ).

C. Право граждан на защиту своих прав в суде

Постановление подтверждает, что граждане имеют право на судебную защиту своих прав, включая право на защиту действительности договоров передачи прав и обязанностей по договору аренды (статья 46, часть 1 Конституции РФ).

D. Право собственников и арендаторов на владение, пользование и распоряжение имуществом

Постановление подтверждает, что собственники и арендаторы имеют право на владение, пользование и распоряжение имуществом, включая право на передачу прав и обязанностей по договору аренды (статья 35, часть 2; статья 36, часть 2 Конституции РФ).

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Постановление содержит следующие предписания федеральному законодателю:

**A