ВС РФ подтвердил правомерность пересмотра потерь электроэнергии при консолидации сетей

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение № АКПИ25-215 от 25 июня 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Абакумова И.Д., Кузьмичев С.И. - Секретарь: Евтеева И.С. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «РегионЭнергоСеть» (территориальная сетевая организация, осуществляющая деятельность на территории Пермского края) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством энергетики РФ и Федеральной антимонопольной службой)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

ООО «РегионЭнергоСеть» оспаривает следующие положения Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178:

• абзац двадцать первый пункта 12;
• абзацы восьмой и девятый пункта 34²;
• абзацы первый, тринадцатый и двадцать пятый пункта 34³.

Указанные положения были добавлены в Основы ценообразования Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2024 г. № 1581.

Позиция административного истца

Истец утверждает, что оспариваемые нормы:

1. Нарушают принцип законных ожиданий — устанавливают обязательный пересмотр уровня потерь электрической энергии при увеличении суммарной величины отпуска электроэнергии в сеть на 20 и более процентов в результате консолидации (присоединения) других территориальных сетевых организаций. Истец указывает, что в 2023 и 2024 годах дважды был реорганизован путем присоединения других сетевых организаций, что привело к изменению объема отпуска более чем на 20 процентов.

2. Нивелируют положительные экономические эффекты — пересмотр уровня потерь исключает для организации возможность сохранения экономии расходов на оплату потерь, достигнутой ею и ее правопредшественниками при проведении мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

3. Нарушают принцип недискриминации и стабильности — создают неравные условия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики.

4. Нарушают универсальное правопреемство — лишают организацию приобретенных правопредшественником прав на включение в необходимую валовую выручку денежных средств в размере экономии расходов на оплату потерь электроэнергии, полученной в предыдущем долгосрочном периоде регулирования (на период до 10 лет).

5. Отсутствует корреляция между объемом увеличения электрохозяйства и объемом увеличения суммарной величины отпуска электроэнергии при решении вопроса о пересмотре уровня потерь.

Ссылки на нарушенные нормы: - Статья 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (принципы организации экономических отношений); - Часть 8 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» (гарантии сохранения объема потерь энергетических ресурсов); - Пункт 2 статьи 58 Гражданского кодекса РФ (правопреемство при реорганизации юридических лиц).

Позиция административного ответчика

Правительство РФ (через представителей) просило отказать в удовлетворении требований, ссылаясь на то, что: - Постановление № 1178 издано в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемые положения соответствуют актам большей юридической силы; - права Общества не нарушены.

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. поддержала позицию ответчика, полагая необходимым отказать в удовлетворении требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления, установив, что оспариваемые положения Основ ценообразования не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными интересами:

1. Интерес потребителей электроэнергии в справедливых и экономически обоснованных тарифах на услуги по передаче электроэнергии, исключающих необоснованные доходы сетевых организаций.

2. Интерес сетевых организаций в стабильности регуляторной среды, защите законных ожиданий и сохранении достигнутых экономических результатов от мероприятий по энергосбережению.

3. Интерес государства в энергетической безопасности — консолидация электросетевого комплекса как инструмент повышения надежности и эффективности электроэнергетической системы.

4. Интерес в предотвращении злоупотреблений — исключение недобросовестной консолидации, при которой сетевые организации приобретают активы с низким уровнем потерь для искусственного увеличения необходимой валовой выручки.

Материально-правовой аспект: Толкование принципов государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, установленных Законом об электроэнергетике и Основами ценообразования, в частности: - соотношение между принципом стабильности условий предпринимательства и принципом баланса экономических интересов поставщиков и потребителей; - правомерность пересмотра уровня потерь как инструмента регулирования при изменении конфигурации сетей в результате консолидации; - соотношение между защитой законных ожиданий и необходимостью адаптации регуляторных механизмов к новым условиям функционирования.

Процессуальный аспект: Применение правил оспаривания НПА в соответствии с главой 21 КАС РФ, включая распределение бремени доказывания соответствия оспариваемых норм актам большей юридической силы (статья 215 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА СУДА

1. Соответствуют ли оспариваемые положения Основ ценообразования (абзац 21 пункта 12, абзацы 8–9 пункта 34², абзацы 1, 13, 25 пункта 34³) статье 6 Федерального закона «Об электроэнергетике», части 8 статьи 25 Федерального закона «Об энергосбережении» и пункту 2 статьи 58 ГК РФ?

2. Нарушают ли оспариваемые нормы принцип законных ожиданий субъектов рынка услуг по передаче электроэнергии в части сохранения объема потерь электроэнергии, учитываемых при государственном регулировании тарифов?

3. Является ли обязательный пересмотр уровня потерь при увеличении суммарной величины отпуска электроэнергии на 20 и более процентов объективно обоснованным механизмом регулирования, соответствующим принципу баланса экономических интересов поставщиков и потребителей?

4. Нарушают ли оспариваемые нормы права организации на универсальное правопреемство при реорганизации в форме присоединения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что Правительство Российской Федерации, реализуя дискреционные полномочия, предоставленные Законом об электроэнергетике, вправе устанавливать механизмы государственного регулирования цен (тарифов), включая процедуры пересмотра уровня потерь электроэнергии при изменении конфигурации сетей в результате консолидации. Оспариваемые положения направлены на исключение необоснованных доходов сетевых организаций и предотвращение злоупотреблений при консолидации, что соответствует принципу баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии и не противоречит актам большей юридической силы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание Основ ценообразования

Суд установил, что полномочия Правительства РФ как исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5), согласно которому Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

На дату принятия Постановления № 1178 (29 декабря 2011 г.) аналогичные положения были закреплены в статье 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу).

Вывод: Постановление № 1178 издано в пределах полномочий Правительства РФ с соблюдением формы и порядка введения в действие. Порядок принятия и опубликования (Собрание законодательства РФ, № 4, ст. 504 от 23 января 2012 г.) соблюден. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ (от 2 декабря 2015 г. № АКПИ15-1129, от 17 августа 2016 г. № АКПИ16-548, от 6 марта 2017 г. № АКПИ16-1341, от 26 августа 2020 г. № АКПИ20-340, от 16 декабря 2020 г. № АКПИ20-688, от 20 апреля 2022 г. № АКПИ22-92, от 5 июля 2022 г. № АКПИ22-353, от 16 апреля 2024 г. № АКПИ24-133) и не оспариваются истцом.

2. Правовые основы государственного регулирования цен в электроэнергетике

Закон об электроэнергетике (Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ):

• Статья 1: Закон определяет правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики и потребителей электроэнергии.

• Пункт 1 статьи 6 (общие принципы организации экономических отношений): К числу принципов относятся:

• использование рыночных отношений и конкуренции в качестве одного из основных инструментов формирования устойчивой системы удовлетворения спроса на электроэнергию при условии обеспечения надлежащего качества и минимизации стоимости;
• обеспечение энергетической безопасности РФ;
• обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики;

• абзац шестой пункта 1 статьи 6: соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии.

• Пункт 1 статьи 23: Государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном Основами ценообразования и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов), утвержденными Правительством РФ. Регулируемые цены (тарифы) могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения.

• Пункт 1 статьи 24: Правительству РФ делегированы полномочия по утверждению Основ ценообразования, определяющих принципы и методы расчета цен (тарифов), критерии оценки экономической обоснованности затрат, порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики, порядок определения и распределения перекрестного субсидирования, особенности определения цен (тарифов).

• Пункт 4 статьи 23': Государственному регулированию подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электроэнергии по электрическим сетям, принадлежащим территориальным сетевым организациям на праве собственности или ином законном основании, а также предельные уровни таких цен (тарифов).

Вывод: Закон об электроэнергетике предоставляет Правительству РФ широкие дискреционные полномочия по определению механизмов государственного регулирования цен (тарифов), включая установление процедур пересмотра уровня потерь электроэнергии.

3. Контекст энергетической безопасности и консолидации электросетевого комплекса

Доктрина энергетической безопасности РФ (Указ Президента РФ от 13 мая 2019 г. № 216):

• Подпункт «ж» пункта 17: Одним из рисков в области энергетической безопасности, связанным с внутренними вызовами и угрозами, является высокий уровень износа основных производственных фондов организаций топливно-энергетического комплекса, низкая эффективность использования и недостаточные темпы обновления этих фондов.

• Пункт 31: Реализация доктрины осуществляется субъектами энергетической безопасности в рамках государственной энергетической политики, цели и задачи которой определяются Президентом РФ, Правительством РФ и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Стратегия развития электросетевого комплекса РФ (распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 511-р, утверждена на период до 2030 года):

Суд указал, что Стратегия разработана во исполнение Указа Президента РФ от 22 ноября 2012 г. № 1567 и охватывает основную деятельность электросетевого комплекса — передачу и распределение электроэнергии.

Проблема разрозненности: На момент принятия Стратегии на территории РФ было зарегистрировано более 3000 территориальных сетевых организаций. Большое количество хозяйствующих субъектов усиливает риски в отношении работы электрической сети и предопределяет неоптимальное распределение ресурсов, связанных с ее эксплуатацией, поддержанием и развитием.

Задача консолидации: Стратегией предусмотрена консолидация электросетевого комплекса, заключающаяся в: - поэтапном сокращении количества хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по передаче электроэнергии; - формировании единого центра ответственности за обеспечение надежного и качественного энергоснабжения; - организации эффективной и соответствующей мировым стандартам технологической инфраструктуры.

4. Обоснование необходимости пересмотра уровня потерь при консолидации

Суд принял во внимание объяснения Правительства РФ о практических проблемах, возникающих при консолидации:

Проблема 1 — Приобретение активов с высокой степенью износа: - В ходе консолидации территориальные сетевые организации принимают на баланс электросетевые активы с высокой степенью износа и бесхозяйные сетевые активы в ненормативном техническом состоянии. - Уровень потерь электроэнергии в таких сетях зачастую выше нормативного, учтенного в тарифах. - Согласно Основам ценообразования расходы на приобретение потерь сверх утвержденного нормативного объема не учитываются в необходимой валовой выручке. - Это ведет к возникновению некомпенсируемых затрат территориальных сетевых организаций.

Проблема 2 — Потеря достигнутой экономии: - В результате роста фактического объема потерь электроэнергии сетевые организации лишаются возможности сохранения достигнутой ранее экономии расходов на оплату потерь в собственных сетях. - Экономия определяется по всей совокупности объектов электросетевого хозяйства территориальной сетевой организации, включая консолидированные объекты с повышенным уровнем потерь.

Проблема 3 — Недобросовестная консолидация: - Имеют место случаи недобросовестной консолидации при приобретении (аренде) электросетевых активов, уровень потерь в которых существенно ниже, чем в сетях сетевой организации-покупателя. - Это ведет к необоснованному наращиванию необходимой валовой выручки сетевой организации-покупателя и возникновению экономически необоснованной экономии потерь, не обусловленной реализацией мероприятий по их снижению.

Проблема 4 — Приобретение неучтенных активов: - Территориальные сетевые организации приобретают (арендуют) в течение периода регулирования объекты электросетевого хозяйства, которые не учтены при установлении индивидуальных тарифов для взаиморасчетов между территориальными сетевыми организациями. - Территориальная сетевая организация-плательщик вынуждена оплачивать услуги по передаче электроэнергии, оказанные иными организациями с использованием указанных объектов, что приводит к возникновению убытков.

5. Цель и содержание Постановления № 1581 от 19 ноября 2024 г.

Суд установил, что в целях решения указанных проблем, возникающих в результате консолидации, а также исключения злоупотреблений, приводящих к сокращению возможности консолидации сетевых активов, Правительство РФ приняло Постановление № 1581, которым дополнило Основы ценообразования следующими положениями:

1. Обязательный пересмотр уровня потерь при увеличении на 20 и более процентов величины отпуска электроэнергии в электрические сети в результате консолидации.

2. Раздельное определение расходов и экономии в собственных и консолидированных сетях исходя из нормативных потерь до окончания текущего долгосрочного периода регулирования (в случаях, когда уровень потерь не пересматривается в результате консолидации), так как при консолидации отдельных объектов электросетевого хозяйства экономия в таких объектах отдельно не рассчитывается.

3. Запрет на требование оплаты за услуги, оказанные с использованием консолидированных активов, не учтенных при установлении индивидуальных тарифов на период регулирования, до момента включения их в цены (тарифы) на услуги по передаче электроэнергии.

Дата опубликования: Постановление размещено на Официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 19 ноября 2024 г. и опубликовано в Собрании законодательства РФ 25 ноября 2024 г.

6. Соответствие оспариваемых норм принципам Закона об электроэнергетике

Принцип баланса экономических интересов (абзац шестой пункта 1 статьи 6 Закона об электроэнергетике):

Суд указал, что установление нового уровня потерь исходя из текущих условий функционирования консолидированной территориальной сетевой организации, отражающего объективно возможный уровень потерь при передаче возросшего объема электроэнергии по измененной конфигурации сетей, согласуется с принципом соблюдения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии.

Исключение необоснованных доходов:

Вопреки утверждениям административного истца предусмотренный оспариваемыми нормами обязательный пересмотр уровня потерь позволяет исключить оплату потребителями электроэнергии в составе тарифов на услуги по передаче электроэнергии необоснованных доходов территориальной сетевой организации при приобретении (аренде) электросетевых активов, уровень потерь в которых существенно ниже, чем в сетях сетевой организации-покупателя.

Объективность критерия 20 процентов:

Указанное в абзаце двадцать первом пункта 12 значение изменения суммарной величины отпуска электроэнергии (20 и более процентов) объективно влияет на величину технологических потерь в сетях.

Исключение дополнительной тарифной нагрузки:

Закрепление положений о том, что при консолидации объектов к учету в необходимой валовой выручке принимаются только нормативные потери в консолидированных объектах, которые ранее в том же объеме уже были учтены в тарифах, исключает дополнительную тарифную нагрузку для потребителей.

7. Опровержение аргумента о нарушении принципа законных ожиданий

Суд отклонил аргумент истца о нарушении принципа законных ожиданий, указав:

Отсутствие прямой связи с энергосбережением:

Пересмотр уровня потерь в связи с изменением суммарной величины отпуска электроэнергии не связан напрямую с оценкой эффективности мероприятий по энергосбережению, проведенных до такого изменения. Это означает, что пересмотр уровня потерь — это не наказание за энергосбережение, а объективная адаптация к новым условиям функционирования сетей.

8. Процедурные аспекты установления тарифов

Суд отметил, что определение приведенных в оспариваемых нормах расходов на оплату потерь производится в рамках процедуры принятия тарифных решений на очередной период регулирования в соответствии с Основами ценообразования и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Постановлением № 1178.

Правила государственного регулирования цен (тарифов) предусматривают, что в рамках ежегодного направления в регулирующий орган обосновывающих материалов к заявлениям об установлении тарифов территориальной сетевой организацией прилагаются обоснования в том числе к уровню указанных расходов (пункты 12 и 17 Правил).

Вывод: Какие-либо изменения в действующую процедуру установления тарифов на услуги по передаче электроэнергии, в том числе в порядок направления заявлений об установлении тарифов на очередной период регулирования и в перечень обосновывающих материалов, не внесены.

9. Опровержение ссылки на статью 58 ГК РФ

Суд отклонил ссылку истца на пункт 2 статьи 58 ГК РФ (правопреемство при реорганизации юридических лиц), указав:

Неправильное толкование норм материального права:

Ссылки Общества на противоречие оспариваемых норм статье 58 ГК РФ основаны на ошибочном толковании норм материального права, так как положения данной статьи не регулируют отношения, связанные с определением основных принципов и методов регулирования цен (тарифов), а также оснований и порядка их установления (пересмотра, применения) в электроэнергетике.

Надлежащее регулирование:

Такие отношения урегулированы: - Законом об электроэнергетике; - Основами ценообразования; - Правилами государственного регулирования цен (тарифов).

Вывод: Статья 58 ГК РФ не может служить основанием для оспаривания норм, регулирующих государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике.

10. Закон об энергосбережении

Суд установил, что оспариваемые положения Основ ценообразования **не противоречат части 8 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении