ВС РФ подтвердил право Правительства устанавливать особенности ответственности застройщиков

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: № АКПИ25-477

Дата: 3 сентября 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедов О.Н. - Судьи: Бугаков О.А., Кириллов В.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Болотина Татьяна Александровна (гражданин РФ, участник долевого строительства) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Болотина Т.А. обратилась в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев десятого и одиннадцатого пункта 1 Постановления Правительства РФ от 18 марта 2024 г. № 326 «Об установлении особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве».

Оспариваемые нормы:

• Абзац десятый пункта 1: предусматривает отсрочку до 31 декабря 2025 г. включительно в отношении требований о взыскании неустойки (штрафа, пени), процентов, возмещения убытков и иных финансовых санкций к застройщику, предъявленных к исполнению до дня вступления в силу Постановления. Указанные требования в исполнительном документе, предъявленном со дня вступления в силу Постановления, в период отсрочки не исполняются банками или иными кредитными организациями.

• Абзац одиннадцатый пункта 1: предусматривает отсрочку до 31 декабря 2025 г. включительно в отношении требований об уплате неустойки (штрафа, пени) и возмещении убытков, предъявленных до 1 января 2025 г., с исключением фактически понесённых участником долевого строительства расходов на устранение недостатков (дефектов) объекта.

Позиция административного истца:

Болотина Т.А. ссылалась на то, что оспариваемые положения противоречат: - статьям 13, 203 Гражданского процессуального кодекса РФ; - части 4 статьи 18 Федерального закона от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; - статьям 36 и 37 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

По её мнению, оспариваемые нормы выходят за пределы полномочий, делегированных федеральным законодателем, поскольку действующее законодательство не предусматривает право исполнительной власти приостанавливать исполнение судебных актов и предоставлять отсрочку исполнения судебных актов в административном порядке. Истец утверждала, что это нарушает принцип правовой определённости и право на судебную защиту и эффективное исполнение судебного акта.

Позиция административного ответчика:

Министерство строительства и ЖКХ РФ в письменных возражениях указало, что Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ, оспариваемое положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Позиция прокурора:

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Полномочиями исполнительной власти — правом Правительства РФ устанавливать особенности применения мер ответственности в договорах участия в долевом строительстве в условиях экономического кризиса (недружественные действия иностранных государств);

2. Защитой прав участников долевого строительства — гарантией получения полного возмещения убытков, неустойки и процентов в соответствии с Федеральным законом № 214-ФЗ и Гражданским кодексом РФ;

3. Принципом верховенства судебного акта — вопросом о том, может ли исполнительная власть в административном порядке (через постановление Правительства) приостанавливать исполнение судебных решений путём установления отсрочки исполнения исполнительных документов;

4. Процессуальными гарантиями — соответствием оспариваемых норм статьям 36, 37 Федерального закона № 229-ФЗ об исполнительном производстве и статьям 13, 203 ГПК РФ.

Центральный конфликт: может ли Правительство РФ, реализуя делегированные полномочия, устанавливать отсрочку исполнения судебных актов в отношении требований о взыскании неустойки и убытков, или это нарушает исключительное право суда на регулирование исполнения судебных постановлений?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Входит ли в полномочия Правительства РФ, делегированные Федеральным законом № 46-ФЗ, установление особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций и других мер ответственности за неисполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, включая установление отсрочки исполнения требований о взыскании таких санкций?

2. Противоречат ли оспариваемые положения Постановления статьям 36, 37 Федерального закона № 229-ФЗ об исполнительном производстве и статьям 13, 203 ГПК РФ, регулирующим порядок исполнения судебных постановлений?

3. Нарушают ли оспариваемые нормы право участников долевого строительства на полное возмещение убытков, предусмотренное Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом № 214-ФЗ?

4. Соответствуют ли оспариваемые положения принципу правовой определённости и праву на судебную защиту?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что Правительство Российской Федерации действовало в пределах полномочий, делегированных ему Федеральным законом № 46-ФЗ, и что оспариваемые положения Постановления не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Суд установил, что оспариваемые нормы имеют иной предмет правового регулирования, нежели статьи 36, 37 Федерального закона № 229-ФЗ и статьи 13, 203 ГПК РФ, и поэтому не могут им противоречить. Кроме того, суд признал, что установление особенностей применения мер ответственности за неисполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве является допустимым способом защиты прав, предусмотренным Гражданским кодексом РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и их источник

Суд указал, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издаёт постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (часть 2).

2. Специальное уполномочение по Федеральному закону № 46-ФЗ

Суд подчеркнул, что в силу пункта 4 части 1 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ Правительство РФ в 2022, 2023, 2024 и 2025 годах вправе принимать решения, предусматривающие установление особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве.

Федеральный закон № 46-ФЗ был разработан в целях защиты национальных интересов РФ в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций и обусловлен необходимостью реализации комплекса мер социально-экономического характера в отношении граждан РФ и российских юридических лиц.

3. Соответствие Конституции РФ и принцип ограничения прав

Суд применил часть 3 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Суд признал, что Федеральный закон № 46-ФЗ отвечает этим критериям.

4. Материально-правовая база: Федеральный закон № 214-ФЗ

Суд проанализировал положения Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»:

• Часть 1 статьи 4 определяет договор участия в долевом строительстве как договор, по которому застройщик обязуется в предусмотренный договором срок построить объект и передать его участнику долевого строительства, а участник обязуется уплатить цену и принять объект.

• Часть 9 статьи 4 устанавливает, что к отношениям, вытекающим из договора, заключённого гражданином исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, применяется законодательство РФ о защите прав потребителей в части, не урегулированной названным федеральным законом. При этом данным законом устанавливается исчерпывающий перечень применяемых к застройщику мер гражданско-правовой ответственности (в том числе неустоек, штрафов, пеней, процентов).

• Статья 6 устанавливает обязанность застройщика передать объект не позднее срока, предусмотренного договором. В случае нарушения срока застройщик уплачивает неустойку (пени) в размере одной трёхсотой ставки рефинансирования ЦБ РФ от цены договора за каждый день просрочки. Если участником является гражданин, неустойка уплачивается в двойном размере.

• Часть 1 статьи 10 устанавливает, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств сторона, не исполнившая обязательства, обязана уплатить другой стороне предусмотренные законом и договором неустойки, штрафы, пени, проценты и возместить в полном объёме причинённые убытки сверх таких неустоек.

5. Гражданско-правовая база: Гражданский кодекс РФ

Суд применил положения ГК РФ о способах защиты прав:

• Пункт 1 статьи 15 ГК РФ предусматривает, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причинённых ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

• Часть 1 статьи 393 ГК РФ устанавливает, что должник обязан возместить кредитору убытки, причинённые неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства. Использование кредитором иных способов защиты нарушенных прав не лишает его права требовать возмещения убытков.

• Статья 12 ГК РФ определяет, что восстановление нарушенных прав осуществляется с использованием различных способов защиты, направленных на поддержание стабильности гражданско-правовых отношений. Перечень этих способов защиты является открытым. К их числу Федеральный закон № 46-ФЗ отнёс установление особенностей применения неустойки, штрафа, пени, иных финансовых санкций и других мер ответственности за неисполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве.

6. Разграничение предметов правового регулирования

Суд провёл критическое разграничение между:

• Предметом оспариваемых норм: установление особенностей применения мер ответственности (неустойки, штрафов, пеней, процентов, убытков) за неисполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, включая исключение начисления неустойки за определённый период и возмещения убытков.

• Предметом статей 36, 37 Федерального закона № 229-ФЗ и статей 13, 203 ГПК РФ: порядок предоставления отсрочки или рассрочки исполнения судебных постановлений в рамках исполнительного производства.

Суд заключил: «Оспариваемые правовые нормы имеют иной предмет правового регулирования и не регулируют вопросы отсрочки или рассрочки исполнения судебных постановлений, а следовательно, не могут противоречить статьям 36, 37 Федерального закона № 229-ФЗ и статьям 13, 203 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».

7. Соотношение с законодательством об исполнительном производстве

Суд отметил, что согласно частям 4 и 5 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31 июля 2025 г. № 272-ФЗ) до 31 декабря 2025 г. в рамках исполнительного производства по исполнительному документу о взыскании с застройщика неустойки, штрафа, пени и иных финансовых санкций взыскатель, должник, судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд, выдавший исполнительный документ, с заявлением о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения в соответствии со статьей 37 Федерального закона № 229-ФЗ. В этом случае отсрочка или рассрочка предоставляется судом на срок не менее чем до 31 декабря 2025 г.

Суд подчеркнул: «Таким образом, отсрочка предъявленных к исполнению требований до 31 декабря 2025 г. не отменяет установленного процессуальным законодательством и законодательством об исполнительном производстве порядка предоставления отсрочки исполнения судебных постановлений».

8. Баланс интересов и временный характер мер

Суд признал, что оспариваемые положения:

• учитывают баланс интересов участников долевого строительства и застройщиков;
• направлены на реализацию комплекса мер социально-экономического характера в отношении граждан РФ и российских юридических лиц в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций;
• обусловлены объективной необходимостью;
• носят временный характер (действуют до 31 декабря 2025 г.);
• возможность их введения предусмотрена Федеральным законом № 46-ФЗ.

9. Отсутствие запрета в материальном законодательстве

Суд установил, что ни Гражданский кодекс РФ, ни Федеральный закон № 214-ФЗ не запрещают устанавливать особенности применения неустойки, штрафа, пени, иных финансовых санкций и других мер ответственности за неисполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве.

10. Ясность и определённость норм

Суд пришёл к выводу, что оспариваемые положения:

• соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;
• являются ясными и определёнными;
• не влекут нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.

11. Прецедентная позиция ВС РФ

Суд ссылался на то, что данные обстоятельства ранее также установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 25 июня 2024 г. № АКПИ24-313, от 16 июля 2024 г. № АКПИ24-452, от 19 марта 2025 г. № АКПИ25-36, что свидетельствует о сложившейся судебной практике по данному вопросу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов не применима.

Однако суд опровергнул следующие ошибочные доводы административного истца:

1. Ошибка в толковании полномочий Правительства РФ

Административный истец утверждал, что оспариваемые нормы выходят за пределы полномочий, делегированных федеральным законодателем. Суд опровергнул это, указав, что пункт 4 части 1 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ прямо уполномочивает Правительство РФ принимать решения об установлении особенностей применения неустойки, штрафа, пени и иных финансовых санкций по договорам участия в долевом строительстве.

2. Ошибка в применении норм об исполнительном производстве

Административный истец ссылалась на статьи 36, 37 Федерального закона № 229-ФЗ, утверждая, что оспариваемые нормы нарушают порядок исполнения судебных постановлений. Суд провёл разграничение предметов правового регулирования и установил, что оспариваемые нормы регулируют особенности применения мер ответственности (материально-правовой аспект), а не порядок исполнения судебных постановлений (процессуально-правовой аспект). Поэтому они не могут противоречить статьям 36, 37 Федерального закона № 229-ФЗ.

3. Ошибка в применении норм ГПК РФ

Административный истец ссылалась на статьи 13, 203 ГПК РФ. Суд установил, что эти нормы также регулируют порядок исполнения судебных постановлений, а не особенности применения мер ответственности, и поэтому не могут быть применены к оспариваемым положениям.

4. Ошибка в толковании права на полное возмещение убытков

Административный истец утверждала, что оспариваемые нормы нарушают право на полное возмещение убытков, предусмотренное ГК РФ и Федеральным законом № 214-ФЗ. Суд опровергнул это, указав, что:

• Пункт 1 статьи 15 ГК РФ предусматривает возмещение убытков в полном объёме, если законом или договором не предусмотрено возмещение в меньшем размере.
• Федеральный закон № 46-ФЗ как федеральный закон вправе предусмотреть особенности применения мер ответственности, включая исключение начисления неустойки за определённый период.
• Статья 12 ГК РФ предусматривает открытый перечень способов защиты прав, к которым отнесено установление особенностей применения мер ответственности.

5. Ошибка в применении принципа правовой определённости

Административный истец утверждала, что оспариваемые нормы нарушают принцип правовой определённости. Суд установил, что оспариваемые положения являются ясными и определёнными, имеют чёткие сроки действия (до 31 декабря 2025 г.), и поэтому не нарушают принцип правовой определённости.

6. Ошибка в применении принципа верховенства судебного акта

Административный истец утверждала, что оспариваемые нормы нарушают право на судебную защиту и эффективное исполнение судебного акта, поскольку Правительство РФ не вправе в административном порядке приостанавливать исполнение судебных актов. Суд опровергнул это, указав, что:

• Оспариваемые нормы не регулируют порядок исполнения судебных постановлений.
• Согласно частям 4 и 5 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31 июля 2025 г. № 272-ФЗ), отсрочка или рассрочка исполнения исполнительного документа предоставляется судом в соответствии со статьей 37 Федерального закона № 229-ФЗ.
• Таким образом, отсрочка предъявленных к исполнению требований не отменяет установленного процессуальным законодательством и законодательством об исполнительном производстве порядка предоставления отсрочки исполнения судебных постановлений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ25-477 представляет собой важный прецедент в области соотношения полномочий исполнительной власти и защиты прав участников долевого строительства. Суд провёл тонкое разграничение между материально-правовым аспектом (установление особенностей применения мер ответственности) и процессуально-правовым аспектом (порядок исполнения судебных постановлений), что позволило ему отклонить доводы административного истца о нарушении норм об исполнительном производстве и ГПК РФ.

Ключевая позиция суда заключается в том, что Федеральный закон № 46-ФЗ прямо уполномочивает Правительство РФ устанавливать особенности применения мер ответственности по договорам участия в долевом строительстве, и это уполномочение не выходит за пределы конституционно допустимого ограничения прав (часть 3 статьи 55 Конституции РФ). При этом суд подчеркнул, что установление отсрочки исполнения судебных постановлений остаётся исключительной прерогативой суда в соответствии со статьёй 37 Федерального закона № 229-ФЗ.

Решение отражает баланс между защитой прав участников долевого строительства и необходимостью реализации комплекса мер социально-экономического характера в условиях экономического кризиса, вызванного недружественными действиями иностранных государств.