ВС подтвердил право Правительства РФ устанавливать отсрочку взыскания неустойки в долевом строительстве

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-335, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Болотина Татьяна Александровна (участник долевого строительства, гражданин) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (уполномоченный орган исполнительной власти)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ) недействующим полностью или в части; спор о компетенции органа исполнительной власти и соответствии нормативного акта законодательству большей юридической силы.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Правительство Российской Федерации 18 марта 2024 г. издало Постановление № 326 «Об установлении особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве» (вступило в силу 22 марта 2024 г., опубликовано в Собрании законодательства РФ 25 марта 2024 г., № 13). Постановление действует в редакции Постановления Правительства РФ от 19 июня 2025 г. № 925 (опубликовано в Собрании законодательства РФ 23 июня 2025 г., № 25). Болотина Т.А., являющаяся участником долевого строительства, оспорила абзацы десятый и одиннадцатый пункта 1 Постановления, содержащие предписания об отсрочке исполнения требований о взыскании с застройщика неустойки, штрафов, пени и иных финансовых санкций до 31 декабря 2025 г. включительно. Истец утверждала, что оспариваемые положения выходят за пределы полномочий Правительства РФ, нарушают принцип правовой определенности, право на судебную защиту и эффективное исполнение судебного акта, поскольку действующее законодательство не предусматривает право исполнительной власти приостанавливать исполнение судебных актов в административном порядке.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 3 сентября 2025 г., дело № АКПИ25-477): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что: (1) Правительство РФ обладает компетенцией по принятию оспариваемого Постановления на основании пункта 4 части 1 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ от 8 марта 2022 г.; (2) оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не противоречат нормам большей юридической силы; (3) оспариваемые нормы являются ясными и определенными; (4) Гражданский кодекс РФ и Закон об участии в долевом строительстве не содержат запрета на установление таких особенностей применения мер ответственности.

Апелляционная жалоба (Болотина Т.А.): Истец просила отменить решение суда первой инстанции как вынесенное с существенным нарушением норм материального и процессуального права. В жалобе указывалось на: (1) неверное толкование оспариваемых норм; (2) внутреннее противоречие в мотивировочной части решения; (3) некорректность ссылок на решения ВС РФ от 25 июня 2024 г. № АКПИ24-313 и от 16 июля 2024 г. № АКПИ24-452; (4) необоснованное неучастие Федеральной службы судебных приставов в качестве заинтересованного лица; (5) нарушение правовой определенности и ретроактивность оспариваемых предписаний, вводящих административную отсрочку исполнения уже возникших требований.

Отзыв Правительства РФ: Ответчик не согласился с доводами апелляционной жалобы, полагая решение суда законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального и процессуального права.

Позиция прокурора: Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на границах компетенции органов исполнительной власти при регулировании мер ответственности в сфере долевого строительства. Конфликт возникает между:

1. Полномочиями Правительства РФ — устанавливать особенности применения неустойки, штрафов, пени и иных финансовых санкций в договорах участия в долевом строительстве (делегированные федеральным законодателем);

2. Принципом правовой определенности и эффективности судебной защиты — истец утверждает, что исполнительная власть не вправе в административном порядке приостанавливать исполнение судебных актов, что нарушает предсказуемость и эффективность исполнения присужденных денежных сумм;

3. Временным характером и социально-экономической целесообразностью — Постановление принято в целях защиты национальных интересов РФ в связи с недружественными действиями иностранных государств и обусловлено необходимостью реализации комплекса мер социально-экономического характера.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о допустимости установления исполнительной властью временных особенностей применения мер ответственности, включая отсрочку исполнения судебных актов, в условиях чрезвычайных обстоятельств (недружественные действия иностранных государств).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли Постановление Правительства РФ № 326 (в части абзацев десятого и одиннадцатого пункта 1) нормативным правовым актам большей юридической силы и, в частности, федеральным законам, регулирующим долевое строительство и исполнительное производство?

2. Выходят ли оспариваемые положения об отсрочке исполнения требований о взыскании неустойки и иных финансовых санкций за пределы полномочий, делегированных Правительству РФ пунктом 4 части 1 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ?

3. Нарушают ли оспариваемые предписания принцип правовой определенности, право на судебную защиту и эффективное исполнение судебного акта?

4. Является ли необоснованным неучастие Федеральной службы судебных приставов в качестве заинтересованного лица при рассмотрении административного дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Постановление Правительства РФ № 326 (в оспариваемой части) издано в рамках предоставленных федеральным законодателем полномочий, соответствует действующему законодательству и не противоречит нормам большей юридической силы. Оспариваемые положения об отсрочке исполнения требований о взыскании неустойки, штрафов, пени и иных финансовых санкций учитывают баланс интересов участников долевого строительства и застройщиков, обусловлены объективной необходимостью, носят временный характер и предусмотрены непосредственно федеральным законом. Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении административного иска, поскольку отсутствует основание для признания нормативного правового акта недействующим — его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ и нормативное основание

Нормативное основание полномочий: Апелляционная коллегия исходила из того, что пункт 4 части 1 статьи 18 Федерального закона от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» наделяет Правительство РФ в 2022, 2023, 2024 и 2025 годах полномочиями принимать решения, предусматривающие установление особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве.

Суд также ссылался на статью 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», подтверждающую компетенцию Правительства РФ в данной сфере.

Вывод суда: Вывод суда первой инстанции о наличии у Правительства РФ компетенции по принятию Постановления согласуется с указанными нормативными основаниями. Несоблюдения требований к процедуре принятия и правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не установлено.

2. Соответствие Постановления федеральному законодательству о долевом строительстве

Предмет регулирования: Постановление устанавливает особенности применения мер ответственности, определяемых с учетом: - части 9 статьи 4 Закона об участии в долевом строительстве; - части 6 статьи 5 Закона об участии в долевом строительстве; - частей 2, 2¹ статьи 6 Закона об участии в долевом строительстве; - частей 2, 8 статьи 7 Закона об участии в долевом строительстве; - частей 2, 6 статьи 9 Закона об участии в долевом строительстве; - статьи 10 Закона об участии в долевом строительстве.

Отсутствие запрета в законодательстве: Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что Гражданский кодекс РФ и Закон об участии в долевом строительстве не содержат запрета на установление особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве.

3. Контекст принятия Постановления: социально-экономические меры в условиях чрезвычайных обстоятельств

Цель и обоснование: Федеральный закон № 46-ФЗ разработан в целях защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций и обусловлен необходимостью реализации комплекса мер социально-экономического характера в отношении граждан РФ и российских юридических лиц.

Прецедентное подтверждение: Во исполнение названного федерального закона Правительством РФ 26 марта 2022 г. было принято Постановление № 479, установившее схожие с оспариваемыми особенности применения мер ответственности. Эти положения были проверены ВС РФ по правилам главы 21 КАС РФ, и их законность подтверждена вступившим в законную силу решением от 21 июня 2022 г. № АКПИ22-284.

Продление мер: В связи с тем, что обстоятельства, требующие принятия и реализации комплекса мер социально-экономического характера, не отпали, Правительство РФ установило такие меры в оспариваемом Постановлении на новый период до 31 декабря 2025 г. включительно.

4. Баланс интересов участников долевого строительства и застройщиков

Учёт интересов сторон: Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что установленные абзацами десятым и одиннадцатым пункта 1 Постановления особенности учитывают баланс интересов участников долевого строительства и застройщиков, обусловлены объективной необходимостью, носят временный характер, возможность их введения предусмотрена непосредственно федеральным законом.

5. Несостоятельность доводов о нарушении процессуального законодательства

Несоответствие предмету регулирования: Апелляционная коллегия отклонила доводы Болотиной Т.А. о несоответствии Постановления: - статьям 13, 203 Гражданского процессуального кодекса РФ; - статьям 36, 37 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

Обоснование: Названные законоположения имеют иной предмет правового регулирования и не применяются к оценке соответствия нормативного правового акта актам большей юридической силы.

6. Ясность и определённость оспариваемых положений

Отклонение довода о нарушении правовой определенности: Апелляционная коллегия не признала состоятельным утверждение Болотиной Т.А. о нарушении абзацами десятым и одиннадцатым пункта 1 Постановления правовой определенности. Оспариваемые положения являются ясными и определенными, содержат четкие сроки (до 31 декабря 2025 г. включительно) и ясно определяют круг лиц и требований, на которые распространяется отсрочка.

7. Законодательное закрепление судебного порядка предоставления отсрочки

Новое законодательное регулирование: При принятии решения суд первой инстанции учел, что 11 августа 2025 г. вступили в силу части 4 и 5 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ, введенные Федеральным законом от 31 июля 2025 г. № 272-ФЗ, которые закрепляют:

• Часть 4: До 31 декабря 2025 г. в рамках исполнительного производства по исполнительному документу о взыскании с застройщика неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве, взыскатель, должник, судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд, выдавший такой исполнительный документ, с заявлением о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения исполнительного документа в соответствии со статьей 37 Закона об исполнительном производстве. В этом случае отсрочка или рассрочка исполнения исполнительного документа предоставляется судом на срок не менее чем до 31 декабря 2025 г.

• Часть 5: В случае, если до 30 июня 2025 г. судом предоставлялась отсрочка исполнения исполнительного документа о взыскании с застройщика неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности на основании акта Правительства РФ, принятого в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ, данная отсрочка действует до 31 декабря 2025 г. В этом случае обращение в суд с заявлением о продлении данной отсрочки в порядке, предусмотренном частью 4 названной статьи, не требуется.

Значение: Это законодательное закрепление подтверждает, что механизм отсрочки исполнения требований о взыскании неустойки и иных финансовых санкций получил дополнительное судебное обеспечение и соответствует принципам исполнительного производства.

8. Отклонение довода о необоснованном неучастии Федеральной службы судебных приставов

Критерий заинтересованного лица: Согласно части 1 статьи 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Вывод суда: Права и обязанности Федеральной службы судебных приставов при рассмотрении настоящего административного дела не затрагиваются, в связи с чем у суда отсутствовали основания для привлечения ее к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Процедурное ограничение: Исходя из части 2 статьи 47 КАС РФ, вступление в административное дело заинтересованного лица возможно лишь до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции.

9. Применение критерия соответствия нормативного акта актам большей юридической силы

Нормативное основание: Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы.

Вывод суда: Установив, что Постановление, изданное уполномоченным государственным органом исполнительной власти, в оспариваемой части каким-либо правовым нормам большей юридической силы не противоречит, суд правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

10. Ссылка на прецедентные решения ВС РФ

Подтверждение позиции: Данные обстоятельства подтверждаются также вступившими в законную силу решениями ВС РФ: - от 25 июня 2024 г. № АКПИ24-313; - от 16 июля 2024 г. № АКПИ24-452; - от 19 марта 2025 г. № АКПИ25-36.

Апелляционная коллегия отклонила довод истца о некорректности ссылок на первые два решения, указав, что они подтверждают позицию суда первой инстанции.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения: Апелляционная коллегия применила критерий соответствия нормативного правового акта актам большей юридической силы, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ. Поскольку Постановление Правительства РФ № 326 (в оспариваемой части) не противоречит федеральным законам, включая Федеральный закон № 46-ФЗ, Закон об участии в долевом строительстве, Гражданский кодекс РФ и Закон об исполнительном производстве, оснований для признания его недействующим не имеется.

Указания нижестоящим судам и органам: Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, однако подтвердила, что:

1. Суды должны применять Постановление Правительства РФ № 326 в соответствии с его текстом, учитывая четкие сроки отсрочки (до 31 декабря 2025 г. включительно).

2. При рассмотрении исполнительных документов о взыскании неустойки, штрафов, пени и иных финансовых санкций с застройщиков суды должны учитывать положения частей 4 и 5 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ (введенные Федеральным законом от 31 июля 2025 г. № 272-ФЗ), предусматривающие судебный порядок предоставления отсрочки или рассрочки исполнения исполнительного документа.

3. Арбитражные управляющие и судебные приставы-исполнители должны руководствоваться положениями Постановления при определении порядка исполнения требований о взыскании неустойки и иных финансовых санкций.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Апелляционной коллегии ВС РФ:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2025 г. оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Болотиной Татьяны Александровны оставить без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение компетенции исполнительной власти в условиях чрезвычайных обстоятельств

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Правительство РФ обладает полномочиями устанавливать временные особенности применения мер ответственности в сфере долевого строительства в условиях защиты национальных интересов в связи с недружественными действиями иностранных государств. Это решение закрепляет методологию, согласно которой делегированные федеральным законодателем полномочия исполнительной власти могут включать установление отсрочек исполнения требований о взыскании неустойки и иных финансовых санкций, если такие полномочия прямо предусмотрены в федеральном законе.

2. Гармонизация с прецедентной практикой ВС РФ

Решение согласуется с вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 21 июня 2022 г. № АКПИ22-284, от 25 июня 2024 г. № АКПИ24-313, от 16 июля 2024 г. № АКПИ24-452 и от 19 марта 2025 г. № АКПИ25-36, которые подтверждают законность аналогичных постановлений Правительства РФ об установлении особенностей применения мер ответственности в долевом строительстве. Это свидетельствует о сложившейся и устойчивой позиции ВС РФ по данному вопросу.

3. Последствия для участников долевого строительства и застройщиков

Для участников долевого строительства (взыскателей): - Отсрочка исполнения требований о взыскании неустойки, штрафов, пени и иных финансовых санкций действует до 31 декабря 2025 г. включительно; - Взыскатели вправе обратиться в суд с заявлением о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения исполнительного документа в соответствии со статьей 37 Закона об исполнительном производстве (части 4 и 5 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ); - Отсрочка, предоставленная до 30 июня 2025 г. на основании Постановления Правительства РФ, действует до 31 декабря 2025 г. без необходимости повторного обращения в суд.

Для застройщиков (должников): - Получают отсрочку исполнения требований о взыскании неустойки и иных финансовых санкций до 31 декабря 2025 г. включительно; - Банки и иные кредитные организации, осуществляющие обслуживание счетов застройщика, не исполняют требования, содержащиеся в исполнительных документах, предъявленных к исполнению в период отсрочки.

4. Антиабузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия ВС РФ не содержит явных антиабузивных оговорок, однако подчеркивает, что:

• Оспариваемые положения носят временный характер и действуют только до 31 декабря 2025 г. включительно;
• Они учитывают баланс интересов участников долевого строительства и застройщиков;
• Они обусловлены объективной необходимостью защиты национальных интересов РФ;
• Возможность их введения предусмотрена непосредственно федеральным законом (пункт 4 части 1 статьи 18 Федерального закона № 46-ФЗ).

Это указывает на то, что суд рассматривает данные меры как исключительные, временные и обоснованные чрезвычайными обстоятельствами.

5. Сферы применения позиции за пределами долевого строительства

Хотя решение непосредственно касается долевого строительства, его методологическое значение распространяется на:

• Другие сферы гражданско-правового регулирования, где федеральный законодатель делегирует исполнительной власти полномочия устанавливать особенности применения мер ответственности в условиях чрезвычайных обстоятельств;
• Принципы разграничения компетенции между законодательной и исполнительной властью в условиях защиты национальных интересов;
• Стандарты судебного контроля над нормативными актами испол