ВС отклонил иск муниципалитета к Правительству о списании неустоек поставщикам

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-181, решение от 28 мая 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (рассмотрение в составе коллегии судей)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи ВС РФ: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Администрация муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством финансов РФ по поручению от 10 апреля 2025 г. № ДГ-П13-12564)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА). Конкретно: оспаривание пунктов 1–3, подпунктов «а», «г», «д» пункта 4 изменений, внесённых в Постановление Правительства РФ от 4 июля 2018 г. № 783 Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 340.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Администрация муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области обратилась в Верховный Суд РФ с требованием о признании недействующими следующих положений Постановления № 340:

1. Пункт 1 — переформулирование наименования Постановления № 783 с исключением указания на конкретные годы (2015, 2016, 2020, 2021) и на «осуществление заказчиком»
2. Пункт 2 — исключение из преамбулы ссылки на часть 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ
3. Пункт 3 — исключение из текста Постановления № 783 слов «осуществления заказчиком» и «в 2015, 2016, 2020 и 2021 годах»
4. Подпункты «а», «г», «д» пункта 4 — соответствующие изменения в Правилах осуществления заказчиком списания сумм неустоек (штрафов, пеней)

Позиция административного истца

Администрация утверждала, что оспариваемые положения:

• Противоречат материальному закону: нарушают часть 42¹ статьи 112 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ)

• Нарушают права и охраняемые законом интересы: лишают бюджет муниципального образования источника доходов в виде сумм неустоек (штрафов, пеней), начисленных поставщикам (подрядчикам, исполнителям)

• Создают условия для злоупотреблений: позволяют поставщикам (подрядчикам, исполнителям) злоупотреблять своими правами при исполнении обязательств по муниципальным контрактам

• Являются неопределёнными: создают неоднозначность, неясность и противоречия в регулировании, предоставляют необоснованно широкие пределы правоприменительного усмотрения

По мнению истца, делегированное Правительству полномочие по установлению порядка и случаев списания неустоек должно действовать во взаимосвязи с частью 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ и не предполагает произвольной реализации указанных полномочий.

В обоснование требования указано, что Правила в редакции Постановления № 340 применены при рассмотрении конкретных дел арбитражным судом Владимирской области, что повлекло нарушение прав Администрации, поскольку на неё возлагается безусловная обязанность по списанию неустойки по контрактам, заключённым в 2022 и последующих годах.

Позиция административного ответчика

Правительство РФ (через Министерство финансов) просило отказать в удовлетворении требования, указывая, что:

• Постановления № 783 и № 340 приняты в пределах полномочий, предоставленных федеральным законом
• Акты изданы и опубликованы с соблюдением установленного порядка
• Не нарушают прав и законных интересов Администрации
• Не создают угрозы их нарушения на будущее время

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение Верховного Суда РФ

Решение: В удовлетворении административного искового заявления отказано (п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом государства — защита национальных интересов РФ в условиях санкций и недружественных действий иностранных государств, поддержка экономического сектора и российских юридических лиц, обеспечение гибкости в исполнении государственных и муниципальных контрактов

2. Интересами муниципального образования — сохранение источников доходов бюджета в виде неустоек (штрафов, пеней), взысканных с поставщиков за ненадлежащее исполнение контрактов

3. Интересами поставщиков (подрядчиков, исполнителей) — защита от необоснованного взыскания неустоек при наличии объективных обстоятельств (санкции, мобилизация), препятствующих надлежащему исполнению контракта

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — соотношение между: - Частью 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ (в редакции до 2022 г.) — ограничивала полномочие Правительства списанием неустоек, начисленных в конкретные годы (2015, 2016, 2020, 2021) - Частью 9¹ статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ (введена Федеральным законом № 46-ФЗ от 8 марта 2022 г.) — предоставляет Правительству полномочие регулировать списание неустоек без указания на конкретные периоды

Процессуальные особенности:

Дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля (глава 21 КАС РФ), что означает: - Суд проверяет соответствие оспариваемого НПА актам, имеющим большую юридическую силу - Суд не устанавливает и не оценивает фактические обстоятельства конкретных дел, рассмотренных нижестоящими судами - Применяется активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) при проверке соответствия НПА закону

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли оспариваемые положения Постановления № 340 части 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ и иным актам, имеющим большую юридическую силу?

2. Нарушают ли оспариваемые положения права и охраняемые законом интересы Администрации муниципального образования в части отсутствия возможности получения бюджетом сумм неустоек (штрафов, пеней)?

3. Являются ли оспариваемые положения неопределёнными и создают ли они необоснованно широкие пределы правоприменительного усмотрения?

4. Находится ли Правительство РФ в пределах своей компетенции при издании Постановления № 340, и соблюдены ли процедурные требования к принятию и опубликованию НПА?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ не нашёл оснований для удовлетворения административного иска. Оспариваемые положения Постановления № 340 изданы Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции, соблюдены процедурные требования к принятию и опубликованию НПА. Доводы административного истца основаны на ошибочном толковании норм материального права. Содержание оспариваемых положений является определённым и не нарушает прав Администрации.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ и нормативная база

1.1. Конституционно-правовая основа полномочий Правительства

Верховный Суд указал, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента издаёт постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение (ст. 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; аналогичные полномочия содержались в ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ).

Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

1.2. Сфера регулирования Федерального закона № 44-ФЗ

Федеральный закон № 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и злоупотреблений. Регулирование охватывает: - планирование закупок - определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - заключение контрактов - особенности исполнения контрактов - мониторинг закупок - аудит в сфере закупок - контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе

2. Эволюция нормативного регулирования списания неустоек

2.1. Первоначальное регулирование (2018 г.)

Федеральным законом от 23 апреля 2018 г. № 108-ФЗ статья 112 Федерального закона № 44-ФЗ дополнена частью 42¹ следующего содержания:

«Начисленные поставщику (подрядчику, исполнителю), но не списанные заказчиком суммы неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением в 2015 и (или) 2016 годах обязательств, предусмотренных контрактом, подлежат списанию в случаях и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.»

Во исполнение этого полномочия Правительство РФ Постановлением № 783 от 4 июля 2018 г. утвердило Правила осуществления заказчиком списания сумм неустоек.

2.2. Расширение периода регулирования (2020–2021 гг.)

Часть 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ изменялась: - Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ — слова «и (или) 2016» заменены словами «, 2016 и 2020» - Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. № 476-ФЗ — слова «и 2020» заменены словами «, 2020 и 2021»

Соответствующие изменения в Правила вносились постановлениями Правительства РФ от 26 апреля 2020 г. № 591 и от 31 декабря 2021 г. № 2594.

2.3. Качественное изменение регулирования (2022 г.)

Федеральным законом от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 46-ФЗ):

• Статья 34 Федерального закона № 44-ФЗ (параграф 1 «Общие положения» главы 3 «Осуществление закупок») дополнена частью 9¹ следующего содержания:

«Правительство Российской Федерации вправе установить случаи и порядок списания начисленных поставщику (подрядчику, исполнителю), но не списанных заказчиком сумм неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом.»

Ключевое отличие: Часть 9¹ статьи 34 делегирует полномочие Правительству без указания на конкретные периоды, в отличие от части 42¹ статьи 112, которая была ограничена указанным периодом (2015, 2016, 2020, 2021).

3. Толкование соотношения между частью 42¹ статьи 112 и частью 9¹ статьи 34

3.1. Позиция Верховного Суда

Верховный Суд указал, что доводы административного истца о противоречии Правил части 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ основаны на ошибочном толковании норм материального права.

3.2. Обоснование различия норм

Суд установил:

• Часть 42¹ статьи 112 регулирует заключительные положения и касается списания неустоек, начисленных в конкретные годы (2015, 2016, 2020, 2021). Данные предписания были ограничены указанным в данной норме периодом.

• Часть 9¹ статьи 34 расположена в параграфе 1 «Общие положения» главы 3 «Осуществление закупок», введена в действие в 2022 году (то есть после окончания указанного в части 42¹ статьи 112 периода), и является обязательной.

3.3. Логика применения норм

Верховный Суд пришёл к выводу, что Правительство РФ правомерно в пунктах 1–3, подпунктах «а», «г», «д» пункта 4 Изменений: - исключило указание на часть 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ из преамбулы Постановления № 783 - изложило в новой редакции наименование Постановления № 783 - исключило слова «осуществления заказчиком» и «в 2015, 2016, 2020 и 2021 годах» из текста Постановления № 783, наименования, пункта 1, подпункта «а» пункта 5 Правил и нумерационного заголовка приложения к Правилам

4. Контекст принятия Федерального закона № 46-ФЗ и целевое назначение изменений

4.1. Цели и контекст

Согласно пояснительной записке к проекту Федерального закона № 46-ФЗ, приведённые изменения разработаны в целях: - защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций - реализации комплекса мер социально-экономического характера в отношении граждан РФ и российских юридических лиц - определения механизмов поддержки экономического сектора, в том числе регламентирующих особенности правового режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

4.2. Дополнение части 65¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ

Федеральным законом № 46-ФЗ статья 112 Федерального закона № 44-ФЗ дополнена частью 65¹, согласно которой по соглашению сторон допускается изменение существенных условий контракта, заключённого до 1 января 2026 г., если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения.

Предусмотренное данной частью изменение осуществляется с соблюдением положений частей 13–16 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ на основании решения Правительства РФ, высшего исполнительного органа субъекта РФ, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта РФ, муниципальных нужд соответственно.

5. Развитие регулирования в Правилах: новые основания для списания неустоек

5.1. Подпункт «д» пункта 3 Правил (основание для списания)

Правительство РФ пунктом 4 (подпункт «в») Изменений дополнило пункт 3 Правил подпунктом «д», которым предусмотрено списание заказчиком начисленных и неуплаченных сумм неустоек (штрафов, пеней) в случае, если неуплаченные неустойки (штрафы, пени) начислены вследствие неисполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту в связи с возникновением не зависящих от него обстоятельств, повлекших невозможность исполнения контракта в связи с введением санкций и (или) мер ограничительного характера.

5.2. Подпункт «д» пункта 5 Правил (основания для принятия решения о списании)

Пунктом 4 (подпункт «г») Изменений пункт 5 Правил дополнен подпунктом «д», которым в качестве основания для принятия решения о списании в случае, предусмотренном подпунктом «д» пункта 3 Правил, является: - исполнение (при наличии) поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту, подтвержденное актом приемки или иным документом - обоснование обстоятельств, повлекших невозможность исполнения контракта в связи с введением санкций и (или) мер ограничительного характера, представленное поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчику в письменной форме с приложением подтверждающих документов (при их наличии)

5.3. Последующие изменения (2022 г.)

Подпункты «д» пункта 3 и «д» пункта 5 Правил действуют в редакции постановления Правительства РФ от 15 октября 2022 г. № 1838, которым слова «в связи с введением» заменены словами «в связи с мобилизацией в Российской Федерации, введением».

6. Баланс интересов и принципы публичного права

6.1. Учёт баланса частных и публичных интересов

Верховный Суд указал, что приведённые изменения учитывают баланс частных и публичных интересов участников контракта в целях защиты национальных интересов РФ в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

6.2. Защита прав исполнителей контрактов

Изменения направлены на защиту прав исполнителей контрактов от необоснованного взыскания заказчиком сумм неустоек (штрафов, пеней) при наличии объективных обстоятельств, препятствующих надлежащему исполнению контракта.

7. Определённость содержания оспариваемых положений

7.1. Отсутствие неоднозначности

Верховный Суд установил, что содержание оспариваемых положений Изменений является определённым, не вызывает неоднозначного толкования и прав административного истца в указанных им аспектах не нарушает.

8. Пределы компетенции Верховного Суда при абстрактном нормоконтроле

8.1. Разграничение компетенции

Верховный Суд подчеркнул, что установление и оценка фактических обстоятельств конкретных дел, рассмотренных арбитражным судом, а также выбор с учётом этих обстоятельств подлежащих применению норм права не относятся к компетенции Верховного Суда РФ при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

Таким образом, ссылки административного истца на применение Правил при рассмотрении конкретных дел арбитражным судом Владимирской области не могут служить основанием для признания НПА недействующим.

9. Соблюдение процедурных требований

9.1. Порядок принятия и опубликования

Верховный Суд установил, что: - Постановление № 340 издано Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции - Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюдён - Постановление № 340 размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 12 марта 2022 г. - Опубликовано в Собрании законодательства РФ 21 марта 2022 г.

9.2. Текущее состояние Постановления № 783

В настоящее время Постановление № 783 действует в редакциях постановлений Правительства РФ от: - 26 апреля 2020 г. № 591 - 31 декабря 2021 г. № 2594 - 10 марта 2022 г. № 340 - 23 марта 2022 г. № 439 - 15 октября 2022 г. № 1838 - 9 декабря 2024 г. № 1740

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Верховный Суд РФ не рассматривал решения нижестоящих судов в данном деле, так как дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля (глава 21 КАС РФ), а не конкретного спора. Однако суд дал оценку ошибочности позиции административного истца:

1. Ошибочное толкование материального права

Ошибка административного истца: Администрация исходила из предположения, что часть 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ остаётся действующей нормой, которая должна ограничивать полномочие Правительства РФ, установленное частью 9¹ статьи 34 того же закона.

Правильное толкование Верховного Суда: - Часть 42¹ статьи 112 регулирует заключительные положения и была ограничена конкретным периодом (2015, 2016, 2020, 2021) - Часть 9¹ статьи 34 расположена в общих положениях главы об осуществлении закупок, введена после окончания периода, указанного в части 42¹, и предоставляет Правительству полномочие без временных ограничений - Новая норма является обязательной и вытесняет ограничения, содержавшиеся в части 42¹

2. Неверное понимание соотношения между нормами

Ошибка административного истца: Предположение, что делегированное Правительству полномочие должно действовать «во взаимосвязи» с частью 42¹ статьи 112 и не предполагает произвольной реализации.

Правильное толкование Верховного Суда: - Часть 9¹ статьи 34 является самостоятельным основанием для полномочия Правительства - Она не связана ограничениями, содержавшимися в части 42¹ статьи 112 - Полномочие реализовано в соответствии с целями, установленными федеральным законодателем (защита национальных интересов, поддержка экономического сектора)

3. Неправильная оценка нарушения прав и интересов

Ошибка административного истца: Утверждение, что оспариваемые положения нарушают права Администрации на получение доходов бюджета в виде неустоек.

Правильная оценка Верховного Суда: - Оспариваемые положения не нарушают прав и законных интересов Администрации - Они направлены на баланс частных и публичных интересов в условиях чрезвычайных обстоятельств (санкции, мобилизация) - Защита прав исполнителей контрактов от необоснованного взыскания неустоек при наличии объективных препятствий соответствует целям публичного права

4. Неправильная оценка определённости норм

Ошибка административного истца: Утверждение, что оспариваемые положения являются неопределёнными, создают неоднозначность и предоставляют необоснованно широкие пределы правоприменительного усмотрения.

**Правильная оцен