ВС подтвердил право Правительства расширить основания для списания неустоек в госконтрактах

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-288; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат АПЛ25-288).

Дата принятия: 30 октября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселева А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Карпов К.Н. (Генеральная прокуратура Российской Федерации)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Администрация муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством финансов Российской Федерации)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства Российской Федерации).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Администрация муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области оспорила пункты 1–3 и подпункты «а», «г», «д» пункта 4 Изменений, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 340 (далее — Постановление № 340). Указанные Изменения вносились в Постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2018 г. № 783 «Об осуществлении заказчиком списания сумм неустоек (штрафов, пеней), начисленных поставщику (подрядчику, исполнителю), но не списанных заказчиком в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением в 2015, 2016, 2020 и 2021 годах обязательств, предусмотренных контрактом» (далее — Постановление № 783).

Суть оспариваемых Изменений состояла в исключении из наименования и текста Постановления № 783 и Правил ограничения по периодам (2015, 2016, 2020, 2021 годы), а также в исключении из преамбулы ссылки на часть 42¹ статьи 112 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ). Кроме того, Изменения дополнили Правила новым подпунктом «д» пункта 5, предусматривающим возможность списания неустоек при наличии обстоятельств, связанных с введением санкций и мер ограничительного характера.

Администрация полагала, что Изменения противоречат части 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ, нарушают её права и охраняемые законом интересы, поскольку лишают бюджет муниципального образования источников доходов в виде неустоек, позволяют поставщикам злоупотреблять правами, являются неопределёнными и создают необоснованно широкие пределы правоприменительного усмотрения.

Решения нижестоящих инстанций

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2025 г. (дело № АКПИ25-181): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного искового заявления Администрации. Суд установил, что Постановление № 340 издано Правительством Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением порядка принятия и опубликования, а оспариваемые положения Изменений соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав Администрации.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Администрация подала апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе она повторила доводы административного искового заявления и дополнительно указала на отсутствие в материалах дела доказательств соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и правил введения его в действие (порядка опубликования, государственной регистрации и вступления в силу), ссылаясь на подпункты «в», «г» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ).

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карпов К.Н. в своём заключении полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к регулированию списания неустоек (штрафов, пеней) в государственных и муниципальных контрактах:

1. Позиция Администрации: Часть 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливает исчерпывающий перечень периодов (2015, 2016, 2020, 2021 годы), в отношении которых допускается списание неустоек. Любое расширение этого регулирования за пределы указанных периодов противоречит федеральному закону и нарушает права муниципального образования на получение доходов в виде неустоек.

2. Позиция Правительства Российской Федерации и суда первой инстанции: Федеральный закон № 46-ФЗ от 8 марта 2022 г. дополнил статью 34 Федерального закона № 44-ФЗ новой частью 9¹, которая делегирует Правительству Российской Федерации полномочие по установлению случаев и порядка списания неустоек без ограничения конкретными периодами. Это полномочие имеет самостоятельное значение и не противоречит части 42¹ статьи 112, которая регулирует иные отношения.

Дело имеет принципиальное значение для практики применения контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок, поскольку затрагивает баланс интересов между: - защитой бюджетных доходов муниципальных образований; - защитой прав исполнителей контрактов от необоснованного взыскания неустоек при наличии объективных обстоятельств (в частности, санкций и мер ограничительного характера); - пределами нормотворческого усмотрения Правительства Российской Федерации при реализации делегированных полномочий.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Соответствуют ли части 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пункты 1–3 и подпункты «а», «г», «д» пункта 4 Изменений, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 340, которые исключили ограничение по периодам (2015, 2016, 2020, 2021 годы) и ссылку на часть 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ из наименования и текста Постановления № 783 и Правил, а также дополнили Правила новым основанием для списания неустоек, связанным с санкциями и мерами ограничительного характера?

Производные вопросы: - Имело ли Правительство Российской Федерации полномочие на принятие оспариваемых Изменений? - Соблюдены ли процедура принятия и правила введения в действие оспариваемого нормативного правового акта? - Нарушают ли оспариваемые положения права и охраняемые законом интересы Администрации?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации подтвердила позицию суда первой инстанции: Правительство Российской Федерации правомерно утвердило оспариваемые Изменения на основании части 9¹ статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ, которая делегирует ему полномочие по установлению случаев и порядка списания неустоек без ограничения конкретными периодами. Указанные Изменения не противоречат части 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ, поскольку регулируют иные отношения, введены в действие с соблюдением установленного порядка, учитывают баланс частных и публичных интересов, направлены на защиту национальных интересов Российской Федерации и прав исполнителей контрактов, не нарушают прав Администрации и не являются неопределёнными.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая основа полномочий Правительства Российской Федерации

Апелляционная коллегия исходила из принципа разделения властей, закреплённого в статье 10 Конституции Российской Федерации, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причём органы каждой ветви власти самостоятельны.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации (часть 1 статьи 110 Конституции Российской Федерации), а также иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их структурой и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения (части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Суд отметил, что аналогичные положения были закреплены в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», действовавшего на день принятия Постановления № 783.

2. Предмет регулирования Федерального закона № 44-ФЗ и полномочия Правительства

Апелляционная коллегия установила, что отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулирует Федеральный закон № 44-ФЗ (пункты 1–7 части 1 статьи 1 указанного федерального закона).

3. История законодательного регулирования списания неустоек: от части 42¹ к части 9¹ статьи 34

Суд проанализировал эволюцию законодательного регулирования:

Первый этап — введение части 42¹ статьи 112 (2018 г.): Федеральным законом от 23 апреля 2018 г. № 108-ФЗ статья 112 Федерального закона № 44-ФЗ дополнена частью 42¹ следующего содержания: «Начисленные поставщику (подрядчику, исполнителю), но не списанные заказчиком суммы неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением в 2015 и (или) 2016 годах обязательств, предусмотренных контрактом, подлежат списанию в случаях и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации».

Второй этап — расширение периодов (2020–2021 гг.): Федеральными законами от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ и от 30 декабря 2021 г. № 476-ФЗ в часть 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми слова «и (или) 2016» заменены словами: «, 2016 и 2020», слова «и 2020» заменены словами: «, 2020 и 2021».

Реализуя предоставленные частью 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ полномочия, Правительство Российской Федерации Постановлением № 783 утвердило Правила.

Третий этап — введение части 9¹ статьи 34 (2022 г.): Федеральным законом от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 34 Федерального закона № 44-ФЗ дополнена частью 9¹ следующего содержания: «Правительство Российской Федерации вправе установить случаи и порядок списания начисленных поставщику (подрядчику, исполнителю), но не списанных заказчиком сумм неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом».

Кроме того, статья 112 Федерального закона № 44-ФЗ дополнена частью 65 следующего содержания: «По соглашению сторон допускается изменение существенных условий контракта, заключённого до 1 января 2023 года, если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения. Предусмотренное настоящей частью изменение осуществляется с соблюдением положений частей 1³-1⁶ статьи 95 настоящего Федерального закона на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно».

4. Разграничение предметов регулирования: часть 42¹ статьи 112 и часть 9¹ статьи 34

Ключевой вывод суда: Часть 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ, расположенная в разделе «Заключительные положения», закрепляет положение о списании начисленных в 2015, 2016, 2020 и 2021 годах, но не списанных сумм неустоек в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком обязательств, предусмотренных контрактом.

Часть 9¹ статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ, расположенная в параграфе 1 «Общие положения» главы 3 «Осуществление закупок», которая введена в действие в 2022 г., то есть за пределами указанных в части 42¹ статьи 112 периодов, делегирует Правительству Российской Федерации полномочие по регулированию данных отношений без указания на конкретные периоды.

Таким образом, Правительство Российской Федерации, реализуя возложенные на него частью 9¹ статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ полномочия, правомерно утвердило указанные Изменения.

Суд не усмотрел противоречия между двумя нормами, поскольку они регулируют различные отношения: часть 42¹ статьи 112 — списание неустоек, начисленных в конкретные периоды (2015, 2016, 2020, 2021 годы), а часть 9¹ статьи 34 — общее регулирование списания неустоек без временных ограничений.

5. Соблюдение процедуры принятия и опубликования нормативного правового акта

Апелляционная коллегия отметила, что суд первой инстанции в полной мере исследовал обстоятельства, предусмотренные подпунктами «в», «г» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ (процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу).

Суд установил, что порядок принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта Правительством Российской Федерации соблюдён: - Постановление № 340 размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 12 марта 2022 г. - Опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 21 марта 2022 г., № 12, ст. 1827.

6. Баланс частных и публичных интересов; определённость нормативного регулирования

Суд первой инстанции обоснованно констатировал, что оспариваемые нормы Изменений:

• учитывают баланс частных и публичных интересов участников контракта, направлены на защиту национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций;

• направлены на защиту прав исполнителей контрактов от необоснованного взыскания заказчиком сумм неустоек (штрафов, пеней) при наличии объективных обстоятельств, препятствующих надлежащему исполнению контракта (в частности, введение санкций и мер ограничительного характера);

• их содержание является определённым и не вызывает неоднозначного толкования;

• прав административного истца в указанных им аспектах не нарушают.

7. Применение критериев оспаривания нормативного правового акта согласно КАС РФ

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: - а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; - б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; - в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; - г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия подтвердила, что суд первой инстанции выполнил все приведённые требования закона и обоснованно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством Российской Федерации во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением порядка принятия и опубликования, а также пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Изменений соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

8. Основание для признания нормативного правового акта недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая Администрации в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 1–3, подпунктов «а», «г», «д» пункта 4 Изменений недействующими отсутствует. Иные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, которые предусматривали бы отличное от оспариваемых нормативных положений правовое регулирование, отсутствуют.

9. Оценка доводов апелляционной жалобы

Апелляционная коллегия отметила, что доводы апелляционной жалобы о неправильном определении судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, о недоказанности установленных судом обстоятельств, и о нарушении норм материального и процессуального права ошибочны и опровергаются содержанием обжалуемого решения суда.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объёме.

При рассмотрении настоящего административного дела все перечисленные в части 8 статьи 213 КАС РФ обстоятельства судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом решении, а доводы административного истца получили надлежащую оценку в состоявшемся решении суда, которое соответствует требованиям статьи 180 КАС РФ, отвечает нормам материального права, правомерно применённым и истолкованным при рассмотрении и разрешении данного административного дела. Выводы суда, изложенные в решении, мотивированны, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

10. Соблюдение норм процессуального права

Обжалуемое решение вынесено с соблюдением норм процессуального права. Предусмотренных статьёй 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретное разрешение

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

• Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2025 г. оставить без изменения
• Апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области оставить без удовлетворения

Применённый критерий

Суд применил критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ. Установив, что:

1. Правительство Российской Федерации издало Постановление № 340 в пределах полномочий, предоставленных ему частью 9¹ статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ;

2. Оспариваемые Изменения не противоречат части 42¹ статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ, поскольку регулируют иные отношения (списание неустоек без ограничения конкретными периодами, в том числе при наличии санкций и мер ограничительного характера);

3. Процедура принятия и опубликования соблюдена;

4. Права и охраняемые законом интересы Администрации не нарушены;

суд отказал в удовлетворении требования о признании оспариваемых положений недействующими.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти. Однако определение подтверждает, что:

• Арбитражные суды при рассмотрении конкретных дел должны применять Правила в редакции Постановления № 340, включая новое основание для списания неустоек, связанное с санкциями и мерами ограничительного характера (подпункт «д» пункта 5 Правил);

• Заказчики (в том числе муниципальные образования) обязаны применять оспариваемые Изменения при рассмотрении требований поставщиков о списании неустоек, в том числе по контрактам, заключённым