ВС отменил кассацию и защитил права гражданки на перераспределение земли

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 56-КАД24-11-К9, 19 февраля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Николаева О.В., Калинина Л.А. - Судья-докладчик: Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Мозгалева Татьяна Альбертовна (гражданин) - Административный ответчик: Управление муниципальной собственности г. Владивостока (орган местного самоуправления)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Спор о признании незаконными ненормативных актов (решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка и распоряжения о предварительном согласовании предоставления земельного участка).

Предмет кассационного пересмотра: Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 г. по делу № 2а-1776/2023.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Мозгалева Т.А. оспаривает два ненормативных акта Управления муниципальной собственности г. Владивостока:

1. Решение от 2 декабря 2022 г. (уведомление № 13117/1у/28) об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в целях образования земельного участка путем перераспределения.

2. Распоряжение от 8 декабря 2022 г. № 4242/28 о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 636 кв. м инвалиду 3 группы (Ч.).

Фактические обстоятельства

Мозгалева Т.А. является собственником: - земельного участка площадью 356 кв. м (вид разрешённого использования — индивидуальное жилищное строительство); - здания, расположенного на этом участке.

К южной стороне участка примыкает земельный участок площадью 88 кв. м из земель, право собственности на которые не разграничено (находится в государственной собственности). Этот участок: - фактически используется Мозгалевой под огород; - имеет ширину примыкания 17 м; - ограничен с южной стороны ограждением участка соседа (Колодочка Т.И.); - имеет узкий проход шириной 1,5 м со стороны земель общего пользования («бутылочное горлышко»); - не имеет доступа к территории общего пользования.

Позиция истца

Мозгалева Т.А. обратилась в УМС г. Владивостока с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка в целях образования участка площадью 444 кв. м путём перераспределения: - её участка (356 кв. м в частной собственности); - государственных земель (88 кв. м).

Обоснование: устранение недостатков в землепользовании, выравнивание границ, устранение изломанности границ, которая фактически сложилась. Участок фактически используется под огород, имеет плодовые деревья и ягодные кусты.

Позиция ответчика и основания отказа

Первый отказ (2 декабря 2022 г.): УМС ссылалась на подпункт 9 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ — на территории, примыкающей к участкам, возможно образование самостоятельного участка в соответствии с нормами земельного законодательства.

Второй отказ (29 марта 2023 г., решение № 4910/1у/28): УМС ссылалась на подпункт 2 пункта 8 и подпункт 22 статьи 39¹⁶ ЗК РФ — местоположение планируемого участка совпадает с местоположением участка, предварительно согласованного к предоставлению инвалиду Ч. на основании распоряжения от 8 декабря 2022 г. № 4242/28, срок действия которого не истёк.

Процессуальная история

Первая инстанция (Фрунзенский районный суд г. Владивостока, 29 августа 2023 г.): - Требования Мозгалевой удовлетворены частично. - Суд признал незаконными оба оспариваемых акта УМС. - Суд обязал УМС повторно рассмотреть заявление от 6 июня 2022 г. в установленный законом срок и порядке.

Основания решения суда первой инстанции: - Исследовав схему расположения и обзорную схему, составленную специалистами МКУ «КРЗН», суд установил, что обращение Мозгалевой устраняет недостатки в землепользовании (изломанность границ). - Площадь испрашиваемого участка (88 кв. м) меньше минимальной площади (100 кв. м), установленной Правилами землепользования и застройки Владивостокского городского округа для зоны Ж-1, что исключает возможность образования самостоятельного участка. - Участок вклинивается между смежными участками, что нарушает пункт 6 статьи 11 ЗК РФ. - Доступ к участку ограничен ограждением и хозяйственными постройками третьих лиц, что является препятствием для кадастрового учёта (ст. 26 ФЗ № 218-ФЗ от 13.07.2015).

Апелляция (Приморский краевой суд, 22 ноября 2023 г.): - Апелляционное определение оставило решение первой инстанции без изменения.

Кассация (Девятый кассационный суд, 19 июня 2024 г.): - Кассационная коллегия отменила решение первой инстанции и апелляционное определение. - Принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Основания кассационного отказа: - Суд кассационной инстанции указал, что судом первой инстанции не были приняты предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств.

Кассационная жалоба в ВС РФ: - Мозгалева просит отменить кассационное определение и оставить в силе решение первой инстанции и апелляционное определение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает столкновение нескольких публичных интересов и прав гражданина:

1. Право гражданина на защиту своих имущественных интересов — Мозгалева стремится устранить недостатки в землепользовании, которые фактически сложились, и выравнять границы своего участка.

2. Публичный интерес в рациональном использовании земель — государство и муниципалитет должны обеспечивать соблюдение требований земельного законодательства при образовании земельных участков (недопущение вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы).

3. Конкурирующие интересы третьих лиц — инвалид 3 группы (Ч.) имеет предварительное согласование на получение земельного участка, включающего спорную территорию.

4. Процессуальная проблема — правомерность и пределы проверки судом кассационной инстанции фактических обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций. Кассационный суд не может переисследовать доказательства, но должен проверить правильность применения норм материального и процессуального права.

5. Материально-правовая проблема — толкование оснований для отказа в перераспределении земельных участков (ст. 39²⁹ ЗК РФ), в частности: - может ли быть основанием для отказа возможность образования самостоятельного участка, если этот участок не соответствует минимальным размерам, установленным градостроительными регламентами; - может ли быть основанием для отказа распоряжение о предварительном согласовании, изданное после решения об отказе в перераспределении.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустил ли суд кассационной инстанции существенные нарушения норм материального и процессуального права при отмене решений судов первой и апелляционной инстанций?

2. Правильно ли суд кассационной инстанции применил нормы Земельного кодекса РФ при оценке оснований для отказа в перераспределении земельных участков, в частности: - может ли быть основанием для отказа возможность образования самостоятельного участка, если его площадь меньше минимальной, установленной градостроительными регламентами; - может ли быть основанием для отказа распоряжение о предварительном согласовании, изданное после решения об отказе?

3. Соблюдены ли судом кассационной инстанции пределы кассационного пересмотра, установленные статьёй 328 КАС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил кассационное определение и оставил в силе решения судов первой и апелляционной инстанций. СКАД установила, что суд кассационной инстанции допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суд кассационной инстанции не имел права переисследовать доказательства и переустанавливать фактические обстоятельства, подменяя тем самым суды первой и второй инстанций. Кроме того, суд кассационной инстанции неправильно применил нормы материального права, приняв во внимание обстоятельство (распоряжение о предварительном согласовании), которое возникло после оспариваемого решения об отказе.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база перераспределения земельных участков

Верховный Суд указал, что порядок, случаи и основания заключения соглашения о перераспределении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусмотрены статьями 39²⁸ и 39²⁹ Земельного кодекса Российской Федерации.

Статья 39²⁸ ЗК РФ (пункты 2, 3): - Перераспределение осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. - Перераспределение осуществляется в соответствии с утверждённым проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта — в соответствии с утверждённой схемой расположения земельного участка.

Статья 39²⁹ ЗК РФ (пункты 1, 8, 9): - Пункт 1, подпункт 3: допускается перераспределение земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков. - Пункт 8: перераспределение осуществляется в соответствии с утверждённой схемой расположения земельного участка. - Пункт 9, подпункт 9: уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если образование земельного участка или земельных участков предусматривается путём перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьёй 11 ЗК РФ.

2. Требования к образованию земельных участков (статья 11 ЗК РФ)

Верховный Суд привёл требования статьи 11 ЗК РФ (пункты 1, 6): - При образовании земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, должны соблюдаться предельные (максимальные и минимальные) размеры таких участков, определяемые градостроительными регламентами. - Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные ЗК РФ и другими федеральными законами.

3. Процессуальные пределы кассационного пересмотра (статья 328 КАС РФ)

Верховный Суд подчеркнул, что нормы КАС РФ, регламентирующие производство в суде кассационной инстанции, предоставляют суду кассационной инстанции при проверке судебных постановлений право оценивать лишь правильность применения нижестоящими судами норм материального и процессуального права и не позволяют ему непосредственно исследовать доказательства и устанавливать фактические обстоятельства дела.

Суд кассационной инстанции не может подменять суды первой и второй инстанций, которые самостоятельно исследуют и оценивают доказательства, устанавливают фактические обстоятельства дела на основе принципов состязательности, равноправия сторон и непосредственности судебного разбирательства.

4. Ошибки суда кассационной инстанции

Ошибка 1: Переисследование доказательств и переустановление фактических обстоятельств

Суд кассационной инстанции указал, что судом первой инстанции не были приняты предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств. Однако: - Суд кассационной инстанции не указал, какие именно юридически значимые для правильного разрешения дела обстоятельства не были установлены. - Суд кассационной инстанции счёл выводы нижестоящих судов о законности оспариваемых актов неверными, однако не указал, какие нормы материального права неправильно применены судами первой и апелляционной инстанций при оценке собранных по делу доказательств. - Суд кассационной инстанции не привёл со ссылкой на иные собранные по делу доказательства доводы, свидетельствующие об обоснованности оспариваемых актов органа местного самоуправления.

Ошибка 2: Неправильное применение материального права (хронологическая ошибка)

Суд кассационной инстанции в качестве одного из оснований для принятия решения об отказе в перераспределении указал на возможность образования самостоятельного земельного участка, сославшись на решение от 8 декабря 2022 г., которым Ч. было предварительно согласовано предоставление земельного участка площадью 636 кв. м с учётом земельного участка, испрашиваемого Мозгалевой к перераспределению.

Однако данное обстоятельство не может быть принято во внимание, поскольку оспариваемый отказ в перераспределении принят ранее (2 декабря 2022 г.) указанного решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Это означает, что суд кассационной инстанции применил норму материального права (основание для отказа) на основе события, которое произошло после оспариваемого решения, что логически и юридически неправомерно.

5. Выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на материалах дела

Верховный Суд подтвердил, что выводы судов первой и апелляционной инстанций о наличии всех предусмотренных законом условий для утверждения представленной Мозгалевой схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в целях образования земельного участка путём перераспределения основаны на материалах дела.

Суды первой и апелляционной инстанций: - Исследовали и оценили представленные в материалы дела доказательства, в том числе схему расположения земельного участка и обзорную схему, составленную специалистами МКУ «КРЗН» по результатам выезда на земельный участок. - Установили, что обращение Мозгалевой устраняет имеющиеся недостатки в землепользовании, поскольку устраняет изломанность границ, которая фактически сложилась. - Установили, что площадь испрашиваемого земельного участка (88 кв. м) меньше минимальной площади (100 кв. м), установленной Правилами землепользования и застройки Владивостокского городского округа для территориальной зоны Ж-1, что исключает возможность образования самостоятельного участка в соответствии с нормами земельного законодательства. - Установили, что земельный участок, испрашиваемый Ч., а именно его часть площадью 88 кв. м, которая также испрашивалась Мозгалевой, фактически вклинивается между земельными участками, что является нарушением пункта 6 статьи 11 ЗК РФ. - Установили, что доступ к испрашиваемому земельному участку осуществляется через земельный участок, принадлежащий Мозгалевой, доступ со стороны земель общего пользования ограничен ограждением и хозяйственными постройками третьих лиц, что в соответствии со статьёй 26 ФЗ № 218-ФЗ является препятствием для кадастрового учёта земельного участка.

6. Существенность нарушений

Верховный Суд установила, что допущенные судом кассационной инстанции существенные нарушения норм материального права и норм процессуального права повлияли на исход административного дела, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Мозгалевой Т.А..

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Верховный Суд не признал ошибок судов первой и апелляционной инстанций. Напротив, СКАД оценила их решения как правильные и основанные на материалах дела.

Ошибки суда кассационной инстанции (Девятого кассационного суда):

1. Нарушение процессуальных пределов кассационного пересмотра — суд кассационной инстанции попытался переисследовать доказательства и переустановить фактические обстоятельства, что не входит в его компетенцию согласно статье 328 КАС РФ.

2. Отсутствие мотивировки кассационного решения — суд кассационной инстанции не указал, какие именно юридически значимые обстоятельства не были установлены судами первой и апелляционной инстанций, и не привёл конкретные ссылки на нормы материального права, якобы неправильно применённые нижестоящими судами.

3. Неправильное применение материального права (хронологическая ошибка) — суд кассационной инстанции принял во внимание распоряжение от 8 декабря 2022 г. как основание для отказа в перераспределении, хотя оспариваемое решение об отказе было принято 2 декабря 2022 г., т.е. ранее этого распоряжения. Это нарушает логику причинно-следственных связей и принцип, что событие не может быть основанием для решения, принятого до его возникновения.

4. Игнорирование установленных судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств — суд кассационной инстанции не учёл, что площадь испрашиваемого участка (88 кв. м) меньше минимальной (100 кв. м), установленной градостроительными регламентами, что исключает возможность образования самостоятельного участка и, следовательно, делает неприменимым основание для отказа, предусмотренное подпунктом 9 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменено кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 г.

2. Оставлены в силе: - Решение Фрунзенского районного суда г. Владивостока от 29 августа 2023 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 22 ноября 2023 г.

Содержание оставленных в силе судебных актов: - Признаны незаконными решение УМС г. Владивостока от 2 декабря 2022 г. об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка и распоряжение УМС г. Владивостока от 8 декабря 2022 г. о предварительном согласовании предоставления земельного участка. - УМС г. Владивостока обязана устранить допущенное нарушение прав и законных интересов Мозгалевой Т.А. путём повторного рассмотрения заявления от 6 июня 2022 г. об утверждении схемы расположения земельного участка площадью 444 кв. м в установленный законом срок и в установленном законом порядке.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ подтверждает, что граждане имеют право на судебную защиту от незаконных решений органов публичной власти, в том числе органов местного самоуправления. Суды обязаны тщательно исследовать доказательства и применять нормы материального права в соответствии с их содержанием и целями. Органы публичной власти не могут произвольно отказывать в удовлетворении заявлений граждан, ссылаясь на основания, которые не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение устанавливает высокий стандарт мотивированности судебных решений в кассационном порядке. Суд кассационной инстанции не может просто указать на то, что нижестоящие суды не установили все фактические обстоятельства, не указав конкретно, какие обстоятельства не были установлены и почему это повлияло на исход дела. Это требование распространяется и на решения органов публичной власти, которые должны быть мотивированы со ссылкой на конкретные нормы материального права и фактические обстоятельства дела.

3. Контроль соответствия решений органов публичной власти материальному праву

Определение демонстрирует, что суды осуществляют контроль не только над соблюдением процедурных требований при принятии решений органами публичной власти, но и над правильностью применения норм материального права. В данном случае суд установил, что УМС г. Владивостока неправильно применила подпункт 9 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ, поскольку основание для отказа (возможность образования самостоятельного участка) не соответствовало фактическим обстоятельствам (площадь участка меньше минимальной, установленной градостроительными регламентами).

4. Принцип хронологической последовательности в применении норм материального права

Определение устанавливает важный принцип: событие не может быть основанием для решения, принятого до его возникновения. Суд кассационной инстанции неправильно применил норму материального права, приняв во внимание распоряжение от 8 декабря 2022 г. как основание для отказа, принятого 2 декабря 2022 г. Это нарушает логику причинно-следственных связей и принцип справедливости.

5. Пределы кассационного пересмотра в административном судопроизводстве

Определение подтверждает, что суд кассационной инстанции не может переисследовать доказательства и переустанавливать фактические обстоятельства дела. Его функция ограничивается проверкой правильности применения нижестоящими судами норм материального и процессуального права. Это разграничение компетенции между инстанциями является фундаментальным принципом административного судопроизводства и обеспечивает стабильность судебных решений.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для других категорий публично-правовых споров, в которых граждане и организации оспаривают решения органов публичной власти:

• Споры о выдаче лицензий и разрешений — органы публичной влас