ВС отменил снос самовольной постройки, признав нарушения незначительными

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-173-К4, Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

Дата: 1 июля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Горшков В.В., Марьин А.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Истец: Администрация муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края (орган публичной власти) - Ответчик: Курбатова Ирина Ивановна (гражданин)

Категория спора: Жилищно-строительный спор; административно-правовой спор о признании объекта капитального строительства самовольной постройкой и её сносе

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края обратилась в суд с иском к Курбатовой И.И. о признании двухэтажного объекта капитального строительства гостиничного типа, расположенного на земельном участке, принадлежащем ответчику на праве собственности (площадь 1 400 кв. м, категория земель — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — для индивидуального жилищного строительства и туристического обслуживания), самовольной постройкой и возложении на ответчика обязанности осуществить её снос в течение трёх месяцев за свой счёт. Основание иска: объект возведён в отсутствие разрешения на строительство.

Возражения ответчика: Ответчик оспаривала требование о сносе, ссылаясь на незначительность допущенных нарушений и отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан.

Решение первой инстанции (1 августа 2024 г., Темрюкский районный суд Краснодарского края): В удовлетворении иска отказано. Суд пришёл к выводу, что допущенные при строительстве нарушения градостроительных правил являются незначительными, не создают угрозу жизни и здоровью граждан, не нарушают права и интересы третьих лиц.

Постановление апелляции (22 октября 2024 г., судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда): Решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об удовлетворении исковых требований Администрации. Апелляционный суд исходил из того, что ответчик осуществляет строительство объекта гостиничного типа в отсутствие разрешительной документации, включая положительное заключение экспертизы проектной документации, и что спорный объект не соответствует градостроительным нормам и правилам в части минимального отступа от границ смежного земельного участка.

Постановление кассации (19 декабря 2024 г., судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции): Апелляционное определение оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ: Курбатова И.И. подала кассационную жалобу на апелляционное и кассационное определения, ставя вопрос об их отмене как незаконных. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 21 мая 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между публичным интересом государства (обеспечение соблюдения градостроительного законодательства и устранение самовольных построек) и частным интересом собственника земельного участка (сохранение возведённого объекта недвижимого имущества). Конфликт касается применения принципа пропорциональности при определении последствий нарушения градостроительных норм: должен ли объект подлежать сносу только на основании отсутствия разрешения на строительство и незначительного нарушения отступа от границ смежного участка, если эксперт установил, что объект не создаёт угрозу жизни и здоровью и не нарушает права третьих лиц?

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм Гражданского кодекса РФ о самовольной постройке и Градостроительного кодекса РФ) в сочетании с процессуально-правовой (оценка судами выводов судебной экспертизы и применение принципа пропорциональности).

Причина передачи на коллегию: Дело передано на коллегию в связи с необходимостью уточнения судебной практики по применению норм о самовольной постройке, в частности по вопросу о соразмерности сноса как способа защиты публичного интереса и роли принципа пропорциональности при наличии незначительных нарушений градостроительных норм.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли достаточным основанием для признания объекта самовольной постройкой и обязательного её сноса только отсутствие разрешения на строительство и незначительное нарушение минимального отступа от границ смежного земельного участка, если объект соответствует строительным, санитарно-гигиеническим и противопожарным нормам, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц?

2. Как суд должен применять принцип пропорциональности при определении последствий нарушения градостроительных норм и правил при возведении самовольной постройки?

3. Должна ли оценка существенности нарушения градостроительных норм и правил учитывать выводы судебной экспертизы о безопасности объекта и отсутствии нарушения прав третьих лиц?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства и должен быть соразмерен допущенному нарушению. Необходимость сноса обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые препятствуют использованию постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможного нарушения прав третьих лиц. Незначительные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, не создающие угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающие права и интересы третьих лиц, могут быть признаны несущественными и не препятствующими сохранению постройки.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное определение самовольной постройки и её признаки

Согласно статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 1), самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений; либо - с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Критическое условие: требование о разрешённом использовании земельного участка, требование о получении согласований и разрешений, а также градостроительные и строительные нормы и правила должны быть установлены на дату начала возведения постройки и являться действующими на дату выявления самовольной постройки.

Согласно пункту 2 статьи 222 ГК РФ, самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом.

2. Постановление Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»

СКГД ВС РФ опиралась на разъяснения Пленума, содержащиеся в пункте 2 постановления № 44, которое перечисляет четыре признака самовольной постройки: - возведение на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке; - возведение на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на дату начала возведения и на дату выявления постройки; - возведение без получения необходимых согласований и разрешений, если требование о них установлено на дату начала возведения и действует на дату выявления; - возведение с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы установлены на дату начала возведения и действуют на дату выявления.

Пункт 25 постановления № 44 прямо указывает: возведение постройки в отсутствие необходимого в силу закона разрешения на строительство является признаком самовольной постройки.

3. Принцип пропорциональности как ограничение на применение сноса

Ключевой вывод СКГД: исходя из принципа пропорциональности, снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением объектов недвижимого имущества. Устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

Следовательно, необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможного нарушения прав третьих лиц.

4. Оценка существенности нарушения градостроительных норм и правил

Пункт 29 постановления № 44 устанавливает, что при определении последствий нарушения градостроительных норм и правил суду следует оценить его существенность.

В абзаце третьем пункта 29 разъяснено: с учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

5. Градостроительное законодательство о допустимых отклонениях

Статья 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, включая минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Часть 1 статьи 40 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Таким образом, действующее законодательство допускает отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, установленных градостроительным регламентом для конкретных территориальных зон.

6. Роль судебной экспертизы в установлении юридически значимых обстоятельств

СКГД подчеркнула, что в целях выяснения юридически значимых обстоятельств (создаёт ли спорный объект угрозу жизни и здоровью граждан, нарушает ли он права и интересы третьих лиц) судом первой инстанции была назначена судебная строительно-техническая и оценочная экспертиза.

Согласно заключению эксперта от 15 мая 2024 г. № 24/291-24-С: - спорный объект — двухэтажное нежилое здание 2023 года постройки общей площадью 222,9 кв. м; - объект соответствует строительным, санитарно-гигиеническим, противопожарным нормам и правилам; - сейсмобезопасность обеспечивается; - не соответствует градостроительным нормам и правилам, требованиям правил землепользования и застройки в части минимального отступа от правой кадастровой границы смежного участка; - соответствует Генеральному плану муниципального образования и параметрам документации по планировке территории; - не создаёт препятствий в реализации права беспрепятственного пользования территорией общего пользования смежными землепользователями и собственниками; - не угрожает жизни и здоровью человека и может эксплуатироваться по назначению в качестве нежилого объекта недвижимости с видом разрешённого использования «нежилое здание с комнатами для отдыхающих»; - является основным объектом недвижимого имущества.

Таким образом, экспертом не выявлено нарушений, являющихся безусловным основанием для сноса объекта капитального строительства.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда апелляционной инстанции

1. Неприменение принципа пропорциональности и разъяснений Пленума ВС РФ № 44: Апелляционный суд не учёл положения пункта 29 постановления № 44 о необходимости оценки существенности нарушения градостроительных норм и правил. Суд не дал оценку соразмерности избранного способа защиты права (сноса) допущенному нарушению.

2. Логическое противоречие в применении экспертного заключения: Апелляционный суд, основываясь на том же заключении судебной экспертизы, которое подтверждало выводы суда первой инстанции о незначительности нарушений и отсутствии угрозы жизни и здоровью, одновременно признал нарушения градостроительных норм в части минимального отступа и отсутствие разрешительной документации достаточными для сноса. Суд не опроверг выводы суда первой инстанции о незначительности нарушений, но вопреки этому удовлетворил иск о сносе.

3. Игнорирование возможности отклонения от предельных параметров: Апелляционный суд не учёл, что согласно статье 40 Градостроительного кодекса РФ возможны отклонения от предельных параметров разрешённого строительства, и не рассмотрел, могли ли быть получены соответствующие разрешения на отклонение.

4. Неправильное применение критериев самовольной постройки: Суд исходил из того, что отсутствие разрешения на строительство и несоответствие градостроительным нормам в части отступа являются достаточными основаниями для сноса, не учитывая, что согласно пункту 29 постановления № 44 незначительные нарушения, не создающие угрозу жизни и здоровью и не нарушающие права третьих лиц, не препятствуют сохранению постройки.

Ошибки суда кассационной инстанции

Суд кассационной инстанции не исправил ошибки апелляционного суда, оставив апелляционное определение без изменения, тем самым допустив те же существенные нарушения норм материального права.

Квалификация нарушений как существенных

Согласно статье 390.14 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального и (или) процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

СКГД квалифицировала допущенные нарушения как существенные, поскольку: - они касались неправильного применения норм статьи 222 ГК РФ и разъяснений постановления Пленума ВС РФ № 44; - они повлияли на исход дела (удовлетворение иска о сносе вместо отказа); - без их устранения невозможна защита нарушенных прав и законных интересов ответчика (собственника земельного участка и объекта недвижимого имущества).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 22 октября 2024 г.; - определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: Дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (судебную коллегию по гражданским делам Краснодарского краевого суда).

Правовая база решения: Статьи 390–390.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД ВС РФ устанавливает обязательный для всех судов общей юрисдикции стандарт применения норм о самовольной постройке. Нижестоящие суды должны:

• Применять принцип пропорциональности при определении последствий нарушения градостроительных норм, не ограничиваясь формальным установлением факта отсутствия разрешения на строительство;

• Оценивать существенность нарушений в соответствии с пункт 29 постановления Пленума ВС РФ № 44, учитывая конкретные обстоятельства дела;

• Учитывать выводы судебной экспертизы о соответствии объекта требованиям безопасности и отсутствии нарушения прав третьих лиц;

• Не выносить решение о сносе на основании только отсутствия разрешения на строительство и незначительных нарушений отступов, если объект не создаёт угрозу жизни и здоровью и не нарушает права третьих лиц;

• Рассматривать возможность приведения объекта в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, как альтернативу сносу.

2. Защита какой стороны усиливается

Определение усиливает защиту прав собственников земельных участков и объектов недвижимого имущества, в частности:

• Граждан-собственников, возведших объекты без надлежащего разрешения, но создавших безопасные и функциональные постройки;

• Инвесторов в недвижимость, чьи объекты могут быть сохранены при условии соответствия требованиям безопасности;

• Хозяйствующих субъектов, заинтересованных в стабильности хозяйственного оборота и защите от несоразмерных убытков.

Одновременно определение не ослабляет защиту публичного интереса в соблюдении градостроительного законодательства, но переводит её в более гибкую форму, предусматривающую приведение объекта в соответствие вместо сноса.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение развивает и конкретизирует позицию, сформированную в постановлении Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г., которое впервые в российской судебной практике ввело принцип пропорциональности при применении норм о самовольной постройке.

Определение также согласуется с общими принципами конституционного права на собственность и защиту от несоразмерного государственного вмешательства, хотя прямых ссылок на позиции Конституционного Суда РФ в тексте определения нет.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени

Определение устанавливает следующий стандарт доказывания:

• Истец (орган публичной власти) должен доказать наличие хотя бы одного из четырёх признаков самовольной постройки, установленных пункт 2 постановления № 44;

• Ответчик (собственник) может возражать, ссылаясь на незначительность нарушения и отсутствие угрозы жизни и здоровью, а также на отсутствие нарушения прав третьих лиц;

• Суд обязан провести оценку существенности нарушения и соразмерности сноса как способа защиты, для чего целесообразно назначить судебную строительно-техническую экспертизу;

• Бремя доказывания того, что объект создаёт угрозу жизни и здоровью или нарушает права третьих лиц, лежит на истце (органе публичной власти).

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СКГД ВС РФ может быть применена по аналогии в следующих сферах:

• Жилищное строительство: при рассмотрении споров о признании жилых домов самовольными постройками;

• Коммерческое строительство: при определении последствий нарушения градостроительных норм при возведении объектов коммерческого назначения;

• Административное право: при применении органами публичной власти мер принуждения в отношении самовольных построек (в том числе при издании приказов о сносе);

• Защита прав потребителей: при рассмотрении споров о качестве и безопасности объектов недвижимого имущества, реализуемых на вторичном рынке;

• Возмещение вреда: при определении размера убытков, причинённых сносом самовольной постройки, если снос был произведён незаконно или несоразмерно нарушению.

6. Доктринальное значение

Определение имеет значительное доктринальное значение для развития теории гражданского права:

• Принцип пропорциональности получает конкретное воплощение в контексте защиты права собственности и баланса публичного и частного интересов;

• Критерий существенности нарушения становится ключевым при определении последствий нарушения норм материального права;

• Роль судебной экспертизы в установлении юридически значимых обстоятельств подтверждается как необходимая и обязательная;

• Альтернативные способы защиты (приведение в соответствие вместо сноса) получают приоритет перед крайними мерами государственного вмешательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКГД ВС РФ от 1 июля 2025 г. по делу № 18-КГ25-173-К4 представляет собой важный прецедент в развитии судебной практики по применению норм о самовольной постройке. Суд отменил решения нижестоящих инстанций, которые игнорировали принцип пропорциональности и выводы судебной экспертизы о безопасности объекта, и направил дело на новое рассмотрение. Определение устанавливает, что снос самовольной постройки — это крайняя мера, которая должна быть соразмерна допущенному нарушению и не может быть применена в отношении объектов, которые не создают угрозу жизни и здоровью и не нарушают права третьих лиц, даже если они возведены без разрешения на строительство и содержат незначительные нарушения градостроительных норм. Это определение существенно усиливает защиту прав собственников и инвесторов в недвижимость, одновременно сохраняя возможность государственного контроля над соблюдением градостроительного законодательства через более гибкие механизмы, такие как приведение объекта в соответствие с установленными параметрами.