ВС РФ отменил приговор о сносе жилого дома за незначительные нарушения норм

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: - Дело № 18-КГ24-313-К4 - Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 18 февраля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П., Петрушкин В.А. (докладчик)

Стороны: - Истец (истец по кассационной жалобе): Администрация муниципального образования городского округа город-курорт Сочи Краснодарского края (орган публичной власти) - Ответчик (кассант): Ткачёва Дина Юрьевна (гражданин, собственник земельного участка и строения) - Представитель ответчика: Гапонов Д.Ю. (по доверенности от 11 февраля 2025 г.)

Категория спора: Жилищно-строительный спор о признании постройки самовольной и её сносе; материально-правовой конфликт в области земельного и градостроительного права.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация обратилась в суд с иском о сносе двухэтажного объекта капитального строительства, возведённого на земельном участке, принадлежащем Ткачёвой Д.Ю. на праве собственности (кадастровый номер не указан в открытой части, площадь 398 кв.м, категория — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — для индивидуальной жилой застройки). Основание иска: отсутствие разрешительной документации на строительство и нарушение градостроительных норм.

Возражения ответчика: Ткачёва Д.Ю. возражала против признания постройки самовольной, ссылаясь на то, что строение возведено на её земельном участке, имеющем надлежащий вид разрешённого использования, и что нарушения градостроительных норм (отступы от границ) являются незначительными и могут быть устранены без сноса.

Решение первой инстанции (Адлерский районный суд г. Сочи, 10 февраля 2022 г.): - Двухэтажный объект признан самовольной постройкой - Ткачёва Д.Ю. обязана снести строение за свой счёт в двухмесячный срок со дня возбуждения исполнительного производства - При неисполнении администрация вправе привлечь сторонюю организацию за счёт собственных средств с последующим взысканием расходов с ответчика - Взысканы расходы на государственную пошлину в размере 6 000 руб.

Апелляционное определение (Краснодарский краевой суд, 21 ноября 2023 г.): Решение первой инстанции оставлено без изменения. Суд дополнительно указал, что ответчик не представил утверждённую в установленном порядке проектную документацию и что строение не соответствует виду разрешённого использования земельного участка.

Кассационное определение (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 19 марта 2024 г.): Решение первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения.

Обращение в ВС РФ: Ткачёва Д.Ю. подала кассационную жалобу на все три судебных акта. Сроком для подачи жалобы был восстановлен определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 26 августа 2024 г. Жалоба передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД определением от 9 января 2025 г.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между публичным интересом администрации в соблюдении градостроительного законодательства и частным интересом собственника земельного участка в сохранении возведённого на нём строения. Конфликт касается толкования понятия «самовольная постройка» и условий, при которых постройка должна быть снесена.

Ключевой вопрос: может ли быть признана самовольной постройка, возведённая: - на земельном участке с надлежащим видом разрешённого использования (индивидуальное жилищное строительство); - без разрешения на строительство (но в период, когда такое разрешение не требовалось по закону); - с незначительными нарушениями градостроительных норм (отступы от границ), которые не создают угрозу жизни и здоровью и могут быть устранены без сноса?

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм ГК РФ о самовольной постройке, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона о государственной регистрации недвижимости) с элементами процессуально-правовой (оценка доказательств, заключений экспертизы).

Причина передачи на коллегию: Дело передано на СКГД в связи с необходимостью единообразного толкования норм о самовольной постройке и применения новых разъяснений Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44, а также для устранения существенных нарушений норм материального права, допущенных нижестоящими судами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли быть признана самовольной постройкой жилое здание, возведённое на земельном участке с видом разрешённого использования «индивидуальное жилищное строительство», если строительство осуществлялось без направления уведомления о планируемом строительстве, но такое уведомление не требовалось по закону на момент строительства?

2. Является ли отсутствие разрешения на строительство самостоятельным основанием для удовлетворения иска о сносе постройки, если отсутствуют иные препятствия для её сохранения?

3. Могут ли незначительные нарушения градостроительных норм (в части минимальных отступов от границ земельного участка), не создающие угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающие права третьих лиц, служить основанием для обязательного сноса постройки, если эксперт установил возможность устранения таких нарушений без сноса?

4. Должны ли судебные инстанции учитывать право собственника земельного участка на обращение за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства в соответствии со ст. 40 Градостроительного кодекса РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что самовольная постройка может быть признана таковой только при наличии существенных нарушений, препятствующих её сохранению. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не является достаточным основанием для сноса, если строение возведено на земельном участке с надлежащим видом разрешённого использования, соответствует обязательным строительным и санитарным нормам, не создаёт угрозу жизни и здоровью, и допущенные нарушения градостроительных норм являются незначительными и могут быть устранены. Суды должны применять принцип пропорциональности и учитывать конкретные обстоятельства дела, включая заключения судебной экспертизы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Определение самовольной постройки и её правовая природа

Применённые нормы материального права:

Согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Критическое уточнение: Указанные требования (разрешённое использование, согласования, разрешения, нормы и правила) должны быть установлены на дату начала возведения и действовать на дату выявления самовольной постройки.

Позиция Конституционного Суда РФ:

СКГД ссылается на Определение КС РФ от 17 января 2012 г. № 147-О-О, в котором КС указал, что: - обязанность по сносу самовольной постройки представляет собой санкцию за совершённое правонарушение; - правонарушение может состоять в нарушении норм земельного законодательства (предоставление земельного участка) или градостроительных норм (проектирование и строительство); - абзац второй п. 2 ст. 222 ГК РФ допускает возложение на лицо бремени сноса только при наличии его вины и не предполагает возложения на невиновное лицо обязанности снести за свой счёт самовольную постройку.

Из этого следует, что к признанию постройки самовольной приводят либо частноправовые нарушения (строительство в отсутствие права на землю), либо публично-правовые нарушения: формальное (отсутствие разрешений) или содержательное (нарушение норм и правил).

2. Материально-правовой интерес в сносе и его установление

Применённые нормы и разъяснения ВС РФ:

Пункт 11 Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утверждён Президиумом ВС РФ 16 ноября 2022 г.) разъясняет, что при рассмотрении спора о сносе требуется установить наличие у истца не только процессуального права на предъявление иска, но и материально-правового интереса в сносе, выраженного в том, что требуемый снос приведёт к восстановлению нарушенного права.

Вывод СКГД: Администрация, предъявляя требование о сносе, указала исключительно на публично-правовые нарушения (отсутствие разрешения и нарушение норм), ссылаясь на то, что строение может представлять угрозу для жизни и здоровья. Однако судебная экспертиза установила, что строение безопасно и не создаёт такую угрозу. Следовательно, материально-правовой интерес администрации в сносе отсутствует.

3. Вид разрешённого использования земельного участка

Применённые нормы:

Согласно выписке из ЕГРН, земельный участок относится к категории «земли населённых пунктов» с видом разрешённого использования «индивидуальное жилищное строительство». Это означает, что возведение жилого дома на данном участке соответствует разрешённому использованию.

Ошибка нижестоящих судов: Суд апелляционной инстанции ошибочно вывел, что строительство нарушает целевое использование участка. СКГД указывает, что такой вывод противоречит установленным обстоятельствам дела.

4. Требование о направлении уведомления о планируемом строительстве

Применённые нормы:

Часть 1 ст. 51.1 Градостроительного кодекса РФ установила, что для строительства индивидуального жилого дома требуется направление уведомления о планируемом строительстве.

Применённые разъяснения Пленума ВС РФ:

Абзац второй п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» разъясняет, что до 1 марта 2031 г. возведение таких объектов на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, без соблюдения порядка направления уведомления и регистрация права собственности на основании технического плана, подготовленного на основании декларации, являются законными действиями застройщика (ссылка на ч. 11 ст. 24 и ч. 12 ст. 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).

Вывод СКГД: Поскольку строительство осуществлялось в 2019 году, когда не требовалось обязательное соблюдение порядка направления уведомления, оснований для признания здания самовольной постройкой по этому признаку не имелось. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для удовлетворения иска о сносе, если отсутствуют иные препятствия для сохранения постройки.

5. Оценка нарушений градостроительных норм и принцип несущественности

Применённые нормы:

Статья 38 Градостроительного кодекса РФ регулирует предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, в том числе минимальные отступы от границ земельных участков.

Применённые разъяснения Пленума ВС РФ:

Абзац третий п. 29 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 разъясняет, что с учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

Доказательства по делу:

Согласно заключению судебной экспертизы от 5 октября 2023 г.: - Строение расположено в границах земельного участка, принадлежащего Ткачёвой Д.Ю. - Имеются нарушения отступов от границ (1,11 м, 2,18 м и 1,53 м при необходимом 3 м) - Строение возведено с соблюдением обязательных строительных, санитарных и противопожарных норм и правил - Строение не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, не нарушает интересы других лиц - Возможно уменьшение отступа объекта до границ соседних земельных участков и его эксплуатация без сноса объекта

Вывод СКГД: Поскольку нарушение является незначительным, не создаёт угрозу и может быть устранено, оснований для принятия решения о сносе не имелось. Судебные инстанции неправильно применили нормы материального права, не учитывая разъяснения ВС РФ о несущественности таких нарушений.

6. Право на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства

Применённые нормы:

Часть 1 ст. 40 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что правообладатели земельных участков, размеры или характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства.

Вывод СКГД: Судебные инстанции не учли, что Ткачёва Д.Ю. при соблюдении технических регламентов реализовала своё право на обращение за разрешением на отклонение одного из предельных параметров (минимальный отступ), установленного градостроительным регламентом и отражённых в градостроительном плане земельного участка (подготовлен по заявлению Ткачёвой Д.Ю. от 20 мая 2019 г.).

7. Процессуально-правовые основания для отмены судебных актов

Применённая норма процессуального права:

Статья 390.14 ГПК РФ устанавливает, что основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав.

Применённые статьи ГПК РФ:

Статья 79 ГПК РФ (ч. 1) предусматривает, что при возникновении вопросов, требующих специальных знаний, суд назначает экспертизу. Суды первой и апелляционной инстанций назначили судебную строительно-техническую экспертизу, однако не учли выводы экспертов при разрешении спора.

Применённые статьи ГПК РФ для принятия нового судебного акта:

Статьи 390.4–390.16 ГПК РФ регулируют порядок рассмотрения дела в кассационном порядке и возможность принятия нового судебного акта, если при разрешении спора установлены все юридически значимые обстоятельства, но неправильно применены нормы материального права.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права:

1. Неправильное применение п. 1 ст. 222 ГК РФ: Суды признали постройку самовольной, несмотря на то, что она возведена на земельном участке с надлежащим видом разрешённого использования (индивидуальное жилищное строительство). Суд апелляционной инстанции ошибочно вывел о нарушении целевого использования участка, что противоречит установленным обстоятельствам.

2. Игнорирование разъяснений Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44: Суды не учли, что: - отсутствие уведомления о строительстве в 2019 году не является основанием для признания постройки самовольной (п. 3, абз. 2); - отсутствие разрешения само по себе не служит основанием для сноса, если отсутствуют иные препятствия; - незначительные нарушения норм, не создающие угрозу и могущие быть устранены, не препятствуют сохранению постройки (п. 29, абз. 3).

3. Неправильная оценка доказательств: Суды установили, что строение: - соответствует обязательным строительным, санитарным и противопожарным нормам; - не создаёт угрозу жизни и здоровью; - может быть сохранено путём уменьшения отступов;

Однако, несмотря на эти выводы, суды приняли решение о сносе, что логически несогласованно.

1. Неучёт права на отклонение от предельных параметров (ст. 40 Градостроительного кодекса РФ): Суды не рассмотрели возможность реализации Ткачёвой Д.Ю. своего права на обращение за разрешением на отклонение от минимального отступа.

2. Неправильное применение принципа пропорциональности: Суды не провели анализ соразмерности санкции (снос) нарушению, не учитывая, что нарушение является незначительным и может быть устранено иными способами.

Процессуально-правовые нарушения:

1. Неправильная оценка материально-правового интереса истца: Суды не установили, что администрация имеет материально-правовой интерес в сносе (в соответствии с п. 11 Обзора судебной практики от 16 ноября 2022 г.), поскольку строение не создаёт угрозу для жизни и здоровья.

2. Недостаточное обоснование решения: Суды не дали развёрнутого обоснования, почему незначительные нарушения норм, установленные экспертизой, должны привести к сносу, вопреки выводам экспертов о возможности сохранения.

Влияние на исход дела:

Указанные нарушения являются существенными в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, поскольку они непосредственно повлияли на исход дела: суды удовлетворили иск о сносе, хотя при правильном применении норм материального права иск должен был быть отклонен.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, подлежащие отмене:

1. Решение Адлерского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 10 февраля 2022 г.
2. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 21 ноября 2023 г.
3. Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2024 г.

Принятый новый судебный акт:

В удовлетворении исковых требований администрации муниципального образования городского округа город-курорт Сочи Краснодарского края к Ткачёвой Дине Юрьевне о сносе двухэтажного объекта капитального незавершённого строительства, расположенного на земельном участке, отказать.

Направление дела:

Дело не направляется на новое рассмотрение, поскольку СКГД установила, что при разрешении спора судебными инстанциями были установлены все юридически значимые обстоятельства, однако неправильно применены нормы материального права. На основании ст. 390.4–390.16 ГПК РФ СКГД принял новый судебный акт об отказе в иске.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный стандарт для рассмотрения дел о самовольных постройках в судах общей юрисдикции:

• Обязательное применение Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 при оценке оснований для признания постройки самовольной и определении последствий такого признания.
• Недопустимость автоматического сноса при наличии только формального нарушения (отсутствие разрешения), если отсутствуют иные препятствия для сохранения.
• Обязательный учёт заключений судебной экспертизы о безопасности строения и возможности устранения нарушений без сноса.
• Проверка материально-правового интереса истца в сносе, особенно для органов публичной власти.

2. Защита какой стороны усиливается

Определение усиливает защиту прав собственника земельного участка (в данном случае — Ткачёвой Д.Ю.) и граждан, осуществляющих индивидуальное жилищное строительство. Позиция ВС РФ основана на:

• Принципе добросовестности: собственник, возводящий жилой дом на своём участке с надлежащим видом использования, действует добросовестно, даже если не соблюдает все формальные процедуры.
• Принципе пропорциональности: санкция (снос) должна быть соразмерна нарушению.
• Защите слабой стороны: гражданин защищается от произвольного применения публичной власти (администрации).

Одновременно определение ограничивает возможности администрации требовать сноса без доказывания реальной угрозы для жизни и здоровья или нарушения прав третьих лиц.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение развивает и конкретизирует:

• Позицию КС РФ от 17 января 2012 г. № 147-О-О о том, что обязанность по сносу — это санкция за правонарушение, требующая наличия вины и не применяемая к невиновным лицам. СКГД уточняет, что вина предполагает совершение действия, которое реально нарушает права или создаёт угрозу.

• Обзор судебной практики от 16 ноября 2022 г. о необходимости установления материально-правового интереса истца. СКГД конкретизирует, что для администрации такой интерес должен быть выражен в восстановлении нарушенного публичного интереса (безопасность), а не в формальном соблюдении процедур.

• Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 становится обязательным для применения во всех судах общей юрисдикции. СКГД демонстрирует, как именно должны применяться разъяснения Пленума при оценке незначительности нарушений и возможности сохранения постройки.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени

Определение устанавливает следующий стандарт доказывания:

• Истец (администрация) обязана доказать:
• наличие существенного нарушения (не просто формального отсутствия разрешения);
• что это нарушение создаёт реальную угрозу для жизни, здоровья или прав третьих лиц;
• что снос является единственным способом устранения угрозы;

• наличие материально-правового интереса в сносе.

• Ответчик (собственник) может возражать:

• ссылкой на надлежащий вид разрешённого использования участка;
• ссылкой на то, что нарушение является незначительным;
• ссылкой на заключение экспертизы о безопасности и воз