ВС подтвердил законность процедуры включения поставщиков в реестр недобросовестных

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-183; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (без отдельного номера в формате ХХХ-ЭС, указано только дело первой инстанции № АКПИ25-127).

Дата принятия: 12 августа 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Булдаков Дмитрий Юрьевич (индивидуальный предприниматель, участник закупок, поставщик товаров) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством финансов РФ)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в сфере государственных закупок и контрактной системы.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Индивидуальный предприниматель Булдаков Д.Ю. является участником государственных и муниципальных закупок, осуществляет поставку товаров. В отношении него неоднократно применялись Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утверждённые постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078 (далее — Правила), включая включение его информации в реестр недобросовестных поставщиков. Булдаков оспаривает подпункт «б» пункта 13 Правил, который устанавливает порядок и сроки (не позднее пяти рабочих дней) принятия органом контроля решения о включении информации об участнике закупки или поставщике в реестр либо об отказе во включении. Истец полагает, что данное положение неопределённо, вызывает неоднозначное толкование относительно формы вины и добросовестности действий поставщика, позволяет принимать решения о включении в реестр при отсутствии надлежащих доказательств и без предоставления поставщиком доказательств своей добросовестности. Нормативный акт опубликован 1 июля 2021 г. на официальном интернет-портале правовой информации и 12 июля 2021 г. в Собрании законодательства РФ, № 28 (часть I), ст. 5508.

Процессуальная история по инстанциям

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 14 мая 2025 г., дело № АКПИ25-127): Суд отказал в удовлетворении административного иска Булдакова Д.Ю., признав, что подпункт «б» пункта 13 Правил издан в пределах полномочий Правительства РФ, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов истца.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 12 августа 2025 г., дело № АПЛ25-183): Булдаков Д.Ю. подал апелляционную жалобу, повторяя доводы административного иска и добавляя аргумент о том, что включение информации о поставщике в реестр недопустимо до разрешения спора о качестве и легальности товара в судебном порядке. Правительство РФ направило письменный отзыв, не согласившись с доводами жалобы и указав, что решение суда первой инстанции вынесено с учётом всех правовых обстоятельств. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между интересом индивидуального предпринимателя в защите от включения в реестр недобросовестных поставщиков и публичным интересом государства в обеспечении исполнения обязательств участниками государственных и муниципальных закупок. Истец оспаривает определённость и ясность нормативного положения, утверждая, что подпункт «б» пункта 13 Правил предоставляет органу контроля чрезмерно широкое усмотрение при принятии решения о включении в реестр, не устанавливает конкретных и исчерпывающих оснований, не требует надлежащего доказывания вины и недобросовестности поставщика, и позволяет принимать решения без оценки действий в каждом конкретном случае.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс между защитой прав участников закупок и эффективностью механизма ответственности за нарушение обязательств в сфере государственных и муниципальных закупок. Спор касается также вопроса о пределах нормативного регулирования и допустимости оценочных понятий в административном праве.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Соответствует ли подпункт «б» пункта 13 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) федеральному законодательству (в частности, части 2 статьи 104 и части 7 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также пунктам 1 и 5 статьи 10 Гражданского кодекса РФ), является ли он ясным и определённым, не нарушает ли прав и законных интересов административного истца?

Дополнительные вопросы: - Устанавливает ли оспариваемая норма исчерпывающие основания для принятия органом контроля решения о включении или отказе во включении информации в реестр? - Предоставляет ли норма органу контроля необоснованно широкие пределы усмотрения? - Требует ли закон безусловного включения сведений о поставщике в реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что подпункт «б» пункта 13 Правил является ясным, определённым и соответствует федеральному законодательству о контрактной системе в сфере закупок. Основания для принятия органом контроля решения о включении или отказе во включении информации в реестр недобросовестных поставщиков установлены исчерпывающим образом во взаимосвязи подпункта «б» пункта 13 Правил с пунктами 14 и 15 Правил. Включение информации в реестр не носит автоматического характера, а осуществляется по результатам рассмотрения на коллегиальной основе на заседании комиссии уполномоченного органа обращения заказчика и проверки содержащихся в нём фактов. Доводы административного истца о необоснованно широких пределах усмотрения признаны несостоятельными.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание Правил и соблюдение процедуры принятия

Апелляционная коллегия установила, что Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ, издаёт постановления и распоряжения (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

Полномочия Правительства РФ на установление порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков предусмотрены пунктом 10 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе). Реализуя предоставленные федеральным законом полномочия, Правительство РФ утвердило оспариваемые в части Правила; процедура принятия и введения их в действие соблюдена. Данные обстоятельства ранее были подтверждены вступившим в законную силу решением Верховного Суда РФ от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033.

2. Законодательное регулирование оснований для включения в реестр

В соответствии с частью 2 статьи 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами.

В силу части 7 статьи 104 Закона о контрактной системе в течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения орган контроля осуществляет проверку содержащихся в таком обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта, о расторжении контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком условий контракта, об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком условий контракта или об отсутствии оснований для одностороннего отказа поставщика от исполнения контракта. По результатам такой проверки принимается решение о включении в реестр соответствующей информации или решение об отказе в её включении. В случае принятия решения о включении информации о лицах, указанных в части 2 статьи 104, такая информация включается в реестр не позднее трёх рабочих дней с даты принятия данного решения.

3. Содержание подпункта «б» пункта 13 Правил и его взаимосвязь с пунктами 14 и 15

Согласно подпункту «а» пункта 13 Правил орган контроля проводит проверку информации и документов на наличие фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта, о расторжении контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком условий контракта, об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком условий контракта или об отсутствии оснований для одностороннего отказа поставщика от исполнения контракта, не позднее пяти рабочих дней с даты поступления соответствующего обращения. Заказчик вправе представлять на заседание комиссии (инспекции) информацию и документы, объяснения в письменной и устной форме, в том числе подтверждающие факты существенного нарушения поставщиком условий контракта. Участник закупки или поставщик вправе представлять информацию и документы, объяснения в письменной и устной форме, в том числе подтверждающие отсутствие фактов его недобросовестности при заключении контракта или при исполнении контракта.

Подпункт «б» пункта 13 Правил предусматривает принятие контрольным органом по результатам соответствующих проверочных мероприятий решения о включении информации об участнике закупки, о поставщике в реестр либо об отказе во включении участника закупки, поставщика в реестр на основании поступившего от заказчика обращения во взаимосвязи с положениями пунктов 14 и 15 Правил, в которых приведены основания для принятия решения об отказе во включении информации в реестр недобросовестных поставщиков.

4. Исчерпывающий характер оснований и отсутствие необоснованного усмотрения

Следовательно, включение информации об участнике закупки, поставщике в реестр недобросовестных поставщиков осуществляется органом контроля, если им будут выявлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении проверяемым лицом законодательства о контрактной системе в сфере закупок, и не установлено обстоятельств, подпадающих под действие пунктов 14 и 15 Правил.

Таким образом, основания для принятия органом контроля решения о включении или об отказе во включении информации в реестр недобросовестных поставщиков установлены положениями подпункта «б» пункта 13 Правил во взаимосвязи с пунктами 14 и 15 Правил и являются исчерпывающими, а доводы административного истца о необоснованно широких пределах усмотрения — несостоятельными. При этом ни Закон о контрактной системе, ни Правила не содержат безусловной обязанности уполномоченного органа включать предоставленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

5. Отсутствие автоматического характера включения в реестр

Включение информации в реестр не носит автоматического характера, как ошибочно полагает административный истец, а осуществляется по результатам рассмотрения на коллегиальной основе на заседании комиссии уполномоченного органа обращения заказчика и проверки содержащихся в нём фактов. Это означает, что орган контроля обязан провести независимую оценку фактов, представленных заказчиком, и принять мотивированное решение на основе результатов проверки.

6. Соответствие оспариваемой норме федеральному законодательству

Вопреки доводам Булдакова Д.Ю., подпункт «б» пункта 13 Правил в полной мере согласуется с положениями Закона о контрактной системе, устанавливая сроки и порядок принятия контрольным органом одного из двух решений — о включении сведений о поставщике в реестр недобросовестных поставщиков или об отказе во включении сведений о поставщике в реестр недобросовестных поставщиков, которые принимаются после соответствующих проверочных мероприятий, проводимых на основании поступившего от заказчика обращения.

7. Неприменимость статьи 10 Гражданского кодекса РФ

Верным является вывод суда о том, что статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, на которую ссылается административный истец, устанавливает пределы осуществления гражданских прав и не регулирует вопросы, связанные с ведением реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Статья 10 ГК РФ не является нормой, имеющей большую юридическую силу по отношению к Правилам в контексте регулирования процедуры ведения реестра.

8. Отсутствие противоречия нормативным актам большей юридической силы

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которые по-иному регулировали бы порядок принятия решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков соответствующей информации или об отказе в её включении в такой реестр, которые могли бы вступить в противоречие с оспариваемой нормой, не имеется.

9. Разграничение между абстрактным нормоконтролем и проверкой конкретных решений

Ссылаясь на недостаточную правовую урегулированность правоотношений в сфере ведения реестра, Булдаков Д.Ю. фактически выражает несогласие с действующим правовым регулированием и его целесообразностью, однако оценка подобного рода обстоятельств не отнесена к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд РФ рассматривает исключительно вопросы права, а не вопросы целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт.

Административный истец, оспаривая подпункт «б» пункта 13 Правил по мотиву того, что в правоприменительной практике создаётся неоднозначное толкование относительно формы вины и добросовестности действий поставщика в исполнении контракта, в связи с чем принимаются решения о включении в реестр при отсутствии у заказчика соответствующих доказательств и при непредоставлении поставщиком доказательств своей добросовестности, фактически выражает несогласие с вынесенным в отношении его решением органа контроля. Между тем проверка законности и обоснованности решений административных органов по конкретным делам не может быть произведена судом при рассмотрении дела по требованиям об оспаривании нормативного правового акта.

10. Применение стандартов абстрактного нормоконтроля (часть 8 статьи 213 КАС РФ)

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая административное дело, суд первой инстанции выполнил приведённые требования данного кодекса и пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемая норма Правил соответствует законодательству Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, является ясной, определённой, а следовательно, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

11. Характер включения в реестр как специальной меры ответственности

Включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр может являться ограничение прав такого лица на участие в соответствующих закупках в течение определённого срока.

12. Ведение реестра в единой информационной системе

Ведение реестра недобросовестных поставщиков осуществляется в единой информационной системе путём размещения в ней федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, информации, предусмотренной статьёй 104 Закона о контрактной системе (часть 1 статьи 104). Содержание информации, подлежащей включению в реестр недобросовестных поставщиков, приведено в части 3 статьи 104 названного закона.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия ВС РФ не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам контроля, поскольку спор касался абстрактного нормоконтроля, а не конкретного решения органа контроля. Однако из позиции суда вытекают следующие процедурные требования:

1. Орган контроля обязан проводить проверку фактов, содержащихся в обращении заказчика, в течение пяти рабочих дней (подпункт «а» пункта 13 Правил).

2. Решение о включении или отказе во включении информации в реестр должно приниматься на коллегиальной основе на заседании комиссии уполномоченного органа после проверки содержащихся в обращении фактов.

3. Включение информации в реестр не является автоматическим процессом, а требует независимой оценки органом контроля фактов, представленных заказчиком, и проверки наличия оснований, предусмотренных пунктами 14 и 15 Правил.

4. Орган контроля должен оценить действия поставщика в каждом конкретном случае, а не включать информацию в реестр без такой оценки.

5. Как заказчик, так и поставщик имеют право представлять информацию, документы и объяснения в письменной и устной форме на заседании комиссии (инспекции).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Булдакова Дмитрия Юрьевича — без удовлетворения.

Таким образом, подпункт «б» пункта 13 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078, признан соответствующим федеральному законодательству и не нарушающим прав и законных интересов административного истца.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение конституционности и законности механизма ведения реестра недобросовестных поставщиков

Определение Апелляционной коллегии ВС РФ подтверждает конституционность и законность механизма ведения реестра недобросовестных поставщиков как инструмента обеспечения исполнения обязательств в сфере государственных и муниципальных закупок. Суд признал, что включение в реестр является специальной мерой ответственности, а не карательной санкцией, и служит публичному интересу в обеспечении надлежащего исполнения контрактов.

2. Разграничение между абстрактным нормоконтролем и конкретным контролем решений

Определение чётко разграничивает компетенцию Верховного Суда РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов (абстрактный нормоконтроль) и при проверке законности и обоснованности конкретных решений административных органов. Суд подчеркнул, что при абстрактном нормоконтроле рассматриваются исключительно вопросы права, а не вопросы целесообразности регулирования. Это означает, что если истец недоволен конкретным решением органа контроля о включении его в реестр, он должен оспаривать это решение в порядке конкретного контроля, а не оспаривать саму норму как неопределённую.

3. Признание исчерпывающего характера оснований для включения в реестр

Суд установил, что основания для принятия органом контроля решения о включении или отказе во включении информации в реестр являются исчерпывающими и установлены во взаимосвязи подпункта «б» пункта 13 Правил с пунктами 14 и 15 Правил. Это опровергает позицию истца о том, что норма предоставляет органу контроля необоснованно широкое усмотрение. Суд признал, что орган контроля обязан оценить действия поставщика в каждом конкретном случае и может включить информацию в реестр только при наличии оснований, предусмотренных законом и Правилами.

4. Отсутствие автоматизма в процедуре включения в реестр

Определение подчеркивает, что включение информации в реестр не носит автоматического характера, а осуществляется по результатам рассмотрения на коллегиальной основе на заседании комиссии уполномоченного органа. Это означает, что орган контроля не может включить поставщика в реестр на основе одного только обращения заказчика, а должен провести независимую проверку фактов и принять мотивированное решение.

5. Гармонизация с принципами справедливого судебного разбирательства

Определение косвенно подтверждает соответствие процедуры ведения реестра принципам справедливого судебного разбирательства, поскольку как заказчик, так и поставщик имеют право представлять информацию, документы и объяснения на заседании комиссии. Это обеспечивает возможность поставщика защитить свои интересы и опровергнуть