ВС РФ подтвердил законность Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-127, решение от 14 мая 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Судья-докладчик: Кириллова В.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Булдаков Дмитрий Юрьевич, индивидуальный предприниматель - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством финансов РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА). Конкретно: оспаривание подпункта «б» пункта 13 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Булдаков Д.Ю. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим подпункта «б» пункта 13 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Оспариваемое положение предусматривает, что не позднее пяти рабочих дней со дня, следующего за днём поступления обращения, орган контроля осуществляет совокупность действий, в том числе по результатам проверок принимает решение о включении информации об участнике закупки, поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр либо об отказе во включении.

Позиция административного истца

Булдаков Д.Ю. утверждал, что оспариваемая норма:

1. Противоречит материальному закону — пункту 2 части 10 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — ФЗ № 44-ФЗ), а также пунктам 1 и 5 статьи 10 Гражданского кодекса РФ;

2. Содержит правовую неопределённость — не предусматривает конкретных оснований для принятия решения о включении в реестр, вызывает неоднозначное толкование;

3. Не учитывает форму вины — не различает умышленное и неосторожное неисполнение контракта;

4. Позволяет произвольное применение — при отсутствии доказательств добросовестного поведения поставщика и при наличии заявления заказчика контрольный орган может принять решение о включении без предварительного судебного разрешения спора;

5. Нарушает принцип справедливости — включение в реестр является санкцией (мерой юридической ответственности), которая ограничивает право на участие в торгах, но применяется без надлежащих гарантий.

Административный истец также ссылался на нарушение единства правоприменительной практики.

Позиция административного ответчика

Министерство финансов РФ, представляющее интересы Правительства РФ, в письменных возражениях указало, что: - Правила утверждены в пределах полномочий Правительства РФ; - Оспариваемое положение соответствует действующему законодательству; - Не нарушаются права административного истца.

На судебном заседании представитель Правительства Шиляев А.П. возражал против удовлетворения иска.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав доводы истца несостоятельными.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечением добросовестной конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок, защитой заказчиков от недобросовестных поставщиков, предотвращением коррупции и злоупотреблений;

2. Правами и интересами хозяйствующего субъекта — защитой от произвольного включения в реестр недобросовестных поставщиков, которое ограничивает право на участие в торгах и наносит репутационный ущерб.

Ключевая проблема: определённость и справедливость процедуры принятия решения о включении в реестр. Истец утверждал, что подпункт «б» пункта 13 Правил не содержит чётких оснований для включения и позволяет контрольному органу действовать произвольно, основываясь исключительно на заявлении заказчика без надлежащей проверки и без учёта формы вины поставщика.

Суд должен был разрешить вопрос о соответствии оспариваемой нормы: - ФЗ № 44-ФЗ (материальное регулирование); - Гражданскому кодексу РФ (принципы осуществления прав); - Конституции РФ (принципы юридического равенства, соразмерности санкций).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли подпункт «б» пункта 13 Правил пункту 2 части 10 статьи 104 ФЗ № 44-ФЗ, который устанавливает требование о предусмотрении оснований для принятия решения о включении информации в реестр?

2. Содержит ли оспариваемая норма правовую неопределённость, которая позволяет произвольное толкование и применение, нарушая принцип правовой определённости?

3. Обеспечивает ли процедура, установленная подпунктом «б» пункта 13 Правил, соблюдение принципов юридического равенства и соразмерности санкций, установленных Конституцией РФ?

4. Может ли включение в реестр осуществляться без учёта формы вины поставщика и без предварительного судебного разрешения спора о качестве исполнения контракта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил все доводы истца, признав, что подпункт «б» пункта 13 Правил: - полностью соответствует ФЗ № 44-ФЗ и не противоречит нормативным актам большей юридической силы; - содержит определённые и ясные основания для принятия решения о включении или отказе во включении в реестр; - не допускает произвольного применения, поскольку решение принимается на коллегиальной основе по результатам проверки фактов; - обеспечивает реализацию публичного интереса в добросовестной конкуренции и защите государственных заказчиков.

Суд подчеркнул, что доводы истца сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и к отстаиванию позиции о целесообразных изменениях, что не может служить основанием для удовлетворения иска об оспаривании НПА.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Суд установил, что:

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5) закрепляет полномочие Правительства РФ издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

• Часть 10 статьи 104 ФЗ № 44-ФЗ прямо предусматривает, что Правительством РФ устанавливается порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, включая порядок направления обращения, рассмотрения обращения, основания для принятия решения о включении или отказе во включении.

• Постановление № 1078 издано в пределах возложенных полномочий, процедура его издания, введения в действие и опубликования соответствует Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и не оспаривается истцом.

• Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением ВС РФ от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033.

2. Соответствие оспариваемой нормы ФЗ № 44-ФЗ

Суд провёл детальный анализ соответствия подпункта «б» пункта 13 Правил положениям ФЗ № 44-ФЗ:

Часть 2 статьи 104 ФЗ № 44-ФЗ устанавливает, что в реестр включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами.

Часть 7 статьи 104 ФЗ № 44-ФЗ предусматривает, что в течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения федеральный орган контроля осуществляет проверку содержащихся в обращении фактов, свидетельствующих о: - уклонении участника закупки от заключения контракта; - расторжении контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком условий контракта; - одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком условий контракта; - отсутствии оснований для одностороннего отказа поставщика от исполнения контракта.

По результатам проверки принимается решение о включении или об отказе во включении в реестр.

Вывод суда: Подпункт «б» пункта 13 Правил в полной мере согласуется с приведёнными положениями ФЗ № 44-ФЗ, устанавливая сроки и порядок принятия контрольным органом одного из двух решений — о включении или об отказе во включении — после соответствующих проверочных мероприятий.

3. Основания для принятия решения о включении в реестр

Суд уточнил механизм принятия решения:

• По общему правилу орган контроля включает информацию в реестр, если выявлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении проверяемым лицом законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

• Исключения составляют случаи, при которых органом контроля в результате проверки выявлены обстоятельства, являющиеся в соответствии с пунктами 14 и 15 Правил основанием для принятия решения об отказе во включении.

• Таким образом, основания установлены исчерпывающим образом во взаимосвязи подпункта «б» пункта 13 с пунктами 14 и 15 Правил.

4. Процессуальные гарантии и принцип равенства сторон

Суд отметил наличие процессуальных гарантий:

• Подпункт «а» пункта 13 Правил предусматривает возможность участника закупки, поставщика принять участие в заседании комиссии (инспекции) органа контроля по рассмотрению обращения заказчика.

• Поставщик может представлять информацию и документы, объяснения в письменной и устной форме, в том числе подтверждающие отсутствие фактов его недобросовестности при заключении или исполнении контракта.

• Такие документы представляются исключительно на добровольной основе в целях соблюдения принципа равенства сторон гражданско-правовых отношений.

• Ни ФЗ № 44-ФЗ, ни Правила не содержат безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения без оценки действий поставщика в каждом конкретном случае.

5. Отсутствие автоматизма при включении в реестр

Суд подчеркнул:

• Включение информации в реестр не носит автоматического характера, а осуществляется по результатам рассмотрения на коллегиальной основе на заседании комиссии уполномоченного органа обращения заказчика и проверки содержащихся в нём фактов.

• Это исключает произвольное применение и обеспечивает надлежащую оценку каждого случая.

6. Правовая природа включения в реестр как специальной меры ответственности

Суд согласился с позицией истца о том, что включение сведений в реестр является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя обязательств в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа.

Одним из последствий включения в реестр может являться ограничение прав такого лица на участие в соответствующих закупках в течение определённого срока.

7. Применение принципов Конституции РФ

Суд ссылался на постановления Конституционного Суда РФ:

• Постановление КС РФ от 30 июля 2001 г. № 13-П
• Постановление КС РФ от 21 ноября 2002 г. № 15-П

В этих постановлениях КС РФ указал, что применяемые государственными органами санкции должны: - отвечать требованиям Конституции РФ; - соответствовать принципу юридического равенства; - быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям; - исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

Вывод суда: Решение вопроса о включении (отказе во включении) сведений в реестр не является предметом исключительного усмотрения уполномоченного органа; ведение реестра должно обеспечивать реализацию публичного интереса.

8. Публичный интерес и защита государственных заказчиков

Суд подчеркнул, что реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определённых в ФЗ № 44-ФЗ, по: - добросовестной конкуренции; - предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Следовательно, реестр является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

9. Применимость статьи 10 Гражданского кодекса РФ

Суд отклонил ссылку истца на статью 10 ГК РФ (пределы осуществления гражданских прав), указав, что:

• Эта статья устанавливает пределы осуществления гражданских прав и не регулирует вопросы, связанные с ведением реестра недобросовестных поставщиков.

• Включение в реестр — это не гражданско-правовое отношение, а административно-правовое, связанное с контролем в сфере государственных закупок.

10. Правовая определённость оспариваемой нормы

Суд пришёл к выводу, что оспариваемое предписание: - изложено понятным и доступным образом; - отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы; - не допускает неоднозначного толкования при его применении; - не может расцениваться как нарушающее права административного истца в указанном им аспекте.

11. Отсутствие нарушения единства правоприменительной практики

Суд отклонил ссылку истца на нарушение единства правоприменительной практики, указав:

• Статьи 2 и 5 ФКЗ от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде РФ» предусматривают, что Пленум ВС РФ рассматривает материалы анализа и обобщения судебной практики и даёт судам разъяснения в целях обеспечения единообразного применения законодательства.

• Под единством судебной практики следует понимать правильное и единообразное применение судами на всей территории РФ федерального законодательства при рассмотрении и разрешении дел.

• Судебная практика формируется именно ВС РФ.

• Поскольку других решений по аналогичным требованиям об оспаривании подпункта «б» пункта 13 Правил ВС РФ не выносилось, данный довод является неосновательным.

12. Разграничение между оспариванием НПА и проверкой законности конкретного решения

Суд провёл важное разграничение:

• Доводы истца по существу сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее правовое регулирование.

• Это не может служить правовым основанием для удовлетворения иска об оспаривании НПА.

• Административный истец, оспаривая подпункт «б» пункта 13 Правил, фактически выражает несогласие с вынесенным в отношении его решением контролирующего органа.

• Проверка законности и обоснованности решений административных органов по конкретным делам не может быть произведена судом при рассмотрении дела по требованиям об оспаривании НПА.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле ВС РФ рассматривал дело в первой инстанции по административному исковому заявлению, поэтому нижестоящих судов не было. Однако суд ссылался на вступившее в законную силу решение ВС РФ от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033, которое установило, что процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления № 1078 соответствует требованиям законодательства.

Критическая оценка позиции истца

Суд выявил следующие ошибки в аргументации истца:

1. Неправильное толкование материального закона

Ошибка истца: Истец утверждал, что подпункт «б» пункта 13 Правил противоречит пункту 2 части 10 статьи 104 ФЗ № 44-ФЗ, поскольку не предусматривает конкретных оснований для включения в реестр.

Позиция суда: Оспариваемая норма в полной мере согласуется с ФЗ № 44-ФЗ, устанавливая сроки и порядок принятия решения по результатам проверочных мероприятий. Основания для включения установлены во взаимосвязи подпункта «б» пункта 13 с пунктами 14 и 15 Правил и являются исчерпывающими.

2. Неправильное применение статьи 10 ГК РФ

Ошибка истца: Истец ссылался на статью 10 ГК РФ (пределы осуществления гражданских прав) как на основание для оспаривания подпункта «б» пункта 13 Правил.

Позиция суда: Статья 10 ГК РФ регулирует гражданско-правовые отношения и не применима к административно-правовым отношениям в сфере государственных закупок. Включение в реестр — это не гражданско-правовое отношение.

3. Смешение понятий правовой неопределённости и несогласия с регулированием

Ошибка истца: Истец утверждал, что оспариваемая норма содержит правовую неопределённость и вызывает неоднозначное толкование.

Позиция суда: Оспариваемое предписание изложено понятным и доступным образом, отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования. Доводы истца по существу сводятся к несогласию с действующим регулированием, а не к доказыванию правовой неопределённости.

4. Игнорирование процессуальных гарантий

Ошибка истца: Истец утверждал, что процедура позволяет произвольное применение и не обеспечивает защиту прав поставщика.

Позиция суда: Подпункт «а» пункта 13 Правил предусматривает право поставщика участвовать в заседании комиссии, представлять документы и объяснения. Включение в реестр осуществляется на коллегиальной основе по результатам проверки фактов, что исключает произвольность.

5. Неправильное понимание роли формы вины

Ошибка истца: Истец утверждал, что оспариваемая норма не учитывает форму вины (умысел или неосторожность) при неисполнении контракта.

Позиция суда: Суд не рассматривал этот вопрос как самостоятельное основание для оспаривания, поскольку ФЗ № 44-ФЗ и Правила не требуют учёта формы вины при включении в реестр. Реестр служит целям защиты государственных заказчиков от недобросовестных действий, независимо от формы вины.

6. Попытка подменить оспаривание НПА проверкой конкретного решения

Ошибка истца: Истец фактически оспаривал решение контрольного органа о включении его в реестр, маскируя это под оспаривание НПА.

Позиция суда: Проверка законности и обоснованности решений административных органов по конкретным делам не может быть произведена судом при рассмотрении дела по требованиям об оспаривании НПА. Это разные категории дел с разными процедурами и стандартами доказывания.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-127 представляет собой развёрнутое обоснование конституционности и законности Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков. Суд последовательно отклонил все доводы истца, продемонстрировав:

1. Надлежащее распределение полномочий между законодателем (ФЗ № 44-ФЗ) и исполнительной властью (Правительство РФ);

2. Соответствие оспариваемой нормы материальному закону и Конституции РФ;

3. Наличие процессуальных гарантий и отсутствие произвольности в применении;

4. Баланс между публичным интересом (защита государственных заказчиков, добросовестная конкуренция) и правами хозяйствующих субъектов;

5. Правовую определённость оспариваемой нормы и её соответствие принципам конституционного права.

Решение демонстрирует строгое разграничение между оспариванием НПА (глава 21 КАС РФ) и проверкой законности конкретных решений административных органов (глава 22 КАС РФ), что является важным процессуальным принципом административного судопроизводства.