ВС РФ: исключенная информация о недобросовестных поставщиках может оставаться в реестре

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ24-1033

Дата решения: 11 февраля 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административным делам о признании нормативных правовых актов недействующими)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Томина Д.Д. - Прокурор: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью Частная охранная организация «Илир-24» (коммерческая организация, участник закупок) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством финансов РФ по поручению от 26 декабря 2024 г. № ДГ-П13-46004)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (конкретно: пункта 26 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец (ООО ЧОО «Илир-24») обратился в Верховный Суд РФ с требованием о признании недействующим пункта 26 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078.

Оспариваемая норма (п. 26 Правил) устанавливает, что не позднее одного часа с момента подписания записи об исключении информации из реестра или изменений в реестровую запись федеральный орган исполнительной власти обеспечивает размещение в реестре таких записи или изменений. При этом исключенная или измененная информация остается доступной для ознакомления на официальном сайте единой информационной системы, а в реестре должна содержаться дата исключения информации или дата внесения изменений.

Позиция административного истца

Истец ссылался на несоответствие пункта 26 Правил части 9 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ).

Основной довод: Оспариваемая норма не предусматривает полного исключения информации из реестра, в том числе в случае незаконного включения сведений об организации в реестр, поскольку исключенная информация остается доступной. Это нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Фактические обстоятельства: - На основании решений Управления ФАС по Ямало-Ненецкому АО (от 13 января 2023 г.) и Управления ФАС по Красноярскому краю (от 18 апреля 2023 г.) сведения об Обществе были внесены в реестр недобросовестных поставщиков. - Решением Арбитражного суда Ямало-Ненецкого АО (от 11 июля 2023 г.) и решением Арбитражного суда Красноярского края (от 13 мая 2024 г.) указанные решения ФАС были отменены. - В реестр включены сведения об исключении Общества, но без указания оснований для досрочного исключения и без полного исключения информации об организации. - В настоящее время в реестре сохраняется запись о том, что Общество в период с 18 января по 28 октября 2023 г. и с 21 апреля по 24 мая 2024 г. было включено в реестр в связи с недобросовестными действиями при исполнении государственного контракта.

Негативные последствия для истца: - Сохранение записей об Обществе в реестре создает ему отрицательную деловую репутацию. - Кредитные организации отказывают в выдаче банковских гарантий со ссылкой на то, что Общество дважды вносилось в реестр и существуют высокие риски неисполнения контрактов.

Позиция административного ответчика

Правительство РФ (через Министерство финансов) просило отказать в удовлетворении требования, указав, что: - Правила утверждены в пределах полномочий Правительства РФ; - Оспариваемое положение соответствует действующему законодательству; - Оно не нарушает прав административного истца.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение Верховного Суда РФ

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав пункт 26 Правил соответствующим Федеральному закону № 44-ФЗ и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между двумя публичными интересами:

1. Интерес коммерческой организации в защите своей деловой репутации и прав в сфере предпринимательской деятельности, когда информация о ней была незаконно включена в реестр недобросовестных поставщиков, а затем исключена судом, но остается видна в истории реестра.

2. Интерес государства и третьих лиц в обеспечении достоверности, прозрачности и стабильности информации о недобросовестных поставщиках в целях защиты государственных и муниципальных интересов при осуществлении закупок.

Материально-правовой аспект: Толкование части 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, которая устанавливает основания и сроки исключения информации из реестра, но не определяет явно, должна ли исключенная информация полностью удаляться из системы или оставаться в архиве.

Процессуальный аспект: Распределение бремени доказывания при оспаривании нормативного правового акта (ст. 62 КАС РФ) — кто должен доказывать несоответствие оспариваемой нормы закону большей юридической силы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли пункт 26 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1078, части 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, в части установления порядка исключения информации из реестра?

2. Должна ли исключенная или измененная информация полностью удаляться из реестра или может оставаться доступной для ознакомления на официальном сайте единой информационной системы в целях обеспечения достоверности и прозрачности?

3. Нарушает ли сохранение в реестре исключенной информации права и законные интересы организации в сфере предпринимательской деятельности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что пункт 26 Правил полностью согласуется с нормами Федерального закона № 44-ФЗ и устанавливает надлежащую процедуру исключения информации из реестра путем размещения в нем соответствующих записей или изменений. Сохранение исключенной или измененной информации, остающейся доступной для ознакомления на официальном сайте единой информационной системы, направлено на обеспечение достоверности сведений, поддержание доверия третьих лиц и стабильность гражданского оборота, и не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы заявителя. Доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого постановления

Верховный Суд РФ установил, что:

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5) закрепляет, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

• Часть 10 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ прямо предоставляет Правительству РФ полномочие устанавливать порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, в том числе порядок исключения информации из реестра (пункт 4 части 10 статьи 104).

• Постановление № 1078 принято в пределах предоставленных полномочий, процедура его издания, введения в действие и опубликования соответствует Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и не оспаривается административным истцом.

2. Правовая природа реестра недобросовестных поставщиков и его роль в контрактной системе

Суд подчеркнул, что:

• Федеральный закон № 44-ФЗ (часть 1 статьи 1) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

• Контрактная система в сфере закупок (пункт 1 части 1 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ) — это совокупность участников и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

• Единая информационная система (часть 2 статьи 4 Федерального закона № 44-ФЗ) обеспечивает формирование, обработку, хранение и предоставление данных участникам контрактной системы, контроль за соответствием информации. Реестр недобросовестных поставщиков является частью единой информационной системы (пункт 7 части 3 статьи 4).

• Статья 6 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливает принципы контрактной системы: открытость, прозрачность информации, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, единство системы, ответственность за результативность, эффективность.

3. Содержание информации, включаемой в реестр

Суд указал, что:

• Часть 2 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ предусматривает включение в реестр информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках, не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства по контрактам.

• Часть 3 статьи 104 детально определяет состав информации, включаемой в реестр: наименование организации, ИНН, данные о руководителях, участниках, учредителях, номер реестровой записи, идентификационный код закупки, дата внесения информации.

• Часть 8 статьи 104 устанавливает, что информация в реестре должна быть доступна для ознакомления без взимания платы.

4. Основания и порядок исключения информации из реестра

Суд подробно проанализировал часть 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, которая предусматривает исключение информации:

• По истечении двух лет с даты размещения информации в реестре;
• До истечения этого срока при получении:
• решения суда о признании недействительным решения ФАС о включении информации в реестр;
• решения суда о признании одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта незаконным или недействительным;
• информации, подтверждающей невозможность влияния лиц на деятельность участника закупки.

Критическое замечание Суда: Часть 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, вопреки утверждениям административного истца, не регулирует порядок ведения реестра и исключения информации из него. Эта норма содержит основания, по которым данная информация подлежит исключению в соответствующие сроки. Порядок же исключения устанавливается Правительством РФ в соответствии с пунктом 4 части 10 статьи 104.

5. Соответствие пункта 26 Правил требованиям закона

Суд установил, что:

• Пункт 26 Правил полностью согласуется с приведенными нормами Федерального закона № 44-ФЗ, устанавливая процедуру исключения информации путем размещения в реестре соответствующих записей или изменений.

• Пункт 2 Правил определяет, что ведение реестра осуществляется в электронном виде путем формирования или изменения реестровых записей. Последовательная совокупность реестровых записей образует реестр, размещаемый в единой информационной системе.

• Правительство РФ, действуя в пределах своих дискреционных полномочий, предоставленных пунктом 4 части 10 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, установило в разделе V Правил порядок исключения информации путем размещения соответствующих записей или изменений, что соответствует порядку ведения реестра как последовательной совокупности реестровых записей.

6. Обоснование сохранения исключенной информации в доступном виде

Суд дал развернутое обоснование целесообразности сохранения исключенной информации:

• Сохранение в реестре исключенной или измененной информации, ранее включенной в него и остающейся доступной для ознакомления на официальном сайте единой информационной системы, направлено на:
• обеспечение достоверности сведений, содержащихся в реестре;
• поддержание доверия к этим сведениям со стороны третьих лиц;

• обеспечение стабильности гражданского оборота.

• Доступ к исключенной информации не препятствует защите прав и законных интересов заинтересованных лиц и не может рассматриваться как нарушающий права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

• Актуальными являются сведения о поставщиках, внесенные позднее, что позволяет третьим лицам получить полную картину истории взаимодействия организации с государством.

7. Роль заказчика в установлении требований к участникам закупок

Суд отметил, что:

• Статья 31 Федерального закона № 44-ФЗ предоставляет заказчику право (но не обязанность) устанавливать требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, если Правительством РФ не установлено иное.

• Это означает, что заказчик может самостоятельно оценивать риски, связанные с историей участника закупки, включая информацию об исключениях.

8. Отсутствие противоречащих норм большей юридической силы

Суд констатировал, что:

• Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-иному регулирующих порядок исключения информации из реестра недобросовестных поставщиков, которые могли бы вступить в противоречие с оспариваемой нормой, не имеется.

9. Применение процессуального закона

Суд применил пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле нижестоящие суды не рассматривали спор, так как Верховный Суд РФ рассмотрел дело в первой инстанции по главе 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов).

Однако Суд дал оценку ошибочного толкования материального права административным истцом:

Материально-правовые ошибки истца

1. Неправильное толкование части 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ - Истец полагал, что часть 9 регулирует порядок исключения информации из реестра. - На самом деле эта норма содержит только основания и сроки исключения, а порядок устанавливается Правительством РФ в соответствии с пунктом 4 части 10 статьи 104. - Суд прямо указал: «Часть 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, вопреки утверждениям административного истца, не регулирует порядок ведения реестра и исключения информации из него».

2. Неправильное понимание целей сохранения исключенной информации - Истец полагал, что сохранение исключенной информации в доступном виде нарушает его права. - Суд указал, что это сохранение направлено на обеспечение достоверности, прозрачности и стабильности гражданского оборота, что является публичным интересом, перевешивающим интерес отдельной организации в полном удалении информации о себе.

3. Игнорирование принципов контрактной системы - Истец не учитывал, что контрактная система основывается на принципах открытости, прозрачности информации (статья 6 Федерального закона № 44-ФЗ). - Полная история взаимодействия организации с государством, включая исключения из реестра, способствует этим принципам.

Процессуальные аспекты

Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): - При оспаривании нормативного правового акта административный истец должен доказать его несоответствие нормативному правовому акту большей юридической силы. - Истец не смог доказать такое несоответствие, так как часть 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ не содержит требования о полном удалении исключенной информации из системы.

Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): - Суд самостоятельно проанализировал нормы Федерального закона № 44-ФЗ и установил, что пункт 26 Правил соответствует закону. - Суд не ограничился доводами сторон, а провел комплексное толкование материального права.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ от 11 февраля 2025 г. по делу № АКПИ24-1033 демонстрирует взвешенный подход к балансированию интересов коммерческой организации и государства в сфере государственных закупок. Суд признал, что:

1. Пункт 26 Правил соответствует Федеральному закону № 44-ФЗ и не нарушает прав административного истца.

2. Сохранение исключенной информации в доступном виде служит публичным интересам обеспечения достоверности, прозрачности и стабильности гражданского оборота.

3. Административный истец неправильно толковал часть 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, смешивая понятия «основания исключения» и «порядок исключения».

4. Заказчик имеет право самостоятельно оценивать риски, связанные с историей участника закупки, включая информацию об исключениях из реестра.

Решение отражает приоритет публичного интереса в прозрачности и стабильности системы государственных закупок над интересом отдельной организации в полном удалении информации о себе из реестра.