ВС РФ: ограничение опыта контрактами по 44-ФЗ не нарушает конкуренцию в госзакупках

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № АКПИ25-394

Дата решения: 6 августа 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Судьи ВС РФ: Бугакова О.А., Кузьмичева С.И. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Центральный проектный институт № 17» (коммерческая организация) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством финансов РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Общество с ограниченной ответственностью «Центральный проектный институт № 17» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца пятого подпункта «в» пункта 28 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждённого постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2021 г. № 2604 (далее — Положение).

Оспариваемое положение предусматривает, что в форме порядка рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе может быть установлено положение о принятии к оценке исключительно контракта, заключённого и исполненного в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — ФЗ № 44-ФЗ), и договора, заключённого и исполненного в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — ФЗ № 223-ФЗ).

Позиция административного истца

Общество утверждало, что оспариваемое положение:

1. Противоречит части 2 статьи 8 ФЗ № 44-ФЗ — норме о принципе добросовестной ценовой и неценовой конкуренции и запрете на необоснованное ограничение числа участников закупок;

2. Существенно ограничивает конкуренцию, поскольку требование наличия опыта исключительно контрактов, исполненных по ФЗ № 44-ФЗ, невозможно для: - новых юридических лиц, вошедших на рынок; - организаций, ранее не исполнявших государственные контракты;

3. Приводит к монополизации рынка — через 2–3 года одни и те же организации будут доминировать, остальные будут вынуждены работать субподрядчиками, фактически выдвинутыми за пределы рынка государственных закупок.

Истец указал, что сам исполняет 89 государственных контрактов по ФЗ № 44-ФЗ (сведения размещены на zakupki.gov.ru), однако возражает против ограничения возможности участия в конкурсах на основе иного опыта.

Позиция административного ответчика

Министерство финансов РФ (представитель Правительства РФ) в письменных возражениях указало, что: - Положение издано в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемое положение соответствует действующему законодательству; - не нарушает прав административного истца.

На судебном заседании представитель Правительства Шиляев А.П. возражал против удовлетворения иска.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ (оспариваемое положение не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права истца).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между двумя публичными интересами:

1. Интерес государства в эффективном расходовании бюджетных средств — путём отбора надлежащих исполнителей контрактов на основе их доказанного опыта и способности выполнять большие объёмы работ;

2. Интерес в развитии конкуренции и защите прав новых участников рынка — путём недопущения необоснованного ограничения числа участников закупок и монополизации рынка.

Центральная проблема: может ли Правительство РФ, устанавливая порядок оценки заявок на участие в закупках, ограничить круг документов, подтверждающих опыт участника, исключительно контрактами по ФЗ № 44-ФЗ и договорами по ФЗ № 223-ФЗ, не нарушив при этом принцип добросовестной конкуренции?

Это также вопрос о толковании материального права (ФЗ № 44-ФЗ и ФЗ № 223-ФЗ) и о пределах нормотворческой компетенции Правительства РФ в сфере государственных закупок.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли абзац пятый подпункта «в» пункта 28 Положения части 2 статьи 8 ФЗ № 44-ФЗ о принципе добросовестной конкуренции и запрете на необоснованное ограничение числа участников закупок?

2. Нарушает ли оспариваемое положение права административного истца в сфере экономической и предпринимательской деятельности?

3. Находится ли оспариваемое положение в пределах компетенции Правительства РФ, установленной ФЗ № 44-ФЗ?

4. Соответствует ли оспариваемое положение критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что оспариваемое положение не противоречит ФЗ № 44-ФЗ и ФЗ № 223-ФЗ, поскольку оно конкретизирует показатель оценки «опыт работы, связанный с предметом контракта», который законодатель отнёс к категории дополнительных требований, устанавливаемых Правительством РФ. Положение не обязывает участников закупок предоставлять такой опыт, а лишь определяет, какие документы могут служить его подтверждением при добровольном участии в конкурсе. Это обеспечивает равный доступ к закупкам и не создаёт условий для ограничения конкуренции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ в сфере государственных закупок

Суд установил, что:

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5, части 1–2) предоставляет Правительству РФ право издавать нормативные постановления на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

• Часть 8 статьи 32 ФЗ № 44-ФЗ прямо возлагает на Правительство РФ полномочие устанавливать порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия.

• Положение утверждено Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции. Порядок принятия и опубликования НПА соблюдён (размещено на www.pravo.gov.ru 4 января 2022 г., опубликовано в СЗ РФ 17 января 2022 г., № 3, ст. 577).

• Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 19 июля 2022 г. № АКПИ22-344 и от 23 апреля 2024 г. № АКПИ24-176.

2. Толкование части 2 статьи 8 ФЗ № 44-ФЗ о принципе конкуренции

Суд провёл детальное толкование нормы о конкуренции:

Часть 2 статьи 8 ФЗ № 44-ФЗ устанавливает, что: - конкуренция должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок; - цель — выявление лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг; - запрещаются действия, которые противоречат требованиям закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Суд подчеркнул, что ключевое слово в норме — «необоснованному». Ограничение конкуренции допустимо, если оно обоснованно целями эффективного расходования бюджетных средств и надлежащего исполнения контрактов.

3. Критерии оценки заявок и показатели квалификации

Суд установил иерархию нормативных положений:

• Пункт 1 Положения определяет его предмет: установление порядка оценки заявок, предельных величин значимости критериев, требований к форме документов (в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 42 ФЗ № 44-ФЗ).

• Пункт 2 Положения определяет понятие «критерии оценки» — это критерии, предусмотренные частью 1 статьи 32 ФЗ № 44-ФЗ, включая:

• цену контракта;
• качественные, функциональные и экологические характеристики;

• квалификацию участников закупки, включая наличие финансовых ресурсов, оборудования, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации.

• Пункт 3 Положения определяет, что одним из критериев является «квалификация участников закупки» (подпункт «г»).

• Пункт 24 Положения устанавливает показатели оценки по критерию квалификации, включая подпункт «в» — «наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта».

• Абзац пятый подпункта «в» пункта 28 Положения (оспариваемое положение) предусматривает, что в форме порядка рассмотрения и оценки заявок может быть установлено положение о принятии к оценке исключительно контракта по ФЗ № 44-ФЗ и договора по ФЗ № 223-ФЗ как документов, подтверждающих опыт.

4. Статус показателя «опыт работы» как дополнительного требования

Суд провёл ключевое разграничение:

• Часть 2 статьи 31 ФЗ № 44-ФЗ предоставляет Правительству РФ право устанавливать к участникам закупок дополнительные требования, в том числе к наличию:
• финансовых ресурсов;
• оборудования и материальных ресурсов;
• опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;

• необходимого количества специалистов определённого уровня квалификации.

• Часть 4 статьи 31 ФЗ № 44-ФЗ устанавливает, что в случае установления Правительством РФ дополнительных требований заказчики обязаны устанавливать такие требования.

• Часть 5 статьи 31 ФЗ № 44-ФЗ требует, чтобы информация об установленных требованиях указывалась заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке.

• Часть 7 статьи 31 ФЗ № 44-ФЗ устанавливает, что требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок.

Вывод суда: показатель «опыт работы, связанный с предметом контракта» законом отнесён к категории дополнительных требований, устанавливаемых Правительством РФ для конкретных видов закупок, и может применяться заказчиками только в случаях, определённых Правительством РФ.

5. Добровольность предоставления сведений об опыте и принцип добровольного участия

Суд установил принципиальное положение:

• Заказчик (комиссия) не вправе обязывать участника закупки предоставлять сведения о его опыте работы, связанном с предметом контракта, за исключением случаев, когда предъявление такого требования установлено Правительством РФ.

• Предоставление таких сведений зависит от воли участника закупки и соответствует принципу добровольного участия в закупках.

• Оспариваемое положение не препятствует участию в конкурсах, осуществляемому на добровольной основе самим участником.

• Положение не ограничивает свободу участника закупок на выбор вида (видов) экономической деятельности.

6. Критерий оценки опыта: наибольшая цена исполненного договора

Суд дал развёрнутое толкование смысла оспариваемого положения:

• Оценка критерия «опыт поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта» связана законодателем с предъявлением такого дополнительного требования (детализирующего критерия оценки), как наибольшая цена исполненного договора.

• Этот критерий характеризует участника закупок с точки зрения способности выполнять большой объём работ, услуг, поставки товаров, уметь организовывать исполнение таких объёмов, то есть надлежаще исполнять обязательства по контракту для государственных и муниципальных нужд.

• С учётом данного критерия такое лицо может быть охарактеризовано заказчиком как добросовестный исполнитель.

7. Обеспечение равного доступа и отсутствие ограничения конкуренции

Суд пришёл к выводу, что:

• Наличие указанного критерия оценки позволяет обеспечить участие в закупках максимально широкого круга лиц, включая имеющих опыт исполнения контрактов с наибольшей ценой.

• Это обеспечивает равный доступ к закупкам всех категорий участников закупок и, вопреки мнению административного истца, не создаёт условий для ограничения конкуренции.

• Соответствие указанному критерию само по себе не гарантирует победы участника закупки в конкурсе — результаты зависят от оценки заказчиком по всем представленным в извещении о закупке критериям оценки.

8. Минимизация недостоверной информации

Суд указал на практическую цель оспариваемого положения:

• Установленная оспариваемым положением конкретизация представляемой документации направлена на минимизацию возможностей участников закупок предоставлять недостоверную информацию о наличии опыта исполнения контрактов.

• Информация о контрактах по ФЗ № 44-ФЗ и договорах по ФЗ № 223-ФЗ по общему правилу размещена в единой информационной системе в сфере закупок и может быть проверена на предмет достоверности.

9. Требование о размещении информации в извещении о закупке

Суд установил важное процессуальное требование:

• Допущение включения положения о применении показателя оценки заявок в форму порядка рассмотрения и оценки заявок (приложение № 1 к Положению) вытекает из требований ФЗ № 44-ФЗ и ФЗ № 223-ФЗ о размещении информации о применяемых заказчиком критериях (их показателях, значимости) и порядке проведения оценки заявок в извещении о закупке либо в документации о закупке.

• В противном случае при отсутствии в извещении о закупке или в документации о закупке такой информации заказчик не вправе применять такие критерии оценки заявок на участие в закупке и осуществлять оценку заявок по соответствующим показателям.

10. Правовая определённость и ясность нормы

Суд установил, что:

• Оспариваемое предписание изложено понятным и доступным образом.

• Оно отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

• Оно не допускает неоднозначного толкования при его применении.

• Поэтому оно не может расцениваться как нарушающее права административного истца.

11. Отсутствие нарушения прав истца

Суд пришёл к выводу, что оспариваемое положение:

• Не противоречит ФЗ № 44-ФЗ либо иному НПА, имеющему большую юридическую силу;

• Не нарушает права административного истца в указанных им аспектах;

• Не возлагает на него каких-либо обязанностей по представлению документов и сведений относительно связанного с предметом контракта опыта работы, не предусмотренных ФЗ № 44-ФЗ;

• Не препятствует участию в конкурсах, осуществляемому на добровольной основе самим участником;

• Не препятствует обжалованию решений комиссии и заказчика в порядке, предусмотренном ФЗ № 44-ФЗ.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле суд рассматривал дело в первой инстанции (по оспариванию НПА), поэтому нижестоящих судов не было. Однако суд дал оценку позиции административного истца:

Материально-правовые ошибки истца

1. Неправильное толкование части 2 статьи 8 ФЗ № 44-ФЗ - Истец утверждал, что оспариваемое положение противоречит принципу добросовестной конкуренции и запрету на необоснованное ограничение числа участников. - Ошибка: Истец не учитывал, что ограничение конкуренции допустимо, если оно обоснованно целями эффективного расходования бюджетных средств и надлежащего исполнения контрактов. Оспариваемое положение не обязывает участников предоставлять опыт, а лишь определяет, какие документы могут служить его подтверждением при добровольном участии.

2. Неправильное толкование статьи 31 ФЗ № 44-ФЗ - Истец не различал между обязательными требованиями к участникам и дополнительными требованиями, устанавливаемыми Правительством РФ. - Ошибка: Показатель «опыт работы» отнесён законом к дополнительным требованиям, и Правительство РФ вправе конкретизировать, какие документы служат его подтверждением.

3. Игнорирование принципа добровольного участия - Истец утверждал, что положение ограничивает его право участвовать в конкурсах. - Ошибка: Положение не обязывает участников предоставлять опыт; предоставление сведений об опыте зависит от воли участника и осуществляется на добровольной основе.

Процессуальные ошибки истца

1. Неправильное указание оспариваемого положения - Истец ошибочно поименовал оспариваемое положение как абзац четвёртый вместо абзаца пятого подпункта «в» пункта 28 Положения. - Суд исправил эту ошибку и рассмотрел дело по существу.

2. Подмена правовых доводов политическими соображениями - Суд указал, что доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование. - Вывод суда: это не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Активная роль суда (статья 14 КАС РФ)

Суд самостоятельно: - провёл детальное толкование ФЗ № 44-ФЗ и ФЗ № 223-ФЗ; - установил иерархию нормативных положений (часть 1 статьи 32, часть 2 статьи 31, часть 8 статьи 32 ФЗ № 44-ФЗ); - разграничил обязательные и дополнительные требования к участникам закупок; - проверил оспариваемое положение на соответствие актам большей юридической силы; - дал оценку практической цели оспариваемого положения (минимизация недостоверной информации).

Распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

В соответствии со статьёй 62 КАС РФ при оспаривании НПА: - Административный истец должен доказать, что оспариваемое положение противоречит актам большей юридической силы. - Административный ответчик (Правительство РФ) должен доказать, что оспариваемое положение издано в пределах его компетенции и соответствует действующему законодательству.

Суд установил, что: - Истец не доказал противоречие оспариваемого положения ФЗ № 44-ФЗ (его доводы основаны на неправильном толковании норм материального права). - Ответчик доказал, что Положение издано в пределах компетенции Правительства РФ (часть 8 статьи 32 ФЗ № 44-ФЗ) и соответствует действующему законодательству.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-394 представляет собой развёрнутое толкование норм ФЗ № 44-ФЗ о критериях оценки заявок на участие в закупках и о дополнительных требованиях к участникам. Суд установил, что:

1. Правительство РФ вправе конкретизировать показатель оценки «опыт работы, связанный с предметом контракта» путём определения, какие документы служат его подтверждением.

2. Ограничение круга документов исключительно контрактами по ФЗ № 44-ФЗ и договорами по ФЗ № 223-ФЗ обоснованно целями эффективного расходования бюджетных средств, надлежащего исполнения контрактов и минимизации недостоверной информации.

3. Оспариваемое положение не нарушает принцип конкуренции, поскольку оно не обязывает участников предоставлять опыт, а лишь определяет, какие документы могут служить его подтверждением при добровольном участии в конкурсе.

4. Равный доступ к закупкам обеспечивается тем, что критерий оценки опыта применяется в равной мере ко всем участникам закупок, и соответствие этому критерию не гарантирует победу в конкурсе.

Решение отражает баланс между публичным интересом в эффективном расходовании бюджетных средств и интересом в развитии конкуренции на рынке государственных закупок.