ВС подтвердил право Правительства ограничивать опыт участников госзакупок только госконтрактами

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-351 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 9 декабря 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Сабуров Д.Э. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «Центральный проектный институт № 17» (участник закупки, хозяйствующий субъект, имеющий опыт работы в контрактной сфере) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством финансов РФ) - Участник процесса: Генеральная прокуратура РФ (в лице прокурора)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 31 декабря 2021 г. № 2604 утвердило Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Положение). Положение опубликовано 4 января 2022 г. на официальном интернет-портале правовой информации и 17 января 2022 г. в Собрании законодательства РФ (№ 3, ст. 577). Абзац пятый подпункта «в» пункта 28 Положения (в редакции постановления Правительства РФ от 23 сентября 2024 г. № 1285) предусматривает возможность установления в документе о рассмотрении и оценке заявок положения о принятии к оценке исключительно контрактов, заключённых и исполненных в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе в сфере закупок), и договоров, заключённых и исполненных в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (Закон о закупках товаров). ООО «Центральный проектный институт № 17», имеющее опыт работы в контрактной сфере, оспорило данное положение как противоречащее части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе в сфере закупок, утверждая, что оно существенно ограничивает конкуренцию, создаёт неравные условия для участников открытого конкурса, не имеющих опыта исключительно государственных (муниципальных) контрактов.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 6 августа 2025 г., дело № АКПИ25-394): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, признав, что Положение утверждено Правительством РФ в пределах предоставленной компетенции, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы истца.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 9 декабря 2025 г., дело № АПЛ25-351): Апеллянт (ООО «Центральный проектный институт № 17») не согласился с решением суда первой инстанции, просил его отменить как незаконное и необоснованное, ссылаясь на то, что конкурсные процедуры должны привлекать максимально широкий круг участников, а оспариваемая норма является избыточной ограничительной мерой, фактически устраняющей конкуренцию. Правительство РФ в письменном отзыве не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции вынесенным с учётом всех обстоятельств при правильном применении норм материального и процессуального права. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. на судебном заседании полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух интересов: с одной стороны, интерес государства в обеспечении эффективного и экономного расходования бюджетных средств путём отбора наиболее квалифицированных подрядчиков (в том числе имеющих опыт исполнения государственных контрактов); с другой стороны, интерес хозяйствующих субъектов в обеспечении конкуренции и равных условий доступа к государственным закупкам независимо от источника их предыдущего опыта (государственные или частные контракты).

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает фундаментальный вопрос о пределах дискреционных полномочий Правительства РФ при установлении критериев оценки заявок в системе государственных закупок, а также о соотношении между принципом обеспечения конкуренции (статья 8 Закона о контрактной системе в сфере закупок) и правом государства устанавливать дополнительные требования к участникам закупок (часть 2 статьи 31 того же закона). Спор отражает отсутствие единообразия в практике применения норм о критериях квалификации участников закупок и требует уточнения границ между законодательным регулированием и подзаконным нормотворчеством в контрактной сфере.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Соответствует ли абзац пятый подпункта «в» пункта 28 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утверждённого постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2021 г. № 2604 в редакции постановления от 23 сентября 2024 г. № 1285) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе в сфере закупок, устанавливающей принцип обеспечения конкуренции?

Производные вопросы:

1. Входит ли установление показателя «опыт поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта» исключительно в отношении государственных (муниципальных) контрактов в пределы дискреционных полномочий Правительства РФ по части 2 статьи 31 Закона о контрактной системе в сфере закупок?

2. Нарушает ли оспариваемое положение принцип создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок?

3. Является ли оспариваемое положение правовой нормой, отвечающей критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ пришла к выводу, что абзац пятый подпункта «в» пункта 28 Положения соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не выходит за пределы дискреционных полномочий Правительства Российской Федерации. Оспариваемое положение правомерно предусматривает возможность установления в документе о рассмотрении и оценке заявок положения о принятии к оценке исключительно контрактов, заключённых и исполненных в соответствии с Законом о контрактной системе в сфере закупок, и договоров, заключённых и исполненных в соответствии с Законом о закупках товаров, при оценке показателя «наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта». Данное регулирование не нарушает прав и законных интересов административного истца и соответствует целям эффективного расходования бюджетных средств и обеспечения конкуренции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ и надлежащее принятие нормативного акта

Апелляционная коллегия исходила из положений статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и части 8 статьи 32 Закона о контрактной системе в сфере закупок, которые предоставляют Правительству РФ полномочия на издание нормативных правовых актов в сфере закупок. Суд отметил, что Положение утверждено Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения в действие. Данные обстоятельства ранее подтверждены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 19 июля 2022 г. № АКПИ22-344 (№ АПЛ22-409) и от 23 апреля 2024 г. № АКПИ24-176 (№ АПЛ24-247).

2. Система критериев оценки заявок в Положении

Суд проанализировал структуру Положения, указав, что согласно пункту 2 Положения понятие «критерии оценки» означает критерии, предусмотренные частью 1 статьи 32 Закона о контрактной системе в сфере закупок, в соответствии с которыми осуществляется оценка заявок в отношении цены контракта, характеристик объекта закупки и квалификации участников закупки, включающей наличие у них финансовых ресурсов, оборудования, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов определённого уровня квалификации.

Согласно пункту 3 Положения, для оценки заявок применяются следующие критерии: цена контракта; расходы; характеристики объекта закупки; квалификация участников закупки.

Пункт 24 Положения закрепляет, что для оценки заявок по критерию «квалификация участников закупки» могут применяться один или несколько показателей оценки, приведённых в данной норме. Подпункт «в» пункта 24 Положения устанавливает показатель «наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта».

3. Детализирующие показатели оценки опыта

Подпункт «а» пункта 28 Положения предусматривает, что в случае применения показателя оценки, предусмотренного подпункт «в» пункта 24 Положения, применяются один или несколько из следующих детализирующих показателей: «общая цена исполненных участником закупки договоров»; «общее количество исполненных участником закупки договоров»; «наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров».

Во взаимосвязи с указанным нормативным положением абзац пятый подпункта «в» пункта 28 Положения предусматривает, что формой порядка рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе может быть установлено положение о принятии к оценке исключительно контракта, заключённого и исполненного в соответствии с Законом о контрактной системе в сфере закупок, и договора, заключённого и исполненного в соответствии с Законом о закупках товаров.

4. Соответствие оспариваемого положения принципам Закона о контрактной системе в сфере закупок

Суд установил, что статья 8 Закона о контрактной системе в сфере закупок предусматривает принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в создании равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и устанавливающий, что любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Критерии оценки заявок определены в части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе в сфере закупок, к числу которых отнесена квалификация участников закупки, включающая наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов определённого уровня квалификации.

5. Полномочия Правительства РФ по установлению дополнительных требований к участникам закупок

Суд подчеркнул, что Закон о контрактной системе в сфере закупок предоставляет Правительству РФ право устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительные требования (часть 2 статьи 31), в том числе к наличию финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, необходимого количества специалистов определённого уровня квалификации для исполнения контракта.

В случае установления Правительством РФ дополнительных требований (часть 4 статьи 31 Закона о контрактной системе в сфере закупок) заказчики при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) обязаны устанавливать такие дополнительные требования. Информация об установленных требованиях указывается заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке (часть 5 статьи 31 Закона о контрактной системе в сфере закупок).

6. Отсутствие противоречия между оспариваемым положением и Законом о контрактной системе в сфере закупок

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что предписание пункта 28 Положения не противоречит Закону о контрактной системе в сфере закупок, поскольку показатель «опыт поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта» отнесён законом к числу дополнительных требований, предъявляемых к участникам закупок и устанавливаемых Правительством РФ для конкретных видов закупок товаров, работ, услуг, и может применяться заказчиками в случаях, определённых Правительством РФ. При этом право выбора одного или нескольких установленных Положением дополнительных критериев оценки принадлежит заказчику закупок, а не их участникам.

Требования к участникам закупки, установленные статьёй 31 Закона о контрактной системе в сфере закупок, предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок (часть 7 статьи 31).

7. Баланс между эффективностью расходования средств и конкуренцией

Суд отметил, что при осуществлении закупок для государственных или муниципальных нужд основополагающим является эффективное, как правило, экономное расходование бюджетных средств, а при закупках отдельными видами юридических лиц — эффективное удовлетворение потребностей самого заказчика, который самостоятельно устанавливает правила осуществления им закупок, утверждая соответствующее положение о закупках, определяя виды конкурентных процедур, критерии отбора.

Основная функция критерия оценки заключается в том, чтобы обеспечить заказчику возможность из общего числа участников выбрать то лицо, которое будет максимально отвечать требованиям соответствующего публично-правового образования о качественном и своевременном выполнении работ, учитывая специфику объекта закупки, при этом заказчиком должны быть соблюдены принципы создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

8. Соответствие оспариваемого положения целям контрактной системы

Суд установил, что оспариваемое правовое регулирование позволяет обеспечить участие в закупках максимально широкого круга лиц, включая имеющих опыт исполнения контрактов с наибольшей ценой, заключать контракты с наиболее профессиональными участниками рынка, в том числе с соблюдением принципов открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, что соответствует части 1 статьи 1, статье 6 Закона о контрактной системе в сфере закупок и части 1 статьи 1 Закона о закупках товаров.

9. Применение процедурных требований административного судопроизводства

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия подтвердила, что суд первой инстанции выполнил приведённые требования и пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание пункта 28 Положения соответствует законодательству в контрактной сфере, имеющему большую юридическую силу, изложено понятным и доступным образом, отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при его применении, а следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

10. Отклонение доводов апеллянта о необходимости изменения нормативного акта

Апелляционная коллегия отметила, что доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма создаёт предпосылки для необъективной оценки показателя опыта, является избыточной ограничительной мерой и фактически ограничивает конкуренцию, по сути, сводятся к внесению в Положение изменений (дополнений), устанавливающих иные критерии оценки. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе ВС РФ, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ).

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в соответствии с пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ). Суд установил, что абзац пятый подпункта «в» пункта 28 Положения:

1. Соответствует федеральному законодательству, в частности Закону о контрактной системе в сфере закупок и Закону о закупках товаров, поскольку показатель опыта входит в число дополнительных требований, которые Правительство РФ вправе устанавливать в соответствии с частью 2 статьи 31 Закона о контрактной системе в сфере закупок;

2. Не выходит за пределы дискреционных полномочий Правительства РФ по установлению критериев оценки заявок;

3. Не нарушает принцип обеспечения конкуренции, поскольку требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок, а право выбора критериев принадлежит заказчику;

4. Отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования при применении;

5. Соответствует целям контрактной системы — эффективному расходованию бюджетных средств и обеспечению конкуренции.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам, поскольку дело касалось исключительно вопроса о законности нормативного правового акта. Однако из решения следует, что:

• Заказчики государственных и муниципальных закупок вправе применять положение о принятии к оценке исключительно контрактов, заключённых и исполненных в соответствии с Законом о контрактной системе в сфере закупок, и договоров, заключённых и исполненных в соответствии с Законом о закупках товаров, при оценке показателя опыта участников;

• Требования к участникам должны предъявляться в равной мере ко всем участникам закупок и указываться в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке;

• Суды при рассмотрении споров о применении оспариваемого положения должны исходить из того, что оно соответствует законодательству и не нарушает принцип конкуренции.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2025 г. оставить без изменения.

Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Центральный проектный институт № 17» — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение широких дискреционных полномочий Правительства РФ в сфере закупок

Определение подтверждает и развивает позицию ВС РФ о том, что Правительство РФ обладает значительными дискреционными полномочиями при установлении критериев оценки заявок в государственных закупках. Суд отклонил попытку расширительного толкования принципа конкуренции в целях ограничения этих полномочий. Это означает, что Правительство РФ может устанавливать дополнительные требования к участникам закупок, включая требования к опыту, при условии, что эти требования: - предусмотрены федеральным законом (часть 2 статьи 31 Закона о контрактной системе в сфере закупок); - предъявляются в равной мере ко всем участникам; - соответствуют целям эффективного расходования бюджетных средств.

2. Гармонизация с предыдущей практикой ВС РФ

Апелляционная коллегия ссылалась на вступившие в законную силу решения ВС РФ от 19 июля 2022 г. № АКПИ22-344 (№ АПЛ22-409) и от 23 апреля 2024 г. № АКПИ24-176 (№ АПЛ24-247), которые подтверждали компетенцию Правительства РФ на издание Положения. Данное определение консолидирует эту практику и предотвращает возможность пересмотра уже устоявшихся позиций.

3. Разграничение между принципом конкуренции и дополнительными требованиями

Суд чётко разграничил два уровня регулирования: - Уровень принципов (статья 8 Закона о контрактной системе в сфере закупок) — обеспечение конкуренции, создание равных условий; - Уровень дополнительных требований (часть 2 статьи 31 Закона о контрактной системе в сфере закупок) — установление специальных требований к участникам для конкретных видов закупок.

Суд установил, что дополнительные требования не противоречат принципу конкуренции, если они предъявляются в равной мере ко всем участникам. Это означает, что конкуренция понимается не как отсутств