ВС РФ подтвердил право Правительства устанавливать требование участия «Ростеха» в аукционах на стратегические недра

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-65; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н. (судья-докладчик), Шамова А.В. - Секретарь: Крутикова К.В.

Стороны спора: - Истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «Кингашская горно-рудная компания» (хозяйствующий субъект, претендент на участие в аукционе) - Ответчик: Правительство Российской Федерация (представляемое Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (распоряжения Правительства РФ) частично недействующим; спор в сфере недропользования и государственного управления.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

30 августа 2024 г. Правительство Российской Федерации издало распоряжение № 2373-р о проведении аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское (Республика Тыва) для разведки и добычи полезных ископаемых, включая медь, молибден, золото, серебро, рений, а также полезные компоненты из отходов недропользования. Распоряжение содержало требования к проведению аукциона, в том числе пункт 11, устанавливающий специальное требование: участие в аукционе вправе принимать только юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ, в уставном капитале которых доля (вклад) Государственной корпорации «Ростех» составляет не менее 50 процентов. Распоряжение издано во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 12 июня 2024 г. № прс-650. Участок Ак-Сугское относится к участкам недр федерального значения и содержит стратегическое минеральное сырье (молибден и рений включены в Перечень дефицитных видов твёрдых полезных ископаемых).

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 29 января 2025 г., дело № АКПИ24-1074): ООО «Кингашская горно-рудная компания» обратилось с административным исковым заявлением о признании пункта 11 Требований частично недействующим, ссылаясь на несоответствие оспариваемого положения статьям 13, 17 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», пунктам 3, 5 Правил проведения аукциона (постановление Правительства РФ от 28 декабря 2021 г. № 2499). Истец утверждал, что специальное требование исключает конкуренцию, создаёт необоснованное преимущество для юридических лиц с участием «Ростеха», препятствует доступу иных профессиональных хозяйствующих субъектов к недрам, является дискриминационным и экономически необоснованным, противоречит документам стратегического планирования. Правительство РФ иск не признало, указав на соответствие Распоряжения действующему законодательству. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 1 апреля 2025 г.): ООО «Кингашская горно-рудная компания» подала апелляционную жалобу, требуя отмены решения суда первой инстанции как принятого при неправильном применении норм материального права. В жалобе истец повторил доводы о произвольности установления специального требования в отсутствие надлежащего оформления поручения Президента РФ, о противоречии документам стратегического планирования, дискриминационном характере требования, его несоответствии публичным интересам. Правительство РФ в письменных возражениях не согласилось с доводами жалобы, указав на соответствие решения суда первой инстанции фактическим обстоятельствам и верное применение норм права. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересом хозяйствующего субъекта (ООО «Кингашская горно-рудная компания») в недискриминационном доступе к участию в аукционе на право пользования недрами и полномочиями Правительства Российской Федерации устанавливать специальные требования к участникам аукционов в целях реализации государственной политики в сфере стратегического планирования и обеспечения национальной безопасности.

Истец оспаривал конституционность и законность специального требования об обязательном участии государственной корпорации «Ростех» в уставном капитале участников аукциона, утверждая, что такое требование: - нарушает принципы конкуренции, закреплённые в Федеральном законе «О защите конкуренции»; - противоречит целям и принципам Закона о недрах; - является дискриминационным и экономически необоснованным; - не соответствует документам стратегического планирования и публичным интересам; - установлено без надлежащего оформления поручения Президента РФ.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс между полномочиями исполнительной власти по регулированию доступа к стратегическим природным ресурсам и принципами конкурентного рынка, а также пределы дискреции Правительства РФ при установлении условий участия в аукционах на недра федерального значения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли Правительство Российской Федерации полномочие устанавливать специальные требования к участникам аукционов на право пользования участками недр федерального значения, в том числе требование об участии государственной корпорации в уставном капитале участников?

2. Соответствует ли установленное Распоряжением специальное требование об участии Государственной корпорации «Ростех» в уставном капитале не менее чем на 50 процентов нормам Закона о недрах, Федерального закона «О защите конкуренции», Правилам проведения аукциона и документам стратегического планирования?

3. Является ли специальное требование дискриминационным условием, ограничивающим конкуренцию, или оно допускается законодательством и обусловлено публичным интересом?

4. Может ли суд проверять надлежащее оформление поручения Президента Российской Федерации, во исполнение которого издано Распоряжение, и влияет ли отсутствие нормативного акта, регламентирующего порядок подготовки таких поручений, на законность Распоряжения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Установление Правительством Российской Федерации специальных требований к участникам аукционов на право пользования участками недр федерального значения, включая требование об участии государственной корпорации в уставном капитале, является допустимым в пределах полномочий, предоставленных Законом о недрах, и не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если такие требования обусловлены публичными интересами, соответствуют документам стратегического планирования и направлены на обеспечение социально-экономического развития и национальной безопасности. Суд отклонил доводы истца о произвольности установления требований и их несоответствии антимонопольному законодательству, исходя из того, что специальные требования не предрешают исхода аукциона и не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены на допуск к участию лиц, соответствующих требованиям документов стратегического планирования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства Российской Федерации по установлению порядка проведения аукционов на недра

Суд исходил из того, что Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации (части 1, 2, 6 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Акты Правительства РФ по оперативным и текущим вопросам издаются в форме распоряжений и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 6 статьи 5 названного ФКЗ).

2. Нормативная база регулирования аукционов на недра

Статья 13¹ Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» устанавливает, что: - аукцион на право пользования участком недр федерального значения проводится в электронной форме в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации (часть первая); - Правительство Российской Федерации вправе устанавливать особенности порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, в том числе в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливать ограничения допуска к участию в таких аукционах юридических лиц с участием иностранных инвесторов (части четвёртая и пятая); - установление специальных требований к участникам аукциона осуществляется по решению Правительства Российской Федерации в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации (часть пятая).

Суд подчеркнул, что принятие решения о проведении аукциона и о составе аукционной комиссии осуществляется Правительством Российской Федерации в отношении участков недр федерального значения (пункт 1 части третьей статьи 13 Закона о недрах).

3. Соответствие Распоряжения процедурным требованиям

Суд установил, что: - участок недр Ак-Сугское относится к участкам недр федерального значения (пункт 781 Перечня участков недр федерального значения, опубликованного в «Российской газете» 5 марта 2009 г., № 37, согласно постановлению Правительства РФ от 7 ноября 2008 г. № 823); - Распоряжение издано во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 12 июня 2024 г. № прс-650; - предписания Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании Распоряжения соблюдены; - Распоряжение опубликовано на «Официальном интернет-портале правовой информации» 30 августа 2024 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 2 сентября 2024 г., № 36, ст. 5534; - оспариваемый правовой акт не допускает какой-либо неясности, двусмысленности, отвечает общеправовому критерию формальной определённости.

4. Стратегическое значение месторождения и документы стратегического планирования

Суд отметил, что: - Перечнем основных видов стратегического минерального сырья, утверждённым распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2022 г. № 2473-р, к стратегическому минеральному сырью отнесены медь, молибден, золото, серебро, рений; - молибден и рений включены в Перечень дефицитных видов твёрдых полезных ископаемых, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 16 апреля 2024 г. № 939-р; - перечисленные полезные ископаемые залегают в участке недр Ак-Сугское; - Распоряжение соответствует документам стратегического планирования, включая: - Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 февраля 2024 г.; - Стратегию развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2050 года (распоряжение Правительства РФ от 11 июля 2024 г. № 1838-р); - Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176); - Стратегию социально-экономического развития Республики Тыва до 2030 года (постановление Правительства Республики Тыва от 24 декабря 2018 г. № 638).

5. Правовая база стратегического планирования

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в пункте 3 статьи 8 закрепляет, что одной из основных задач стратегического планирования является определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, обеспечения национальной безопасности.

Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, утверждённые Указом Президента РФ от 8 ноября 2021 г. № 633, определяют государственную политику в сфере стратегического планирования как совокупность скоординированных мер, направленных на определение долгосрочных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, стратегических национальных приоритетов, путей и основных инструментов их достижения. Общее руководство государственной политикой в сфере стратегического планирования осуществляет Президент Российской Федерации (пункты 3, 4).

6. Полномочие Правительства РФ устанавливать специальные требования в целях реализации документов стратегического планирования

Пункт 5 Правил проведения аукциона (постановление Правительства РФ от 28 декабря 2021 г. № 2499) устанавливает в соответствии с частью пятой статьи 13¹ Закона о недрах, что Правительство Российской Федерации в целях реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, а также соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации вправе устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр.

Суд подчеркнул, что законодательство, регулирующее правоотношения при проведении аукционов на право пользования участками недр, не содержит конкретного перечня специальных требований, предъявляемых к участникам таких аукционов. Таким образом, их количество и содержание определяется Правительством Российской Федерации как оптимальный вариант решения возникшего управленческого вопроса в каждой конкретной ситуации с учётом поставленных задач стратегического планирования.

7. Применение антимонопольного законодательства и позиция Пленума ВС РФ

Суд применил позицию Пленума Верховного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», согласно которому установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определённой категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом, например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определённым законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона (абзац третий пункта 35).

На основе этой позиции суд заключил, что установление Распоряжением специальных требований к участникам аукциона само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, поскольку это допускается федеральным законодательством и обусловлено публичными интересами. При этом суд подчеркнул, что данные требования к участникам аукциона не предрешают исхода аукциона, не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены прежде всего на допуск к участию в аукционе лиц, которые по своим характеристикам соответствуют требованиям документов стратегического планирования и обеспечат соблюдение социальных, экономических и экологических интересов граждан, проживающих в Республике Тыва, и всех граждан Российской Федерации.

8. Отклонение доводов о произвольности установления требований и отсутствии надлежащего оформления поручения Президента

Суд отклонил довод истца о том, что поручение Президента РФ от 12 июня 2024 г. № прс-650 не может рассматриваться как надлежащим образом оформленное по причине отсутствия нормативного акта, регламентирующего порядок подготовки таких поручений. Суд указал, что ссылаясь на отсутствие порядка подготовки поручений Президента, Общество фактически выражает своё несогласие с формой реализации полномочий Президента Российской Федерации, что не относится к предмету данного административного спора.

Суд также отклонил доводы истца о том, что специальное требование противоречит документам стратегического планирования и приоритетам государственной политики, не соответствует публичным интересам, наносит вред бюджету Российской Федерации. Суд указал, что по существу эти доводы сводятся к несогласию с правовым регулированием, установленным Законом о недрах, относящим определение особенностей порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения к компетенции Правительства Российской Федерации.

9. Вывод о законности Распоряжения

Суд заключил, что вывод о законности Распоряжения сделан судом исходя из компетенции органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд исходил из того, что:

1. Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий, предоставленных статьёй 13¹ Закона о недрах и частью пятой этой статьи, которая прямо предусматривает полномочие Правительства РФ устанавливать специальные требования к участникам аукционов по решению Правительства в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации.

2. Требования нормативных правовых актов к процедуре принятия, опубликования и вступления в силу Распоряжения соблюдены в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763.

3. Специальные требования соответствуют документам стратегического планирования и направлены на реализацию целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности в сфере добычи стратегического минерального сырья (молибдена и рения).

4. Специальные требования не являются дискриминационными, поскольку они допускаются законодательством, обусловлены публичными интересами и направлены на допуск к участию лиц, соответствующих требованиям документов стратегического планирования, а не на предоставление преимуществ конкретным лицам.

5. Суд не вправе проверять надлежащее оформление поручения Президента Российской Федерации, поскольку это выходит за пределы предмета административного спора и сводится к несогласию с формой реализации полномочий Президента.

Процедурных указаний нижестоящим судам или органам управления в определении не содержится, так как спор разрешён окончательно на уровне апелляционной коллегии ВС РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Кингашская горно-рудная компания» - без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение широких полномочий Правительства РФ по установлению специальных требований к участникам аукционов на недра

Определение закрепляет расширительное толкование полномочий Правительства Российской Федерации по установлению специальных требований к участникам аукционов на право пользования участками недр федерального значения. Суд исходил из того, что законодательство не содержит конкретного перечня таких требований, и их содержание определяется Правительством РФ как оптимальный вариант решения управленческого вопроса в каждой конкретной ситуации с учётом задач стратегического планирования. Это означает, что Правительство РФ имеет значительную дискрецию при установлении условий доступа к стратегическим природным ресурсам.

2. Гармонизация с позицией Пленума ВС РФ по антимонопольному законодательству

Определение применило и развило позицию Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 г. № 2, согласно которой установление правовым актом прав и преимуществ для определённой категории хозяйствующих субъектов не свидетельствует о дискриминации, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом. Суд перенёс эту доктрину на сферу недропользования, подчеркнув, что специальные требования не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены на допуск лиц, соответствующих требованиям документов стратегического планирования. Это создаёт методологический прецедент для разграничения между дискриминационными условиями и допустимыми ограничениями доступа в целях реализации государственной политики.

3. Приоритет документов стратегического планирования над принципами конкуренции в сфере недропользования

Определение устанавливает иерархию правовых ценностей: при регулировании доступа к стратегическому минеральному сырью документы стратегического планирования (Стратегия развития минерально-сырьевой базы до 2050 года, Стратегия экологической безопасности, региональные стратегии развития) имеют приоритет над принципами конкуренции, закреплёнными в Федеральном законе «О защите конкуренции». Это означает, что в сфере государственного управления недрами федерального значения публичный интерес в обеспечении национальной безопасности и социально-экономического развития может оправдывать ограничения конкуренции.

4. Отсутствие судебного контроля над формой реализации полномочий Президента Российской Федерации

Суд отклонил довод истца о том, что поручение Президента РФ не может рассматриваться как надлежащим образом оформленное в отсутствие нормативного акта, регламентирующего порядок подготовки таких поручений. Суд указал, что проверка надлежащего оформления поручения Президента не относится к предмету административного спора и сводится к несогласию с формой реализации полномочий Президента. Это означает, что суды не вправе проверять соблюдение внутриведомственных процедур подготовки поручений Президента, если сами поручения не опубликованы и не нарушают прямые запреты законодательства.

5. Анти-абузивная оговорка: специальные требования не предрешают исхода аукциона

Суд подчеркнул, что специальные требования не предрешают исхода аукциона и не создают преимуществ конкретным лицам. Это означает, что даже если участник соответствует специальному требованию (наличие доли «Ростеха» в уставном капитале), он не гарантирует победу на аукционе. Требование служит только фильтром допуска к участию, а не механизмом предопределения результата. Эта оговорка важна для предотвращения абузивного использования специальных требований в целях прямого предоставления преимуществ конкретным лицам.

6. Сфера применения позиции за пределами банкротства и недропользования

Хотя определение касается конкретно аукционов на право пользования недрами, его правовые выводы имеют более широкое применение:

• В сфере государственных закупок и конкурсов: суд подт