ВС РФ: закупки у единственного поставщика требуют доказательства оснований, а не дискреции власти

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 22-КАДПР25-2-К5 от 3 декабря 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А., Першутов А.Г.

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «ТСК ЮГ» (коммерческая организация) - Административные ответчики: Правительство Республики Северная Осетия-Алания; Оперативный штаб по повышению устойчивости развития экономики Республики Северная Осетия-Алания в условиях санкций при Главе Республики Северная Осетия-Алания (органы публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — оспаривание протокольных решений органа исполнительной власти в сфере государственных и муниципальных закупок

Номер дела в нижестоящих инстанциях: № 2а-1795/2023

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

ООО «ТСК ЮГ» обратилось в суд с требованием о признании недействующими протокольных решений Оперативного штаба: - от 6 июля 2023 г. № 10-1.21 - от 26 июля 2023 г. № 11-1.21

в части определения единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) — ООО «Владтрансстрой», ООО «Севосетинстрой», ООО «Владстрой-Сиб» — по объекту закупки «ремонтные работы по восстановлению дорожного покрытия некоторых участков улиц муниципального образования г. Владикавказа».

Позиция истца:

Истец утверждал, что: - муниципальные контракты № 5, 6, 7 от 28 июля 2023 г. и № 8 от 1 августа 2023 г. заключены с указанными компаниями как с единственными поставщиками на основе оспариваемых решений; - это нарушает принцип конкурентности закупок; - протокольные решения не содержат мотивированных выводов о нецелесообразности применения конкурсных процедур; - нарушен принцип исключительности при привлечении единственного поставщика; - администрация г. Владикавказа размещала 16 и 18 мая 2023 г. извещения об открытом конкурсе на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок, но затем отменила конкурсные процедуры, лишив истца возможности участия.

Позиция ответчиков:

Органы публичной власти утверждали, что протокольные решения приняты уполномоченным органом в установленном законом порядке и не нарушают права и законные интересы истца, соответствуют нормам материального права.

Решения нижестоящих инстанций:

• Решение Ленинского районного суда г. Владикавказа от 13 октября 2023 г.: в удовлетворении требований отказано
• Апелляционное определение СКАД ВС Республики Северная Осетия-Алания от 2 октября 2024 г.: оставило решение суда первой инстанции без изменения
• Кассационное определение СКАД Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 января 2025 г.: оставило в силе решение и апелляционное определение

Кассационное представление:

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации подал кассационное представление в ВС РФ с просьбой отменить судебные акты в связи с нарушением норм материального и процессуального права и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — защита национальных интересов Российской Федерации в условиях экономических санкций, необходимость срочного выполнения работ в рамках национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», предотвращение неосвоения бюджетных средств

2. Частным интересом и принципами конкурентности — право коммерческой организации на равный доступ к государственным и муниципальным закупкам, принцип открытости и прозрачности, ограничение монополизации закупок

Центральная правовая проблема: допустимость и пределы применения исключительного режима закупок у единственного поставщика в условиях санкций — требует ли это режим обязательного соблюдения формальных условий мотивированности и документирования, или органы публичной власти обладают дискреционными полномочиями при наличии экономических обстоятельств?

Процессуальный аспект: распределение бремени доказывания — кто должен доказывать наличие оснований для отступления от конкурентных способов закупок: истец (что оснований нет) или ответчик (что основания есть)?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли протокольные решения Оперативного штаба обязательным требованиям законодательства о контрактной системе, в частности требованиям мотивированности и документирования оснований для отступления от конкурентных способов закупок?

2. Должны ли суды нижестоящих инстанций дать правовую оценку обстоятельствам, исключающим необходимость проведения конкурсных процедур, в частности: экономической ситуации, характеризующейся недружественными действиями иностранных государств и международных организаций, и срочности определения единственного поставщика?

3. Содержат ли протокольные решения причинно-следственную связь между объектом закупки и его использованием для удовлетворения потребностей, возникших вследствие санкционного давления?

4. Является ли государственный (муниципальный) контракт, заключённый с нарушением требований Федерального закона № 44-ФЗ в части соблюдения условий для применения исключительного режима закупок, ничтожным?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что нижестоящие суды допустили существенные ошибки в толковании и применении законодательства о контрактной системе закупок. Суды не дали должной правовой оценки обстоятельствам, исключающим необходимость проведения конкурсных процедур в условиях санкций и срочности выполнения работ. Протокольные решения должны соответствовать взаимосвязанным условиям срочности и невозможности проведения торгов в связи с недружественными действиями иностранных государств. Судебные акты нижестоящих инстанций подлежат отмене, дело направляется на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: Федеральный закон № 44-ФЗ и его требования

Статьи 24 (части 1–2) Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ устанавливают, что заказчики при осуществлении закупок используют либо конкурентные способы определения поставщиков (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений), либо осуществляют закупки у единственного поставщика.

Принципиальный вывод ВС РФ: закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, а следовательно, применение такого метода должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом. Это означает, что дискреция органов публичной власти в данной сфере ограничена и подлежит судебному контролю.

Статья 93 Федерального закона № 44-ФЗ предусматривает исчерпывающий перечень случаев, когда возможно осуществление закупки у единственного поставщика без использования конкурентных способов.

2. Постановление Правительства Республики Северная Осетия-Алания № 142 от 15 апреля 2022 г. как источник дополнительных оснований

Пункт 1 Постановления № 142 устанавливает, что по 31 декабря 2023 г. включительно заказчик вправе осуществить закупку у единственного поставщика, определённого актом Главы или Правительства Республики либо муниципальным правовым актом, изданными в соответствии с данным постановлением.

Пункт 2 Постановления № 142 (Правила осуществления закупок) предусматривает, что правовые акты подготавливаются в случаях, если: - протокол заседания Оперативного штаба содержит решение, определяющее единственного поставщика товаров, работ, услуг; - протокол содержит решение, определяющее конкретную закупку, которая может быть осуществлена у единственного поставщика.

Пункт 3 Правил устанавливает, что закупка у единственного поставщика в дополнительных случаях осуществляется: - для государственных нужд — на основании распоряжения Правительства Республики; - для муниципальных нужд — на основании муниципального правового акта органа местного самоуправления.

3. Условия применения исключительного режима закупок

Пункт 4 Правил требует, чтобы обращение органов исполнительной власти или местного самоуправления об определении единственного поставщика формировалось в исключительных случаях, если:

• применение конкурентных способов, требующих затрат времени, нецелесообразно в связи с экономической ситуацией, характеризующейся недружественными действиями иностранных государств и международных организаций; либо

• срочность (необходимость) определения единственного поставщика обусловлена требованиями правовых актов Президента РФ или Правительства РФ, поручениями Президента или Правительства, условиями государственных программ РФ, условиями соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта.

Ключевое требование: решения о принятии актов об осуществлении закупки должны приниматься с учётом: - необходимости защиты национальных интересов РФ в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций; - наличия причинно-следственной связи между объектом закупки и его использованием для удовлетворения потребностей, возникших вследствие экономической ситуации, характеризующейся санкциями; - срочности осуществления закупки.

Взаимосвязанные условия: решения Оперативного штаба должны соответствовать взаимосвязанным условиям срочности осуществления закупки и невозможности проведения торгов в связи с недружественными действиями иностранных государств и организаций.

4. Судебный контроль: Обзор судебной практики ВС РФ от 28 июня 2017 г.

Пункт 18 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе (утверждён Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 г.) устанавливает, что государственный (муниципальный) контракт, заключённый с нарушением требований Федерального закона № 44-ФЗ, который влечёт нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки и посягает на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным.

Это означает, что суды обязаны проверять не только формальное соблюдение процедур, но и наличие материальных оснований для отступления от конкурентных способов.

5. Процессуальные нормы КАС РФ: активная роль суда и бремя доказывания

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда): суд при рассмотрении административного дела обязан выяснить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в том числе обстоятельства, на которые не ссылались стороны.

Статья 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания): в административных делах об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти бремя доказывания возлагается на административного ответчика — орган публичной власти должен доказать законность своих решений и действий.

В данном деле это означает, что Оперативный штаб и органы местного самоуправления обязаны доказать наличие оснований для отступления от конкурентных способов закупок, а именно: - наличие экономической ситуации, характеризующейся санкциями; - срочность выполнения работ; - причинно-следственную связь между объектом закупки и потребностями, возникшими вследствие санкций; - невозможность проведения конкурсных процедур в установленные сроки.

6. Ошибка нижестоящих судов в применении процессуального права

Суды первой и второй инстанций, а также кассационный суд не дали должной правовой оценки обстоятельствам, исключающим необходимость проведения конкурсных процедур. Они ограничились констатацией того, что протокольные решения приняты уполномоченным органом в установленном порядке, но не проверили наличие материальных оснований для применения исключительного режима.

7. Обстоятельства, которые должны быть переоценены судом первой инстанции

Позиция администрации г. Владикавказа: - возникли высокие риски неисполнения условий контрактов в связи с необходимостью выполнить определённый объём работ до 1 декабря 2023 г.; - учитывается сезонность проведения работ; - повторные конкурсы могут быть обжалованы, что порождает проверочные мероприятия контролирующих органов и задержки.

Позиция Правительства Республики Северная Осетия-Алания: - риски недостижения целей реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги»; - риск неосвоения лимитов бюджетных средств; - повышение цен на дорожно-строительные материалы; - колебания на рынке валют; - повышение стоимости дорожной техники, закупаемой за пределами РФ и не имеющей российских аналогов; - снижение качества работ в результате исполнения требований антимонопольных органов.

Вывод ВС РФ: эти обстоятельства должны быть переоценены судом первой инстанции применительно к условиям, исключающим необходимость проведения конкурсных процедур в связи с экономической ситуацией, характеризующейся санкциями, и срочностью определения единственного поставщика.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Суды исходили из того, что федеральный законодатель предоставил органам исполнительной власти «широкие полномочия» по принятию решений о целесообразности привлечения единственного поставщика, и что предметом контракта у единственного поставщика могли выступать «любые товары, работы, услуги».

Критика ВС РФ: Это толкование игнорирует принцип исключительности применения режима единственного поставщика. Закон № 44-ФЗ и Постановление № 142 устанавливают не «широкие полномочия», а исчерпывающий перечень оснований и обязательные условия (экономическая ситуация, санкции, срочность, причинно-следственная связь).

2. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Ошибка: Суды возложили на истца (ООО «ТСК ЮГ») бремя доказывания того, что оснований для отступления от конкурентных способов закупок нет. Истец должен был доказать, что экономическая ситуация не характеризуется санкциями, что работы не срочны и т.д.

Критика ВС РФ: В административных делах об оспаривании решений органов публичной власти (ст. 62 КАС РФ) бремя доказывания возлагается на административного ответчика. Оперативный штаб и органы местного самоуправления должны были доказать наличие оснований для применения исключительного режима.

3. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка: Суды не выяснили все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Они не потребовали от ответчиков представить доказательства наличия: - экономической ситуации, характеризующейся санкциями; - срочности выполнения работ; - причинно-следственной связи между объектом закупки и потребностями, возникшими вследствие санкций; - невозможности проведения конкурсных процедур в установленные сроки.

Критика ВС РФ: Суд обязан активно выяснять эти обстоятельства, не ограничиваясь позициями сторон.

4. Нарушение специальных правил рассмотрения административных дел о контрактной системе

Ошибка: Суды не применили требования Постановления № 142 о взаимосвязанных условиях срочности и невозможности проведения торгов. Они не проверили наличие причинно-следственной связи между объектом закупки и потребностями, возникшими вследствие санкций.

Критика ВС РФ: Судебный контроль в сфере государственных закупок требует проверки не только формального соблюдения процедур, но и наличия материальных оснований для отступления от конкурентных способов (пункт 18 Обзора судебной практики ВС РФ от 28 июня 2017 г.).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Ленинского районного суда г. Владикавказа от 13 октября 2023 г. - Апелляционное определение СКАД ВС Республики Северная Осетия-Алания от 2 октября 2024 г. - Кассационное определение СКАД Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 января 2025 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: дело направлено в Ленинский районный суд г. Владикавказа

3. Судебные акты не признаны обоснованными — суды нижестоящих инстанций допустили существенные ошибки в толковании и применении законодательства о контрактной системе закупок

Важно: ВС РФ не признал протокольные решения Оперативного штаба незаконными на этапе кассационного рассмотрения. Вместо этого суд указал на необходимость переоценки обстоятельств судом первой инстанции с учётом правильного толкования материального и процессуального права.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий коммерческих организаций в отношениях с публичной властью в сфере государственных закупок

Определение устанавливает, что режим единственного поставщика не является дискреционным правом органов публичной власти, а применяется исключительно при наличии оснований, установленных законом. Это защищает конкурентов от произвольного исключения из процедур закупок и гарантирует равный доступ к государственным и муниципальным контрактам.

Коммерческие организации получают право оспаривать в суде решения органов публичной власти об определении единственного поставщика, если эти решения не содержат доказательств наличия оснований для отступления от конкурентных способов закупок.

2. Стандарт мотивированности административных решений в сфере закупок

Определение устанавливает, что протокольные решения об определении единственного поставщика должны содержать: - мотивированные выводы о нецелесообразности применения конкурсных процедур; - доказательства наличия экономической ситуации, характеризующейся санкциями; - доказательства срочности выполнения работ; - причинно-следственную связь между объектом закупки и потребностями, возникшими вследствие санкций; - доказательства невозможности проведения конкурсных процедур в установленные сроки.

Это повышает требования к качеству мотивировки административных решений и предотвращает принятие решений на основе общих ссылок на «экономическую ситуацию» без конкретных доказательств.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящим актам

Определение подтверждает, что суды обязаны проверять соответствие Постановления № 142 (акт Правительства субъекта РФ) требованиям Федерального закона № 44-ФЗ. Если региональный акт предусматривает более широкие основания для применения режима единственного поставщика, чем установлено федеральным законом, такой акт может быть признан незаконным.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные принципы: - право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — суды обязаны рассматривать жалобы на решения органов публичной власти о закупках; - законность (ст. 15 Конституции РФ) — органы публичной власти обязаны действовать в соответствии с законом, а не по своему усмотрению; - равенство (ст. 19 Конституции РФ) — все коммерческие организации имеют равное право на участие в государственных и муниципальных закупках; - защита конкуренции (ст. 8 Конституции РФ) — государство гарантирует единство экономического пространства и свободу экономической деятельности.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Применимость к другим видам закупок: - Определение применимо не только к закупкам дорожно-строительных работ, но и к любым государственным и муниципальным закупкам товаров, работ, услуг, осуществляемым в режиме единственного поставщика.

Применимость к другим органам публичной власти: - Позиция ВС РФ применима к решениям органов исполнительной власти всех уровней (федеральных, региональных, муниципальных) об определении единственного поставщика.

Применимость к другим исключительным режимам: - Логика определения может быть распространена на другие исключительные режимы в публичном праве, где закон предусматривает отступление от общих правил (например, в сфере государственной помощи, налогообложения, лицензирования).

Применимость к защите публичных интересов: - Определение показывает, что даже при наличии публичных интересов (защита национальных интересов в условиях санкций, реализация национальных проектов) органы публичной власти обязаны соблюдать требования закона о мотивированности и документировании своих решений.

6. Значение для практики судебного контроля в условиях санкций

Определение устанавливает, что ссылка на «экономическую ситуацию, характеризующуюся санкциями» не является автоматическим основанием для применения режима единственного поставщика. Органы публичной власти должны доказать: - конкретные последствия санкций для реализации государственных программ; - невозможность проведения конкурсных процедур в установленные сроки; - причинно-следственную связь между объектом закупки и потребностями, возникшими вследствие санкций.

Это предотвращает злоупотребление ссылками на санкции для обхода конкурентных процедур.

7. Значение для развития доктрины административного права

Определение развивает доктрину принципа исключительности в публичном праве. Оно показывает, что исключительные режимы (отступления от общих правил) должны толковаться узко и применяться только при наличии оснований, установленных законом. Это соответствует принципу верховенства закона и защиты законных ожиданий участников публично-правовых отношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение СКАД ВС РФ № 22-КАДПР25-2-К5 от 3 декабря 2025 г. является важным прецедентом судебного контроля в сфере государственных и муниципальных закупок. Оно устанавливает, что:

1. Режим единственного поставщика применяется исключительно при наличии оснований, установленных законом, и не является дискреционным правом органов публичной власти.

2. Органы публичной власти обязаны доказать наличие оснований для отступления от конкурентных способов закупок, включая экономическую ситуацию, санкции, срочность и причинно-следственную связь.

3. Суды обязаны активно выяснять все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, и не ограничиваться формальной проверкой соблюдения процедур