ВС РФ обязал Росреестр учесть земельный участок, несмотря на увеличение площади

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 4-КАД25-4-К1, 16 апреля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д., Калинина Л.А.

Судья-докладчик: Александров В.Н.

Стороны: - Административный истец: Козлов Сергей Евгеньевич (гражданин РФ) - Административный ответчик: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (Управление Росреестра по Московской области)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета земельного участка.

Предыдущие судебные акты: - Решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 30 октября 2023 г. (первая инстанция) — частичное удовлетворение иска - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 21 февраля 2024 г. — отмена решения первой инстанции - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2024 г. — оставление апелляционного определения без изменения

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Козлов С.Е. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Росреестра по Московской области об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета земельного участка площадью 1156 кв. м, расположенного по адресу в Московской области. Истец также просил возложить на административного ответчика обязанность совершить действия по государственному кадастровому учету.

Основание отказа в кадастровом учете

Управление Росреестра мотивировало отказ несоответствием площади и конфигурации земельного участка, указанных в межевом плане, сведениям Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН). Конкретно: - Земельный участок был зарегистрирован в ЕГРН 21 января 2003 г. с площадью 935 кв. м - Межевой план от 10 мая 2023 г. предусматривал увеличение площади до 1156 кв. м (прирост на 221 кв. м) - Уведомлением от 1 июня 2023 г. государственный кадастровый учет был приостановлен на основании п. 7 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» - Уведомлением от 1 сентября 2023 г. был издан отказ в осуществлении кадастрового учета в связи с истечением срока приостановления

Позиция административного истца

Козлов С.Е. утверждал, что отказ незаконен и нарушает его права, поскольку: - Заключением кадастрового инженера подтверждено существование границ земельного участка на местности более 15 лет - Участок огорожен металлическим забором, соседними участками и многолетними насаждениями - Увеличение площади не превышает предельный минимальный размер участка для индивидуального жилищного строительства

Решение первой инстанции (30 октября 2023 г.)

Сергиево-Посадский городской суд Московской области частично удовлетворил административный иск: - Признал решение Управления Росреестра об отказе в кадастровом учете незаконным - Возложил на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление - Отказал в удовлетворении иска в остальной части

Правовое обоснование суда первой инстанции: - План границ земельного участка в материалах кадастрового дела не содержит сведений о размерах - Превышение декларированной площади на 221 кв. м подтверждается заключением кадастрового инженера - Превышение не превышает минимальный размер земельного участка для ИЖС - У государственного регистратора отсутствовали основания для приостановления кадастрового учета ввиду несоответствия межевого плана требованиям

Апелляционное определение (21 февраля 2024 г.)

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда отменила решение первой инстанции и отказала в удовлетворении административного иска.

Правовое обоснование апелляции: - В межевом плане не указана причина изменения площади земельного участка - Не приведено обоснование местоположения уточненных границ на 221 кв. м - Не определены земли, за счет которых произошло увеличение размера участка - Кадастровый инженер определил местоположение участка исходя из границ, существующих на местности 15 лет, без учета постановления главы администрации г. Хотьково от 6 ноября 2001 г. № 398, которым утверждены границы участка площадью 935 кв. м

Кассационное определение (22 июля 2024 г.)

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оставила апелляционное определение без изменения, подтвердив отказ в удовлетворении иска.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Козлов С.Е. обратился в СКАД ВС РФ с просьбой отменить судебные акты апелляционной и кассационной инстанций как принятые с нарушением норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечение достоверности государственного кадастра недвижимости и соблюдение установленных процедур при уточнении границ и площади земельных участков

2. Правами гражданина — право на судебную защиту, право собственности на земельный участок, право на осуществление государственного кадастрового учета при наличии надлежащих документов

3. Толкованием материального права — интерпретация норм Федерального закона № 218-ФЗ о государственной регистрации недвижимости, в частности: - Требования к содержанию и обоснованию межевого плана при уточнении границ (ч. 1' ст. 43) - Основания для приостановления кадастрового учета (п. 32 ч. 1 ст. 26) - Пределы допустимого изменения площади при уточнении границ (п. 32, 32.1 ч. 1 ст. 26) - Процедура правовой экспертизы документов (п. 3 ч. 1 ст. 29)

4. Процессуальными особенностями — активная роль суда при контроле законности решений органов публичной власти, распределение бремени доказывания между сторонами в административном судопроизводстве, стандарты мотивированности административных решений.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеют ли основания суды апелляционной и кассационной инстанций для отмены решения суда первой инстанции, исходя из того, что в межевом плане якобы не указана причина изменения площади и не приведено обоснование местоположения уточненных границ?

2. Соответствует ли требованиям Федерального закона № 218-ФЗ вывод судов апелляции и кассации о недостатках межевого плана, если в заключении кадастрового инженера содержится обоснование фактического использования земельного участка в уточненных границах (ограждение, соседние участки, многолетние насаждения) и подтверждается существование сложившегося землепользования в установленных границах пятнадцать и более лет?

3. Правомерно ли Управление Росреестра приостановило и отказало в осуществлении государственного кадастрового учета, если увеличение площади земельного участка на 221 кв. м не превышает предельный минимальный размер земельного участка для индивидуального жилищного строительства (500 кв. м), установленный местными правилами землепользования?

4. Какие требования к обоснованию местоположения уточненных границ земельного участка установлены законодательством, и должны ли они проверяться государственным регистратором при проведении правовой экспертизы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ признала, что выводы судов апелляционной и кассационной инстанций о недостатках межевого плана не основаны на нормах действующего законодательства. Суд установил, что в заключении кадастрового инженера содержится надлежащее обоснование фактического использования земельного участка в уточненных границах, подтверждается существование сложившегося землепользования в установленных границах пятнадцать и более лет, а увеличение площади находится в пределах допустимых пределов, установленных законом. Следовательно, у государственного регистратора отсутствовали законные основания для приостановления и отказа в осуществлении государственного кадастрового учета.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания: Федеральный закон № 218-ФЗ

СКАД ВС РФ провела детальный анализ норм Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»:

Статья 14 (ч. 1): Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются на основании заявления и документов, поступивших в орган регистрации прав в установленном порядке. Это норма определяет общий принцип: при наличии надлежащего заявления и документов орган обязан осуществить учет и регистрацию.

Статья 29 (п. 3 ч. 1): Государственный кадастровый учет включает проведение правовой экспертизы документов на предмет наличия или отсутствия оснований для приостановления или отказа. Однако эта экспертиза должна проводиться в соответствии с законом, а не по усмотрению регистратора.

Статья 43 (ч. 1'): При уточнении границ земельного участка их местоположение определяется: - исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или - при отсутствии такого документа — исходя из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ при образовании участка, или - в случае отсутствия указанных документов — границы, существующие на местности пятнадцать лет и более, считаются границами земельного участка.

Критически важное положение: «В межевом плане приводится обоснование местоположения уточненных границ земельного участка. При проведении правовой экспертизы документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учета, проверка обоснованности местоположения уточненных границ земельного участка, в том числе изменения площади уточненного земельного участка, если такое уточнение местоположения границ земельного участка не приводит к нарушению условий, указанных в пунктах 32, 32.1 и 45 части 1 статьи 26 данного Федерального закона, государственным регистратором прав не осуществляется».

Это положение прямо указывает на то, что если уточнение границ не нарушает условия п. 32, 32.1 и 45 ст. 26, то регистратор не должен проверять обоснованность местоположения границ. Суды апелляции и кассации проигнорировали эту норму.

Статья 26 (п. 32 ч. 1): Государственный кадастровый учет приостанавливается, если в результате уточнения сведений о местоположении границ и (или) площади земельного участка площадь будет больше площади в ЕГРН на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный земельным законодательством, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади в ЕГРН.

Применение к делу: Согласно постановлению администрации Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 18 июня 2021 г. № 885-ПГ, предельный минимальный размер земельных участков для земель данного целевого назначения и разрешенного использования составляет 500 кв. м. Увеличение площади на 221 кв. м (с 935 до 1156 кв. м) не превышает этот минимальный размер. Следовательно, основание для приостановления, предусмотренное п. 32 ст. 26, отсутствует.

2. Процессуальные нормы КАС РФ: активная роль суда и контроль законности

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда): Суд при рассмотрении административного дела обязан выяснить все обстоятельства дела, необходимые для правильного разрешения спора, и не может ограничиваться доказательствами, представленными сторонами. Суд должен проверить, действительно ли решение органа публичной власти соответствует закону.

Статья 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания): При оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти бремя доказывания возлагается на административного ответчика. Именно орган власти должен доказать наличие законных оснований для своего решения.

Применение к делу: Суды апелляции и кассации, отменяя решение первой инстанции, не потребовали от Управления Росреестра доказательств того, что в межевом плане действительно отсутствует обоснование местоположения границ. Они исходили из предположения о недостатках документа, не проверив это предположение против фактических материалов дела (заключения кадастрового инженера, акта согласования, опроса заинтересованных лиц).

3. Фактические обстоятельства, установленные СКАД ВС РФ

Суд установил следующие факты, которые суды апелляции и кассации не учли надлежащим образом:

• Заключение кадастрового инженера содержит обоснование: земельный участок имеет ограждение в виде металлического забора на металлических столбах, ограничен соседними земельными участками, многолетними насаждениями, объектами искусственного происхождения.

• Акт согласования местоположения границ и опрос заинтересованных лиц подтверждают: существование сложившегося землепользования в установленных границах пятнадцать и более лет.

• Увеличение площади находится в пределах закона: прирост на 221 кв. м не превышает предельный минимальный размер участка (500 кв. м).

4. Критика позиции судов апелляции и кассации

СКАД ВС РФ прямо указала: «Вывод судов о недостатках межевого плана в связи с тем, что кадастровым инженером не указана причина изменения площади земельного участка, не приведено обоснование местоположения уточненных границ земельного участка, не основан на нормах действующего законодательства».

Это означает, что суды апелляции и кассации: - Применили требования, не предусмотренные законом - Игнорировали положение ч. 1' ст. 43 Закона № 218-ФЗ о том, что при отсутствии нарушения условий п. 32, 32.1 и 45 ст. 26 регистратор не должен проверять обоснованность местоположения границ - Не учли фактические доказательства, содержащиеся в материалах дела (заключение инженера, акт согласования, опрос)

5. Принципы публичного права

Хотя СКАД ВС РФ не ссылается прямо на конституционные принципы, её решение основано на следующих принципах:

• Принцип законности: органы публичной власти могут действовать только в пределах, установленных законом. Приостановление и отказ в кадастровом учете допускаются только при наличии оснований, прямо указанных в законе. Если основание отсутствует, решение незаконно.

• Принцип защиты законных ожиданий: гражданин, представивший надлежащие документы (межевой план, заключение инженера, акт согласования), вправе рассчитывать на осуществление государственного кадастрового учета, если не нарушены условия закона.

• Принцип соразмерности: требование о наличии обоснования в межевом плане должно быть соразмерно целям закона (обеспечение достоверности кадастра), а не служить инструментом произвольного отказа в регистрации.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка апелляции и кассации: Суды исходили из того, что в межевом плане должна быть указана «причина изменения площади» и должно быть приведено «обоснование местоположения уточненных границ». Однако Федеральный закон № 218-ФЗ не содержит такого требования в абсолютном виде.

Правильное толкование (по СКАД ВС РФ): Закон требует, чтобы в межевом плане приводилось обоснование местоположения уточненных границ. Однако при проведении правовой экспертизы, если уточнение не приводит к нарушению условий п. 32, 32.1 и 45 ст. 26, регистратор не должен проверять обоснованность местоположения границ. В данном случае уточнение не нарушает эти условия (увеличение площади не превышает минимальный размер), поэтому проверка обоснованности не требуется.

2. Игнорирование положения части 1' статьи 43 Закона № 218-ФЗ

Ошибка: Суды апелляции и кассации не учли прямое указание закона о том, что при отсутствии нарушения условий п. 32, 32.1 и 45 ст. 26 регистратор не должен проверять обоснованность местоположения границ.

Последствие: Суды применили более строгие требования, чем предусмотрены законом, что привело к отказу в защите прав гражданина.

3. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Ошибка: Суды апелляции и кассации, по сути, переложили на истца бремя доказывания того, что в межевом плане содержится надлежащее обоснование. Они исходили из предположения о недостатках документа, не требуя от Управления Росреестра доказательств этих недостатков.

Правильное распределение: Управление Росреестра, как административный ответчик, должна доказать, что в межевом плане действительно отсутствует обоснование, необходимое по закону. Суды должны были проверить эти доказательства против фактических материалов дела.

4. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка: Суды апелляции и кассации не провели самостоятельного анализа материалов дела. Они не обратили внимание на: - Заключение кадастрового инженера, содержащее обоснование фактического использования участка - Акт согласования местоположения границ - Опрос заинтересованных лиц, подтверждающий существование сложившегося землепользования - Расчет площади и её соответствие предельному минимальному размеру

Правильный подход: Суд должен был самостоятельно выяснить все обстоятельства дела и проверить, действительно ли решение Управления Росреестра соответствует закону.

5. Неправильное применение критериев приостановления кадастрового учета

Ошибка: Суды апелляции и кассации исходили из того, что несоответствие межевого плана постановлению главы администрации от 2001 г. само по себе является основанием для отказа в кадастровом учете.

Правильный подход: Основание для приостановления предусмотрено п. 32 ст. 26 Закона № 218-ФЗ и связано с превышением площади на величину более чем предельный минимальный размер. В данном случае это основание отсутствует.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 21 февраля 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2024 г.

2. Оставлено в силе: - Решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 30 октября 2023 г., которым:

   • Решение Управления Росреестра по Московской области об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета признано незаконным
   • На административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление

Практический результат: Управление Росреестра по Московской области обязано повторно рассмотреть заявление Козлова С.Е. о государственном кадастровом учете земельного участка и, при наличии надлежащих документов, осуществить такой учет.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с органами публичной власти

Определение СКАД ВС РФ устанавливает важный прецедент: органы публичной власти (в данном случае — Управление Росреестра) не могут произвольно отказывать в осуществлении своих функций, ссылаясь на якобы недостатки документов, если эти недостатки не предусмотрены законом. Суды должны проверять, действительно ли решение органа соответствует закону, а не принимать его на веру.

Это особенно важно в сфере государственной регистрации недвижимости, где граждане и организации зависят от решений регистрирующих органов. Определение защищает право граждан на судебную защиту и справедливое разбирательство.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подчеркивает, что административные решения об отказе или приостановлении должны быть мотивированы конкретными основаниями, предусмотренными законом. Суды не должны допускать, чтобы органы власти применяли требования, не установленные законодательством.

В данном случае Управление Росреестра ссылалась на «несоответствие площади и конфигурации земельного участка, указанных в межевом плане, сведениям ЕГРН», но это не является самостоятельным основанием для отказа. Основание должно быть связано с превышением предельного минимального размера, чего в данном случае не было.

3. Контроль соответствия административных решений вышестоящим актам

Определение демонстрирует, что суды должны проверять соответствие решений органов власти не только федеральному закону, но и местным нормативным актам (в данном случае — постановлению администрации Сергиево-Посадского городского округа о предельном минимальном размере участков).

Это важно для обеспечения иерархии нормативных актов и предотвращения произвола на местном уровне.

4. Связь с конституционными гарантиями

Хотя СКАД ВС РФ не ссылается прямо на Конституцию РФ, её решение основано на конституционных принципах:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Граждане имеют право на справедливое разбирательство в суде, и суды должны проверять законность решений органов власти.

• Право собственности (ст. 35 Конституции РФ): Граждане имеют право на защиту своей собственности (в данном случае — земельного участка) от произвольных действий органов власти.

• Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): Органы власти должны действовать в соответствии с законом, а не по своему усмотрению.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для других категорий административных споров:

Налоговые споры (гл. 32 КАС РФ): Принцип о том, что органы власти должны доказывать наличие оснований для своих решений, применим и к налоговым органам. Налоговая инспекция не может произвольно отказывать в возврате налога, ссылаясь на якобы недостатки документов, если эти недостатки не предусмотрены законом.

Споры о выборах (гл. 24 КАС РФ): При оспаривании решений избирательных комиссий суды должны проверять, действительно ли эти решения соответствуют закону, а не принимать их на веру.

Споры о миграции (гл. 33 КАС РФ): При оспаривании решений миграционных органов об отказе в выдаче виз или разрешений суды должны проверять, действительно ли органы применили закон правиль