ВС РФ: КФХ не вправе произвольно требовать раздела публичных земель без обоснования необходимости

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А16-1702/2024; Определение СКЭС ВС РФ № 303-ЭС25-10265

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 18 марта 2026 г.; полный текст изготовлен 30 марта 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Попов В.В. - Судьи: Грачева И.Л. (судья-докладчик), Хатыпова Р.А.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Крестьянское (фермерское) хозяйство «Восточная целина» (далее — КФХ) - Ответчик: Департамент сельского хозяйства правительства Еврейской автономной области (ранее — Департамент промышленности и сельского хозяйства) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): муниципальное образование «Ленинский муниципальный район» Еврейской автономной области в лице Комитета по управлению муниципальным имуществом; ООО «Развитие»

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании незаконным ненормативного правового акта (решения) органа исполнительной власти; земельно-аграрный спор

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

В 2019 году на государственный кадастровый учет поставлены три земельных участка сельскохозяйственного назначения (кадастровые номера 79:03:0202001:135, 79:03:0202001:136, 79:03:0202001:137) общей площадью 2941,0685 га, находящиеся в государственной собственности (право не разграничено), расположенные в Еврейской автономной области, Ленинском районе. Участки были предметом договора аренды с ООО «Развитие» (договор от 30 апреля 2015 г., срок до 29 апреля 2025 г.). Соглашением от 29 ноября 2022 г. указанные три участка исключены из договора аренды и возвращены арендодателю по акту приема-передачи.

28 марта 2024 г. КФХ «Восточная целина» обратилось в Департамент с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду без торгов четырнадцати земельных участков, которые заявитель просит образовать путём раздела трёх указанных участков, ссылаясь на статью 39.15 Земельного кодекса РФ и статью 10.1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (Закон № 101-ФЗ). К заявлению приложена схема расположения образуемых участков.

11 апреля 2024 г. Департамент отказал в предварительном согласовании, указав три основания: (1) на участках зарегистрировано обременение в виде права аренды третьего лица (ООО «Развитие»), хотя срок аренды не истёк; (2) при разделе участков необходимо обеспечить доступ путём размещения полевых дорог, что приведёт к существенному уменьшению площади сельскохозяйственных угодий и нерациональному использованию земель; (3) заявитель не указал причины и необходимость раздела публичных участков.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Еврейской автономной области (решение от 28 октября 2024 г.): Удовлетворил требования КФХ. Суд установил, что участки исключены из договора аренды с ООО «Развитие» соглашением от 29 ноября 2022 г. и возвращены арендодателю, поэтому они не являются предметом договора аренды и отказ Департамента, мотивированный ссылкой на нахождение их в аренде, неправомерен. По второму основанию суд указал, что из исходных участков можно образовать иные участки; Департамент не доказал невозможность использования образуемых участков без полевых дорог и отсутствие таких дорог; площадь образуемых участков превышает установленный законом субъекта минимальный размер.

Шестой арбитражный апелляционный суд (постановление от 6 февраля 2025 г.): Оставил решение без изменения.

Арбитражный суд Дальневосточного округа (постановление от 27 июня 2025 г.): Согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Основание передачи в коллегию

Кассационная жалоба Департамента на все три судебных акта, поданная в СКЭС ВС РФ. Определением судьи Грачевой И.Л. от 2 марта 2026 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между двумя противоположными подходами к толкованию и применению норм земельного законодательства и Закона № 101-ФЗ:

1. Позиция нижестоящих судов: Нормы статей 39.15, 39.14 Земельного кодекса и статьи 10.1 Закона № 101-ФЗ позволяют крестьянскому (фермерскому) хозяйству требовать предварительного согласования на предоставление в аренду без торгов земельных участков, которые предстоит образовать путём раздела ранее сформированных и поставленных на кадастровый учёт публичных участков, если только эти участки не обременены правом аренды третьего лица. Уполномоченный орган не вправе отказать в согласовании на основании соображений о рациональности использования земель или отсутствия обоснования необходимости раздела.

2. Позиция Департамента и СКЭС: Право на льготное получение земли в соответствии со статьёй 10.1 Закона № 101-ФЗ не означает, что любое лицо может произвольно требовать преобразования ранее сформированных публичных земельных участков без соблюдения прав и законных интересов публичного собственника. Уполномоченный орган вправе отказать, если заявитель не обосновал необходимость раздела, если раздел приведёт к нерациональному использованию земель, и если общая площадь запрашиваемых участков превышает установленные законом субъекта предельные размеры.

Принципиальное значение: Дело затрагивает баланс между льготным доступом крестьянских (фермерских) хозяйств к публичным земельным ресурсам (цель Закона № 101-ФЗ) и правом публичного собственника на рациональное использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения (конституционный принцип). Кроме того, дело выявляет проблему потенциального злоупотребления статусом КФХ для блокирования доступа иных лиц к публичным землям без фактического осуществления сельскохозяйственной деятельности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Вправе ли уполномоченный орган отказать в предварительном согласовании предоставления в аренду без торгов земельных участков, которые предстоит образовать путём раздела ранее сформированных и поставленных на кадастровый учёт публичных земельных участков сельскохозяйственного назначения, если заявитель (крестьянское (фермерское) хозяйство) не обосновал необходимость такого раздела и если раздел может привести к нерациональному использованию земель?

2. Вспомогательный вопрос: Должны ли суды при разрешении спора исследовать вопрос о соответствии общей площади запрашиваемых земельных участков установленным законом субъекта Российской Федерации предельным размерам земельных участков, предоставляемых крестьянским (фермерским) хозяйствам без торгов?

3. Вопрос о злоупотреблении правом: Должны ли суды дать оценку доводам органа власти о том, что заявитель, используя статус КФХ, получил множество предварительных согласований на предоставление земель, но не оформил право аренды и не осуществляет фактическую сельскохозяйственную деятельность, тем самым блокируя доступ иных лиц к публичным землям?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Право на льготное получение земли в соответствии со статьёй 10.1 Закона № 101-ФЗ не означает, что крестьянское (фермерское) хозяйство вправе произвольно требовать преобразования ранее сформированных и поставленных на государственный кадастровый учёт публичных земельных участков сельскохозяйственного назначения без соблюдения прав и законных интересов публичного собственника. Уполномоченный орган при рассмотрении заявления о предварительном согласовании должен исследовать обоснованность необходимости раздела, соответствие предлагаемого раздела принципам рационального использования и охраны земель, а также соответствие общей площади запрашиваемых участков установленным законом субъекта предельным размерам. Суды при разрешении спора обязаны надлежащим образом исследовать эти обстоятельства и дать оценку доводам органа власти о возможном злоупотреблении правом и нарушении принципов аграрной политики.

B. Развёрнутое обоснование

1. Законодательная база оборота земель сельскохозяйственного назначения и цели Закона № 101-ФЗ

Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Законом № 101-ФЗ (пункт 6 статьи 27 Земельного кодекса РФ). Закон № 101-ФЗ принят в связи с необходимостью установления на федеральном уровне единых правил использования и оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, направленных на создание условий для перехода земельных участков к эффективно хозяйствующим субъектам и привлечения инвестиций в агропромышленный комплекс России. Основной принцип, на котором основывается оборот таких земель, — сохранение целевого использования земельных участков (подпункт 1 пункта 3 статьи 1 Закона № 101-ФЗ).

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» также предусмотрел, что одной из основных целей государственной аграрной политики является сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов (часть 2 статьи 5).

2. Условия и порядок предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения

Условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определены Законом № 101-ФЗ (пункт 1 статьи 1), а порядок их предоставления установлен Земельным кодексом (пункт 1 статьи 10 Закона № 101-ФЗ).

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Законом № 101-ФЗ.

Статья 10.1 Закона № 101-ФЗ, введённая с 1 января 2023 г., определяет особенности предоставления публичных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления их деятельности. Согласно пунктам 1, 2 и 3 статьи 10.1 Закона № 101-ФЗ в редакции, действовавшей в спорный период (до 8 августа 2024 г.), гражданин или крестьянское (фермерское) хозяйство вправе получить без проведения торгов в аренду на срок до 5 лет земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в порядке, установленном Земельным кодексом, с учётом особенностей, предусмотренных данной статьёй.

Заявления о предоставлении публичного земельного участка крестьянскому (фермерскому) хозяйству рассматриваются в порядке их поступления (пункт 5 статьи 10.1 Закона № 101-ФЗ).

3. Возможность предоставления участков, подлежащих образованию (редакция до 8 августа 2024 г.)

Статья 10.1 Закона № 101-ФЗ в редакции до 8 августа 2024 г. допускала возможность предоставления крестьянскому (фермерскому) хозяйству для осуществления им своей деятельности в аренду без торгов не только земельных участков, сформированных и поставленных на государственный учет, но и участков, которые предстоит образовать. Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (пункт 1 статьи 11.2 Земельного кодекса).

4. Правовые основы деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств

Правовые, экономические и социальные основы создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств определяет Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (Закон № 74-ФЗ). Пунктами 1 и 3 статьи 11 указанного закона предусмотрено, что для осуществления фермерским хозяйством его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, которые формируются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

5. Процедура предварительного согласования и её назначение

Статьёй 39.14 Земельного кодекса определён порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Одним из этапов этого порядка является принятие уполномоченным органом на основании заявления гражданина или юридического лица решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьёй 39.15 Земельного кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению (пункты 2, 3 части 1 статьи 39.14 Земельного кодекса).

Процедура предварительного согласования предоставления земельного участка обусловлена проверкой наличия (отсутствия) оснований для предоставления земельного участка заинтересованному лицу без проведения торгов, его оборотоспособности, а также соблюдения действующих норм и правил на стадии его формирования.

6. Принципы земельного законодательства и их конкретизация

Комплексное по своей природе правовое регулирование земельных отношений основывается на ряде принципов, в том числе:

• приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;
• сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком

(подпункты 2 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

Указанные принципы конкретизированы в пункте 6 статьи 11.9 Земельного кодекса, который предусмотрел, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные Земельным кодексом и другими федеральными законами.

7. Ограничение произвольного требования преобразования публичных земель

Нормы земельного законодательства и Закона № 101-ФЗ не могут быть истолкованы как позволяющие любому лицу, заинтересованному в получении в аренду публичного земельного участка без торгов, произвольно по своему усмотрению требовать преобразования ранее сформированных и поставленных на государственный кадастровый учет публичных земельных участков сельскохозяйственного назначения и утверждения соответствующих схем без соблюдения прав и законных интересов публичного собственника.

Иной подход приводил бы к нарушению положений части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, и создавал бы предпосылки для необоснованного распоряжения публичными землями и нерационального их использования.

8. Изменение законодательства с 8 августа 2024 г. и его значение

С 8 августа 2024 г. — даты вступления в силу Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 319-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статьи 10 и 10.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», из положений статьи 10.1 Закона № 101-ФЗ исключено указание на статью 39.18 Земельного кодекса, регламентирующую предоставление публичных земель по процедуре предварительного согласования участков. Крестьянским (фермерским) хозяйствам могут быть предоставлены в аренду в порядке очередности поступления заявлений только земельные участки, сформированные публичным собственником и поставленные на кадастровый учет в целях предоставления сельскохозяйственным производителям.

Это изменение подтверждает, что равный доступ граждан и крестьянских (фермерских) хозяйств к бесконкурентному получению земельных участков может быть обеспечен только в том случае, когда земельный участок существует как объект гражданского оборота, то есть имеет исключительные идентифицирующие его признаки. Только в случае обладания данной информацией заинтересованное лицо сможет определить для себя привлекательность и необходимость получения земельного участка для осуществления сельскохозяйственной деятельности. Обратная ситуация ставит лиц из числа льготных категорий в неравное положение между собой.

9. Государственная программа эффективного вовлечения земель в оборот

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 г. № 731 утверждена Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации. В данном постановлении указано на необходимость формирования достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения, а также о количественных и качественных характеристиках сельскохозяйственных угодий, вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот, с последующим внесением сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости.

В рамках указанной Программы уполномоченными органами на территории субъектов Российской Федерации формируются земельные участки (доступные в том числе для крестьянских (фермерских) хозяйств), данные о которых сообщаются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения.

10. Распределение бремени доказывания

По правилам распределения бремени доказывания, установленным статьёй 65, частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений; обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

При этом лицо, оспаривающее законность принятого соответствующим органом ненормативного правового акта (решения), должно доказать наличие у него охраняемого законом права, которое оно считает нарушенным принятым актом, и представить соответствующие доказательства, подтверждающие данное право.

11. Анализ оснований отказа Департамента и недостатки судебного разбирательства

В обоснование отказа в предварительном согласовании Департамент указал на отсутствие обоснования заявителем необходимости раздела на четырнадцать участков трёх публичных земельных участков сельскохозяйственного назначения, сформированных и поставленных на государственный кадастровый учет в 2019 году в целях предоставления их в аренду для сельскохозяйственного производства.

Департамент также неоднократно указывал, что предлагаемый раздел спорных публичных земельных участков, ранее используемых много лет для осуществления сельскохозяйственной деятельности, приведёт к формированию четырнадцати небольших участков вдали от населённых пунктов, которые могут быть не востребованы в будущем для осуществления сельскохозяйственной деятельности, инвестиционно непривлекательны, что приведёт к деградации земли, нарушению почвенного слоя и иным негативным последствиям, и, как следствие, к нерациональному использованию публичных земель сельскохозяйственного назначения.

Однако суды, признавая незаконным отказ Департамента и обязывая его принять решение о предварительном согласовании, указанный вопрос надлежащим образом не исследовали и не установили обусловленную нормами действующего законодательства необходимость раздела сформированных публичных участков, участвовавших ранее в гражданском обороте и используемых для осуществления сельскохозяйственной деятельности, с учётом воли публичного собственника. В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие невозможность осуществления КФХ сельскохозяйственной деятельности без раздела спорных земельных участков с видом разрешённого использования — для выращивания сельскохозяйственных культур.

12. Цель статьи 10.1 Закона № 101-ФЗ и её пределы

Принятие статьи 10.1 Закона № 101-ФЗ направлено на упрощение доступа граждан и крестьянских (фермерских) хозяйств к земельным ресурсам, а также решение проблемы, связанной с невозможностью конкуренции крестьянских (фермерских) хозяйств, представляющих собой преимущественно семейные хозяйства, с крупными сельскохозяйственными организациями.

Таким образом, положения статьи 10.1 Закона № 101-ФЗ предусматривают отдельную (самостоятельную) льготу по предоставлению земельного участка исключительно для целей осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

13. Проблема потенциального злоупотребления правом

Суды не дали оценку доводам Департамента о том, что заявитель, злоупотребляя статусом крестьянского (фермерского) хозяйства, зарегистрированного в 2023 году, состоящего из одного участника, обратился в различные уполномоченные государственные и муниципальные органы с множеством заявлений о предварительном согласовании предоставления в аренду без торгов земельных участков, получил согласования, но в дальнейшем право аренды на участки не оформил.

КФХ фактически **производствен