ВС указал судам учитывать действующее законодательство при разрешении споров о предоставлении земли под садоводство

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А32-23519/2022; Определение № 308-ЭС25-13078

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 13 мая 2026 г.; полный текст изготовлен 22 мая 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Грачева И.Л. - Судьи: Завьялова Т.В., Якимов А.А.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Садоводческое некоммерческое товарищество «Крокус» (далее — Товарищество) - Ответчик (административный ответчик): Администрация муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): Публично-правовая компания «Роскадастр» (филиал по Краснодарскому краю), Департамент имущественных отношений администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края - Кассационный жалобщик: Администрация муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края

Категория спора: Административный спор о признании незаконным решения органа местного самоуправления (Департамента архитектуры и градостроительства) в сфере земельного права и градостроительного регулирования; спор, связанный с предоставлением публичного земельного участка в безвозмездное пользование для целей садоводства.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Садоводческое некоммерческое товарищество «Крокус» на основании решения общего собрания членов от 26 июня 2020 г. (37 человек) обратилось в администрацию муниципального образования город-курорт Сочи с заявлением о предоставлении в безвозмездное пользование на пять лет публичного земельного участка площадью 16 019 кв.м, расположенного в кадастровом квартале 23:49:0308002 (Хостинский район, с. Раздольное, район ул. Следопытов), для ведения садоводства для собственных нужд 13 членов Товарищества, нуждающихся в садовых участках. Товарищество обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства администрации с заявлением о предварительном согласовании предоставления образуемого земельного участка и утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории. Письмом от 21 февраля 2022 г. Департамент архитектуры отказал в предварительном согласовании и утверждении схемы, ссылаясь на нарушение требований статьи 119 Земельного кодекса РФ. В обоснование отказа Департамент указал: (1) согласно Генеральному плану города Сочи 2009 г., участок расположен в функциональной зоне «зона зеленых насаждений общего пользования», где вид разрешенного использования «ведение садоводства» не предусмотрен; (2) участок образуется в границах зоны охраны автодорог (Дублер Курортного проспекта), что приведет к нерациональному использованию муниципальных земель; (3) следственными органами возбуждено уголовное дело по факту хищения земель федерального государственного бюджетного учреждения «Сочинский национальный парк», на часть участков наложен арест, и испрашиваемый участок является смежным и возможно входит в границы федеральных земель парка.

Процессуальная история

Арбитражный суд Краснодарского края (решение от 31 мая 2024 г.): Удовлетворил требования Товарищества о признании незаконным отказа Департамента архитектуры и обязал Администрацию предварительно согласовать предоставление участка и утвердить схему расположения.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд (определение от 23 сентября 2024 г., постановление от 22 октября 2024 г.): Определением от 23 сентября 2024 г. перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции в связи с ненадлежащим извещением Департамента имущественных отношений о месте и времени судебного заседания. Постановлением от 22 октября 2024 г. отменил решение суда первой инстанции по безусловным основаниям и удовлетворил требования Товарищества, исходя из того, что согласно Генеральному плану 2009 г. и сведениям ИСОГД от 30 июня 2020 г. участок расположен в территориальной зоне «Ж-2» (малоэтажная жилая застройка), где «ведение садоводства» является основным видом разрешенного использования; схема разработана с соблюдением установленных требований; у уполномоченного органа не было оснований для отказа.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа (постановление от 10 марта 2025 г.): Согласился с выводами апелляционного суда и оставил его постановление без изменения.

Основание передачи в СКЭС: Кассационная жалоба Администрации, поданная в Верховный Суд РФ, в которой истец ссылается на нарушение судами норм материального и процессуального права. Определением судьи ВС РФ Грачевой И.Л. от 11 марта 2026 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя подходами к оценке законности отказа в предварительном согласовании предоставления публичного земельного участка для целей садоводства:

1. Позиция нижестоящих судов (апелляционного и округа): Оценка соответствия заявленного участка видам разрешенного использования должна производиться на основе документов территориального планирования, действовавших на момент подачи заявления (Генеральный план 2009 г.), согласно которому участок расположен в зоне, допускающей садоводство. Если заявитель представил все необходимые документы надлежащего качества, уполномоченный орган не имеет оснований для отказа.

2. Позиция СКЭС: Оценка должна производиться с учетом всех фактических обстоятельств дела, включая документы территориального планирования, действующие на момент рассмотрения спора в суде. Генеральный план 2023 г., утвержденный 27 декабря 2023 г., переклассифицировал участок в функциональную зону «зона озелененных территорий общего пользования», не предназначенную для садоводства. Суды не проверили соответствие испрашиваемого участка действующему законодательству и не дали оценку обстоятельствам, препятствующим образованию участка как самостоятельного объекта.

Принципиальное значение: Спор касается баланса между защитой прав заявителя на восстановление нарушенного права (даже если оно было нарушено незаконно) и необходимостью соответствия судебного решения действующему законодательству на момент его принятия. Кроме того, возникает вопрос о надлежащей проверке судами обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения спора в области земельного и градостроительного права, а также о возможном систематическом злоупотреблении правом (множественные заявления Товарищества о предоставлении участков в разных районах города с различной информацией о численности членов).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Должны ли суды при разрешении спора о предварительном согласовании предоставления публичного земельного участка для целей садоводства оценивать соответствие участка видам разрешенного использования исключительно на основе документов территориального планирования, действовавших на момент подачи заявления, или они обязаны учитывать документы, действующие на момент рассмотрения спора в суде?

2. Вспомогательный вопрос: Какие обстоятельства должны быть исследованы судом при оценке законности отказа в предварительном согласовании, и может ли суд обязать администрацию совершить действие, если на момент рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление соответствующих действий?

3. Процедурный вопрос: Допустили ли нижестоящие суды существенные нарушения норм материального и процессуального права, не исследовав обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия пришла к выводу, что при разрешении спора о предварительном согласовании предоставления публичного земельного участка для целей садоводства суд должен осуществлять оценку всех фактических обстоятельств дела, включая соответствие участка видам разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования, действующими на момент рассмотрения спора в суде, а не только на момент подачи заявления. Судебное решение о принятии правовосстановительных мер должно соответствовать положениям действующего законодательства и быть исполнимым на дату его принятия. Суды не должны обязывать администрацию совершить действие, если на момент рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление соответствующих действий.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая база предоставления публичных земельных участков для целей садоводства

Согласно позиции СКЭС, садоводческим некоммерческим товариществам могут быть предоставлены в безвозмездное пользование на пять лет неиспользуемые публичные земельные участки для организации и ведения садоводства в порядке, установленном статьей 3914 Земельного кодекса РФ (пункт 4 части 1 статьи 17, пункт 1 статьи 22 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 217-ФЗ); подпункт 11 пункта 2 статьи 3910 Земельного кодекса РФ).

Одним из этапов предоставления участка является принятие уполномоченным органом решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 3915 Земельного кодекса РФ, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению (пункты 2, 3 части 1 статьи 3914 Земельного кодекса РФ).

2. Цель и содержание процедуры предварительного согласования

Процедура предварительного согласования предоставления публичного земельного участка обусловлена проверкой наличия (отсутствия) оснований для предоставления земельного участка заинтересованному лицу без проведения торгов, его оборотоспособности, а также соблюдения действующих норм и правил на стадии его формирования.

Образование земельных участков из земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется статьей 113 Земельного кодекса РФ, согласно пункту 1 которой образование участков осуществляется в соответствии с одним из следующих документов: проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ; проект документации лесных участков; утвержденная схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, предусмотренная статьей 1110 Земельного кодекса РФ.

3. Требования к подготовке схемы расположения земельного участка и принцип целевого назначения земель

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (пункт 2 статьи 1110 Земельного кодекса РФ).

Одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ).

Подпункт 14 статьи 3916 Земельного кодекса РФ, развивающий указанный принцип, призван обеспечить на этапе предоставления земельного участка, относящегося к публичной собственности, его будущее правомерное использование и надлежащее освоение, определяемое именно видами разрешенного использования.

4. Гармонизация земельного и градостроительного законодательства. Понятие территориальной зоны и градостроительный регламент

Законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в Градостроительном кодексе РФ (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе РФ (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков.

5. Критерий оценки спора о предварительном согласовании: комплексная оценка фактических обстоятельств

По смыслу приведенных норм земельного и градостроительного законодательства, Закона № 217-ФЗ рассмотрение спора о предварительном согласовании предоставления в безвозмездное пользование публичного земельного участка и утверждении схемы его расположения садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам в целях, предусмотренных Законом № 217-ФЗ, должно осуществляться исходя из оценки всех фактических обстоятельств дела, в частности соответствия заявителя установленным требованиям, наличия или отсутствия установленных законодательством обстоятельств, препятствующих образованию земельного участка как самостоятельного объекта и его использованию в заявленных целях, как на момент обращения с заявлением о предоставлении участка, так и на момент рассмотрения спора в суде.

6. Применение норм материального права при изменении законодательства. Позиция Пленума ВС РФ

В соответствии с пунктом 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», при разрешении споров, рассматриваемых по правилам главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ, суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное (часть 5 статьи 15 КАС РФ, часть 5 статьи 3 и часть 1 статьи 13 АПК РФ).

Однако в связи с этим изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом или лицом, наделенными публичными полномочиями. Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий.

Таким образом, решение суда о принятии правовосстановительных мер должно соответствовать положениям действующего законодательства и быть исполнимым на дату его принятия. При установлении способа и срока устранения нарушения необходимо учитывать положения законодательства, в области применения которого был издан оспариваемый ненормативный правовой акт (принято оспариваемое решение).

7. Обязательность генерального плана для органов власти и местного самоуправления

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Данная правовая позиция приведена в пункте 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 г., и пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 г.

8. Конституционные принципы охраны окружающей среды и приоритет охраны жизни и здоровья человека

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Негативное воздействие на окружающую среду, которое является объективным следствием хозяйственной деятельности человека, должно учитываться при осуществлении планировки в целях минимизации его влияния на жизнь и здоровье граждан, создания для них благоприятных условий проживания.

Земельное законодательство основывается на приоритете охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ).

9. Анализ действий нижестоящих судов и выявленные нарушения

Суды, признавая незаконным оспариваемое решение Департамента архитектуры и обязывая Администрацию предварительно согласовать Товариществу предоставление испрашиваемого участка для ведения садоводства и утвердить схему его расположения, исходили из того, что в соответствии с Генеральным планом 2009 года испрашиваемый участок расположен в территориальной зоне «Ж-2», предусматривающей в качестве основного вида разрешенного использования земельных участков «ведение садоводства».

Вместе с тем судами не принято по внимание, что Городское Собрание Сочи муниципального образования «Городской округ город-курорт Сочи» Краснодарского края 27 декабря 2023 г. утвердило новый Генеральный план муниципального образования «Городской округ город-курорт Сочи».

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с действующим с 2023 года Генеральным планом образуемый земельный участок, на котором имеется множество зеленых насаждений, большей частью расположен в функциональной зоне «зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары)», которая предназначена для размещения объектов отдыха (рекреации), коммунального обслуживания, общего пользования водными объектами, территорий общего пользования, причалов для маломерных судов и не предназначена для использования в целях ведения садоводства.

10. Социальная природа предоставления публичных земельных участков для садоводства и предотвращение злоупотреблений

По смыслу Закона № 217-ФЗ и Земельного кодекса РФ предоставление публичного земельного участка для ведения садоводства и огородничества на безвозмездной основе следует рассматривать как меру социальной поддержки населения, создания благоприятных условий для обеспечения труда и отдыха граждан, которая не может быть использована для систематического получения без торгов и безвозмездно публичных земельных участков.

Согласно информации из общедоступной базы электронных документов «Картотека арбитражных дел» в сети «Интернет» на рассмотрении судов находится ряд дел, в которых Товарищество оспаривает отказы уполномоченных органов в предварительном согласовании предоставления в безвозмездное пользование для ведения садоводства для собственных нужд публичных земельных участков, образуемых в разных районах города Сочи. При этом в каждом деле Товарищество представляет документы, содержащие различную информацию о численности членов Товарищества. Исходя из этого, нуждаются в проверке вопросы о соответствии образования Товарищества Закону № 217-ФЗ и цели, которые оно преследует, обращаясь с множеством заявлений о предоставлении публичных участков без торгов.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Судебная коллегия установила, что суды, удовлетворяя требования Товарищества, не исследовали обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, допустили нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела и без устранения которых невозможна защита охраняемых законом публичных интересов.

Основные нарушения:

1. Суды не дали оценку действующим на момент рассмотрения спора документам территориального планирования (Генеральному плану 2023 г.).

2. Суды не проверили обстоятельства, связанные с отнесением в соответствии с новым Генеральным планом испрашиваемого земельного участка к территории общего пользования, не предназначенной для садоводства.

3. Суды не исследовали вопросы о соответствии образования Товарищества Закону № 217-ФЗ и целям, которые оно преследует, обращаясь с множеством заявлений о предоставлении публичных участков без торгов.

4. Суды не учли, что решение о принятии правовосстановительных мер должно соответствовать положениям действующего законодательства и быть исполнимым на дату его принятия.

Указания нижестоящему суду

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное; правильно применив нормы материального и процессуального права, принять законное и обоснованное решение.

Конкретные направления исследования:

1. Оценить соответствие испрашиваемого земельного участка видам разрешенного использования в соответствии с действующим Генеральным планом 2023 г.

2. Проверить обстоятельства, связанные с отнесением участка к функциональной зоне «зона озелененных территорий общего пользования» и его предназначением для целей, не включающих садоводство.

3. Исследовать вопросы о соответствии образования и деятельности Товарищества требованиям Закона № 217-ФЗ, в том числе о численности членов, нуждающихся в садовых участках, и целях, преследуемых Товариществом при обращении с множеством заявлений о предостав