ВС РФ: земли, переведённые в категорию населённых пунктов, не продаются арендаторам без торгов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 19-КАД25-10-К5 от 16 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А., Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец (в кассационной жалобе — кассант): администрация города-курорта Кисловодска (публичный орган) - Административные ответчики: администрация города-курорта Кисловодска, управление по архитектуре, градостроительству и имущественным отношениям администрации города-курорта Кисловодска - Административный истец в первой инстанции: Ечевский О.В. (гражданин, арендатор земельного участка)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Спор о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность.

Исходное дело: Административное дело № 2а-1521/2024 Кисловодского городского суда Ставропольского края.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Ечевский О.В., являясь арендатором земельного участка с кадастровым номером (не указан в тексте) площадью 321 077 кв. м, расположенного в границах муниципального образования сельсовет, отнесённого к категории земель «земли населённых пунктов» с видом разрешённого использования «скотоводство» (код 1.8), обратился в суд с административным иском о признании незаконным решения комитета имущественных отношений администрации города-курорта Кисловодска от 22 марта 2024 г. № 54 об отказе в предоставлении земельного участка в собственность за плату без торгов и возложении на Комитет обязанности устранить допущенное нарушение.

Правовое основание требования: Подпункт 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ, предусматривающий продажу земельных участков сельскохозяйственного назначения без проведения торгов арендатору, использующему участок более трёх лет без выявленных нарушений земельного законодательства.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Административный истец (Ечевский О.В.): Требовал признания решения об отказе незаконным, ссылаясь на соблюдение всех условий подпункта 9 пункта 2 статьи 393 ЗК РФ: использование участка более трёх лет, отсутствие выявленных нарушений земельного законодательства, подача заявления до истечения срока договора аренды.

• Административные ответчики (Администрация): Обосновывали отказ тем, что территория города-курорта Кисловодска расположена в границах зон округа горно-санитарной охраны, использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Решение первой инстанции (Кисловодский городской суд, 10 июля 2024 г.):

Административный иск удовлетворён. Суд признал решение об отказе незаконным, исходя из того, что административный истец использует участок более трёх лет, сведения о выявленных нарушениях отсутствуют, заявление подано до истечения срока договора аренды.

Апелляционное определение (Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда, 24 сентября 2024 г.):

Оставлено без изменения решение первой инстанции.

Кассационное определение (Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции, 5 декабря 2024 г.):

Оставлено без изменения решение первой инстанции и апелляционное определение.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Администрация города-курорта Кисловодска обратилась в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, просив отменить судебные акты в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Правом гражданина на приобретение в собственность земельного участка сельскохозяйственного назначения в льготном порядке без торгов при соблюдении формальных условий (более трёх лет аренды, отсутствие выявленных нарушений, своевременная подача заявления);

2. Публичным интересом в защите земель сельскохозяйственного назначения и соблюдении установленного земельного законодательством режима оборота земель в зависимости от их категории и целевого назначения;

3. Вопросом о применимости специального механизма приобретения земель сельскохозяйственного назначения (подп. 9 п. 2 ст. 393 ЗК РФ) к земельному участку, переведённому в категорию "земли населённых пунктов" в результате принятия нормативного правового акта о внесении изменений в генеральный план городского округа.

Ключевая проблема: нижестоящие суды сосредоточились исключительно на формальных условиях подпункта 9 пункта 2 статьи 393 ЗК РФ, не учитывая материально-правовое содержание норм об обороте земель сельскохозяйственного назначения и категоризации земель, а также не принимая во внимание документы территориального планирования и градостроительного зонирования, которые изменили целевое назначение участка.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли земельный участок, переведённый из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли населённых пунктов» в результате принятия нормативного правового акта об изменении генерального плана городского округа, быть предоставлен в собственность арендатору в порядке подпункта 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ?

2. Является ли применение механизма приобретения земель сельскохозяйственного назначения без торгов к земельному участку, отнесённому к категории земель населённых пунктов, обходом установленных земельным законодательством конкурентных процедур предоставления в собственность земельных участков?

3. Должны ли суды при рассмотрении споров о приобретении арендатором в собственность публичного земельного участка сельскохозяйственного назначения учитывать документы территориального планирования и градостроительного зонирования, определяющие целевое назначение участка и возможность осуществления на нём сельскохозяйственного производства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил судебные акты нижестоящих судов и отказал в удовлетворении административного иска. Суд установил, что земельный участок, переведённый в категорию земель населённых пунктов в результате принятия нормативного правового акта об изменении генерального плана городского округа, не подлежит передаче в собственность в льготном порядке без торгов в порядке подпункта 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ, поскольку этот механизм применяется исключительно к земельным участкам сельскохозяйственного назначения, предназначенным для ведения сельскохозяйственного производства. Невозможность осуществления сельскохозяйственного производства на участке исключает предоставление участка в собственность в указанном порядке.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения

Верховный Суд РФ исходил из следующих материально-правовых норм:

• Статья 27 Земельного кодекса РФ (пункт 6): Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте сельскохозяйственных земель).

• Статья 10 Закона об обороте сельскохозяйственных земель (пункт 1): Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом.

• Статья 78 Земельного кодекса РФ (пункт 1): Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

• Подпункт 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ: Предусматривает продажу земельных участков сельскохозяйственного назначения без проведения торгов арендатору, использующему участок более трёх лет без выявленных нарушений земельного законодательства.

Вывод Суда: Из приведённых норм следует, что специальный механизм приобретения в собственность земельных участков сельскохозяйственного назначения в целях их дальнейшего использования для сельскохозяйственного производства установлен законодателем для тех арендаторов, которые на протяжении длительного срока (более трёх лет) надлежаще используют предоставленные им земельные участки без нарушений земельного законодательства.

2. Категоризация земель и целевое назначение как условие применения механизма приобретения без торгов

Верховный Суд РФ подчеркнул, что рассмотрение спора о приобретении арендатором в собственность публичного земельного участка сельскохозяйственного назначения должно осуществляться исходя из оценки всех фактических обстоятельств дела, в частности:

• соответствия арендатора установленным требованиям;
• эксплуатации каждого участка в целях сельскохозяйственного производства;
• возможности использовать участок в этих целях в дальнейшем.

Критическое положение: Невозможность осуществления сельскохозяйственного производства на участке исключает предоставление участка в собственность в порядке подпункта 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ.

Нормативная база категоризации:

• Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 и пункт 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ: Земли по целевому назначению подразделяются на категории (в т. ч. земли сельскохозяйственного назначения, земли населённых пунктов) и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением.

• Часть 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»: Установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

3. Применение документов территориального планирования и градостроительного зонирования

Верховный Суд РФ указал, что решением Думы города-курорта Кисловодска от 21 декабря 2022 г. № 119-622 в Генеральный план городского округа города-курорта Кисловодска Ставропольского края внесены изменения, согласно картографической части которых земельный участок включён в границы населённого пункта город-курорт Кисловодск, что повлекло изменение его категории с земель сельскохозяйственного назначения на земли населённых пунктов.

Ключевой вывод: Поскольку на момент рассмотрения дела в суде принят нормативный правовой акт, в силу которого испрашиваемый земельный участок переведён в категорию земель населённых пунктов, то данный участок не подлежит передаче в собственность в льготном порядке без торгов в порядке подпункта 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ и Закона об обороте сельскохозяйственных земель.

4. Ссылка на судебную практику ВС РФ

Верховный Суд РФ сослался на пункт 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23 декабря 2020 г., согласно которому предназначенный для сельскохозяйственного производства земельный участок в составе земель населённых пунктов не может быть выкуплен на основании подпункта 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ после изменения правилами землепользования и застройки его разрешённого использования, не предусматривающего сельскохозяйственное производство.

5. Защита от обхода конкурентных процедур

Верховный Суд РФ признал обоснованным довод администрации о том, что возложение на административных ответчиков обязанности предоставить административному истцу в собственность в льготном порядке земельный участок площадью 321 077 кв. м, отнесённый к категории земель «земли населённых пунктов», по правилам подпункта 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса и Закона об обороте сельскохозяйственных земель, которые не регулируют оборот земель населённых пунктов, влечёт обход установленных земельным законодательством конкурентных процедур предоставления в собственность земельных участков, относящихся к категории земель населённых пунктов.

6. Региональное законодательство о морatorium на приватизацию

Верховный Суд РФ отметил, что Законом Ставропольского края от 9 апреля 2015 г. № 36-кз «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» установлен мораторий на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Ставропольского края, до 1 января 2052 г.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона и игнорирование системного подхода к регулированию оборота земель

Нижестоящие суды ошибочно применили подпункт 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ в отрыве от системы норм об обороте земель сельскохозяйственного назначения и категоризации земель. Суды сосредоточились исключительно на формальных условиях (более трёх лет аренды, отсутствие выявленных нарушений, своевременная подача заявления), не учитывая материально-правовое содержание норм, которое предусматривает, что механизм приобретения без торгов применяется только к земельным участкам сельскохозяйственного назначения, предназначенным для ведения сельскохозяйственного производства.

2. Игнорирование документов территориального планирования и градостроительного зонирования

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций не учли решение Думы города-курорта Кисловодска от 21 декабря 2022 г. № 119-622 об изменении генерального плана городского округа, в результате которого земельный участок был переведён из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населённых пунктов. Это является критической ошибкой, поскольку категория земли определяет применимый режим оборота и целевое назначение.

3. Нарушение принципа системности в применении земельного законодательства

Нижестоящие суды не учли, что Закон об обороте сельскохозяйственных земель и подпункт 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ регулируют оборот земель сельскохозяйственного назначения, а не земель населённых пунктов. Применение этих норм к земельному участку, отнесённому к категории земель населённых пунктов, нарушает системность земельного законодательства и влечёт обход установленных конкурентных процедур.

4. Неучёт возможности осуществления целевого использования участка

Суды не провели анализ возможности осуществления сельскохозяйственного производства на участке после его включения в границы населённого пункта и изменения целевого назначения. Верховный Суд РФ подчеркнул, что невозможность осуществления сельскохозяйственного производства на участке исключает предоставление участка в собственность в порядке подпункта 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ.

5. Неприменение судебной практики ВС РФ

Нижестоящие суды не применили пункт 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 23 декабря 2020 г., в котором прямо указано, что земельный участок в составе земель населённых пунктов не может быть выкуплен по подпункту 9 пункта 2 статьи 393 Земельного кодекса РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

На основании статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Решение Кисловодского городского суда Ставропольского края от 10 июля 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 24 сентября 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 5 декабря 2024 г.

2. В удовлетворении административного иска Ечевского О.В. о признании незаконным решения об отказе в предоставлении земельного участка за плату без торгов, возложении обязанности устранить допущенное нарушение — отказать.

Таким образом, решение об отказе в предоставлении земельного участка в собственность, принятое администрацией города-курорта Кисловодска, признано законным.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в защите земель сельскохозяйственного назначения

Определение устанавливает, что механизм приобретения земель сельскохозяйственного назначения без торгов (подп. 9 п. 2 ст. 393 ЗК РФ) не может быть использован для обхода установленных земельным законодательством конкурентных процедур. Это усиливает защиту публичного интереса в сохранении земель сельскохозяйственного назначения и предотвращает их неправомерное отчуждение в собственность частных лиц.

2. Принцип системности в применении земельного законодательства

Определение подтверждает, что земельное законодательство должно применяться системно, с учётом категоризации земель и целевого назначения каждой категории. Нормы об обороте земель сельскохозяйственного назначения не могут быть применены к землям других категорий, даже если участок ранее относился к сельскохозяйственным землям.

3. Значение документов территориального планирования и градостроительного зонирования

Определение подчёркивает, что при рассмотрении споров о приобретении земельных участков в собственность суды обязаны учитывать документы территориального планирования и градостроительного зонирования (генеральные планы, правила землепользования и застройки), которые определяют целевое назначение участков и возможность осуществления на них определённых видов деятельности.

4. Материально-правовое содержание условий приобретения земель без торгов

Определение устанавливает, что условия приобретения земель сельскохозяйственного назначения без торгов включают не только формальные требования (срок аренды, отсутствие нарушений), но и материально-правовое требование о возможности осуществления сельскохозяйственного производства на участке. Невозможность такого использования исключает применение механизма приобретения без торгов.

5. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Определение отражает конституционный принцип законности и соразмерности в регулировании земельных отношений. Хотя в определении не содержится прямых ссылок на Конституцию РФ, позиция Суда основана на принципе защиты публичного интереса в сохранении земель сельскохозяйственного назначения, что соответствует конституционному принципу охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ).

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для:

• Споров об оспаривании решений органов власти по предоставлению земельных участков в собственность или аренду (гл. 22 КАС РФ): суды должны учитывать категорию земли и целевое назначение при оценке законности решений об отказе в предоставлении участков.

• Споров об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ): при оспаривании генеральных планов, правил землепользования и застройки, решений об изменении границ населённых пунктов суды должны учитывать влияние таких актов на режим оборота земель различных категорий.

• Споров о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ): при взыскании земельного налога и иных платежей, связанных с земельными участками, суды должны учитывать категорию земли и целевое назначение.

• Административных споров в сфере градостроительства и архитектуры: определение устанавливает, что документы территориального планирования и градостроительного зонирования имеют юридическое значение при разрешении споров о предоставлении земельных участков.

7. Значение для практики применения ст. 14 КАС РФ (активная роль суда)

Определение демонстрирует, что активная роль суда в административном судопроизводстве включает обязанность суда самостоятельно исследовать документы территориального планирования и градостроительного зонирования, даже если стороны не ссылались на них. Суд не должен ограничиваться позициями сторон, а должен выяснить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, включая категорию земли и целевое назначение участка.

8. Значение для практики применения ст. 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания)

Определение подтверждает, что в спорах о предоставлении земельных участков в собственность бремя доказывания соответствия арендатора установленным требованиям лежит на административном истце. Однако суд должен активно исследовать документы, определяющие целевое назначение участка, и оценивать возможность осуществления целевого использования участка.

9. Соотношение с региональным законодательством

Определение указывает на значение региональных законов, устанавливающих мораторий на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения (в данном случае — Закон Ставропольского края от 9 апреля 2015 г. № 36-кз). Такие законы являются дополнительной гарантией защиты земель сельскохозяйственного назначения и должны учитываться при разрешении споров о предоставлении земель в собственность.

10. Доктринальное значение для теории земельного права

Определение подтверждает, что категоризация земель является фундаментальным принципом земельного права, определяющим режим оборота земель и целевое назначение каждой категории. Изменение категории земли в результате принятия нормативного правового акта влечёт изменение применимого режима оборота, и механизмы приобретения земель одной категории не могут быть применены к землям другой категории.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Верховного Суда РФ № 19-КАД25-10-К5 от 16 июля 2025 г. имеет важное значение для развития судебной практики