ВС РФ: орган власти не может отказать в приватизации участка под гаражом только из-за проекта планировки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 66-КАД25-5-К8 от 10 декабря 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Капкаев Д.В., Першутов А.Г. (докладчик)

Стороны: - Административный истец: Потапов Павел Викторович (гражданин) - Административные ответчики: администрация города Иркутска, Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации города Иркутска (КУМИ г. Иркутска) — органы местного самоуправления - Заинтересованное лицо: гаражно-строительный кооператив № 2

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — оспаривание решения органа местного самоуправления об отказе в согласовании схемы расположения земельного участка и предоставлении участка в собственность

Исходное дело: административное дело № 2а-5233/2024 в Восьмом кассационном суде общей юрисдикции

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Потапов П.В., член гаражно-строительного кооператива № 2 с 1995 года, обратился в КУМИ г. Иркутска с заявлением о предварительном согласовании предоставления ему в собственность бесплатно земельного участка площадью 38 кв. м для размещения гаража. Гараж, принадлежащий истцу на праве собственности (кадастровый номер не указан в открытой части), был возведен в 1973 году (2-этажный, общей площадью 54 кв. м, гараж № 11), то есть до введения в действие Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.

Решением КУМИ г. Иркутска от 31 мая 2024 г. № 505-71-3421/24 в удовлетворении заявления отказано на основании того, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах зоны планируемого размещения объекта местного значения (общеобразовательная организация на 1275 мест, площадь 29 422 кв. м), определённой проектом планировки территории планировочного элемента С-03-18, утверждённым постановлением администрации города Иркутска от 4 сентября 2017 г. № 031-06-863/7 (в редакции от 29 августа 2022 г. № 031-06-623/22).

Позиции сторон в первой инстанции:

Потапов П.В. оспаривал решение КУМИ, ссылаясь на то, что он является членом кооператива с 1995 года, использует земельный участок под гаражом, находящимся в его собственности, и на дату обращения проект межевания территории планировочного элемента С-03-18 не был разработан и не утверждён.

КУМИ г. Иркутска настаивала на законности отказа, ссылаясь на расположение участка в зоне планируемого размещения объекта местного значения.

Решения нижестоящих инстанций:

1. Решение Свердловского районного суда города Иркутска от 6 ноября 2024 г. — административное исковое заявление удовлетворено. Признан незаконным отказ КУМИ г. Иркутска в предварительном согласовании схемы расположения земельного участка и предоставлении в собственность земельного участка. На КУМИ возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Потапова П.В.

2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 12 февраля 2025 г. — оставило решение суда первой инстанции без изменения.

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 4 июня 2025 г. — отменило решение суда первой инстанции и апелляционное определение, приняло новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Кто обратился в ВС РФ:

Потапов П.В. подал кассационную жалобу на определение Восьмого кассационного суда, прося отменить его и оставить в силе решение суда первой инстанции и апелляционное определение, ссылаясь на нарушения норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — планированием территории и размещением объектов местного значения (общеобразовательная организация), отражённым в проекте планировки от 4 сентября 2017 г.

2. Правами гражданина — правом члена гаражного кооператива на приобретение в собственность земельного участка, на котором расположен гараж, возведённый до введения в действие Градостроительного кодекса РФ.

Центральная проблема: может ли орган местного самоуправления отказать в предоставлении земельного участка в собственность гражданину, использующему гараж, возведённый в 1973 году, на основании того, что участок расположен в зоне планируемого размещения объекта местного значения, определённой проектом планировки, если на момент рассмотрения заявления проект межевания территории не был утверждён?

Это требует толкования специального федерального законодательства о предоставлении земельных участков под гаражи (Федеральный закон от 5 апреля 2021 г. № 79-ФЗ, статьи 3 и 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, статья 39^20 Земельного кодекса РФ) и соотношения этих норм с градостроительным планированием.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли гражданин, использующий гараж, возведённый до введения в действие Градостроительного кодекса РФ, право на предоставление в собственность земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, на котором расположен гараж, если земельный участок расположен в границах зоны планируемого размещения объекта местного значения, определённой проектом планировки, но проект межевания территории не утверждён?

2. Является ли основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность факт расположения участка в зоне планируемого размещения объекта местного значения, если на момент рассмотрения заявления земельный участок не был ограничен в обороте и не отнесён к территориям общего пользования?

3. Применимы ли положения статьи 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ о праве на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, если земельный участок образован из земель, предоставленных гаражному кооперативу на основании решений исполнительного комитета советского периода?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что гражданин, использующий гараж, возведённый до введения в действие Градостроительного кодекса РФ, имеет исключительное право на приобретение в собственность земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, на котором расположен гараж, в соответствии со статьёй 39^20 Земельного кодекса РФ и статьёй 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, если на момент рассмотрения заявления земельный участок не был ограничен в обороте либо отнесён к территориям общего пользования. Факт расположения участка в зоне планируемого размещения объекта местного значения, определённой проектом планировки, не является самостоятельным основанием для отказа, если проект межевания территории не утверждён и земельный участок не входит в перечень ограниченных в обороте земель.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: специальное федеральное законодательство о предоставлении земельных участков под гаражи

Верховный Суд исходил из того, что Федеральным законом от 5 апреля 2021 г. № 79-ФЗ в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ введена статья 3, пункт 1 которой предусматривает, что предоставление гражданам для собственных нужд земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения гаражей осуществляется в порядке, установленном главой V^1 Земельного кодекса Российской Федерации, с учётом особенностей, установленных данной статьёй.

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ до 1 сентября 2026 г. гражданин, использующий гараж, являющийся объектом капитального строительства и возведённый до дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, имеет право на предоставление в собственность бесплатно земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором он расположен, в случае если земельный участок образован из земельного участка, предоставленного или выделенного иным способом гаражному кооперативу либо иной организации, при которой был организован гаражный кооператив, для размещения гаражей, либо право на использование такого земельного участка возникло у таких кооператива либо организации по иным основаниям.

2. Процедура образования земельного участка при отсутствии утверждённого проекта межевания

Пункт 3^1 статьи 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ устанавливает, что образование земельного участка, на котором расположен гараж, отвечающий требованиям пункта 2 статьи 3, из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в случае, если отсутствует утверждённый проект межевания территории, предусматривающий образование такого земельного участка, либо утверждённый проект межевания территории не предусматривает образование такого земельного участка.

Суд установил, что на момент рассмотрения заявления Потапова П.В. проект межевания территории планировочного элемента С-03-18 не был разработан и не утверждён, что позволяло применить процедуру образования участка на основании схемы расположения.

3. Применимость норм о предоставлении земельного участка в собственность

Верховный Суд подтвердил, что гаражному кооперативу № 2 земельный участок для строительства гаражей отводился на основании решений исполнительного комитета Иркутского городского Совета депутатов трудящихся от 24 сентября 1973 г. № 488 и от 10 июня 1974 г. № 343. Следовательно, на возникшие правоотношения распространяются положения статьи 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, определяющей, что такой земельный участок административный истец по общему правилу вправе получить в собственность бесплатно.

4. Ограничение в обороте земельных участков

Пункт 19 статьи 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ предусматривает, что в случае, если земельные участки, указанные в статье 37, являются ограниченными в обороте, такие земельные участки по правилам настоящей статьи подлежат предоставлению гражданам в аренду с установлением арендной платы в размере не выше размера земельного налога за соответствующий земельный участок.

Перечень земельных участков, ограниченных в обороте, приведён в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Критически важный вывод Верховного Суда: объект — общеобразовательная организация, параметры — на 1275 мест, площадь — 29 422 кв. м, определённый проектом планировки от 4 сентября 2017 г., не может быть отнесён к числу земельных участков, ограниченных в обороте. Это означает, что наличие проекта планировки, предусматривающего размещение объекта местного значения, не трансформирует земельный участок в ограниченный в обороте.

5. Временной момент установления ограничений

Верховный Суд отметил, что красные линии в пределах территории, где расположен гараж административного истца, были установлены постановлением администрации города Иркутска от 24 сентября 2024 г. № 031-06-635/24, то есть после принятия КУМИ г. Иркутска оспариваемого решения от 31 мая 2024 г. № 505-71-3421/24. Это свидетельствует о том, что на момент рассмотрения заявления земельный участок не был официально ограничен в обороте.

6. Исключительное право на приобретение в собственность

Пункт 20 статьи 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ предусматривает, что гражданин вправе приобрести в порядке, предусмотренном статьей 39^20 Земельного кодекса Российской Федерации, бесплатно в собственность земельный участок (за исключением случаев, если такой земельный участок не может быть предоставлен в собственность в соответствии с Земельным кодексом), который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен гараж, являющийся объектом капитального строительства, находящийся в собственности данного гражданина и возведённый до дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Заключение Верховного Суда: поскольку на момент рассмотрения заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность испрашиваемый земельный участок не был ограничен в обороте либо отнесён к территориям общего пользования, которые не подлежат приватизации, Потапов П.В. имеет исключительное право на приобретение в собственность объекта недвижимости в силу статьи 39^20 Земельного кодекса Российской Федерации.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка Восьмого кассационного суда общей юрисдикции:

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда допустила существенное нарушение норм материального права, которое повлияло на исход дела.

Конкретные ошибки:

1. Неверное толкование материального закона — суд кассационной инстанции признал, что оспариваемое решение КУМИ не противоречит нормативным правовым актам, поскольку испрашиваемый земельный участок расположен в границе зоны планируемого размещения объекта местного значения, определённой проектом планировки от 4 сентября 2017 г., и в связи с чим не может быть предоставлен в собственность административного истца. Однако суд не учёл, что:

• Проект планировки сам по себе не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность, если земельный участок не ограничен в обороте;
• Объект местного значения (общеобразовательная организация) не входит в перечень земельных участков, ограниченных в обороте по статье 27 Земельного кодекса РФ;
• Красные линии были установлены после принятия оспариваемого решения, то есть на момент рассмотрения заявления земельный участок не был официально ограничен в обороте.

1. Игнорирование специального федерального законодательства — суд не применил положения статей 3 и 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, которые предоставляют гражданину, использующему гараж, возведённый до введения в действие Градостроительного кодекса РФ, исключительное право на приобретение земельного участка в собственность бесплатно.

2. Неправильное применение критерия "ограничение в обороте" — суд не провёл анализ того, входит ли земельный участок в перечень ограниченных в обороте земель по статье 27 Земельного кодекса РФ, и не учёл, что наличие проекта планировки не автоматически трансформирует участок в ограниченный в обороте.

Правильность позиции судов первой и апелляционной инстанций:

Суды первой и апелляционной инстанций правильно исходили из того, что: - Административный истец является членом гаражного кооператива с 1995 года; - Гараж был возведён в 1973 году, то есть до введения в действие Градостроительного кодекса РФ; - На дату обращения административного истца в КУМИ проект межевания территории не был разработан и не утверждён; - Следовательно, применимы положения статьи 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ о праве на предоставление земельного участка в собственность бесплатно.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменено кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 4 июня 2025 г. по административному делу № 2а-5233/2024.

2. Оставлены в силе: - Решение Свердловского районного суда города Иркутска от 6 ноября 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 12 февраля 2025 г.

Правовые последствия:

• Признан незаконным отказ КУМИ г. Иркутска в предварительном согласовании схемы расположения земельного участка и предоставлении в собственность земельного участка;
• На КУМИ г. Иркутска возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Потапова П.В. о согласовании схемы расположения земельного участка и предоставлении земельного участка в собственность;
• Потапов П.В. получает право на приобретение земельного участка в собственность бесплатно в соответствии со статьёй 39^20 Земельного кодекса РФ и статьёй 37 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы местного самоуправления не могут произвольно отказывать в предоставлении земельных участков в собственность гражданам, использующим гаражи, возведённые до введения в действие Градостроительного кодекса РФ, ссылаясь на наличие проекта планировки. Это усиливает защиту прав граждан, которые десятилетиями использовали земельные участки на основании решений советских органов власти.

Верховный Суд подтвердил, что исключительное право гражданина на приобретение земельного участка в собственность не может быть ограничено органом местного самоуправления без надлежащего правового основания (ограничение в обороте, отнесение к территориям общего пользования).

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение требует от органов публичной власти при отказе в предоставлении земельного участка в собственность:

• Проводить анализ того, входит ли земельный участок в перечень ограниченных в обороте земель по статье 27 Земельного кодекса РФ;
• Различать между проектом планировки (который может быть предварительным) и официальным ограничением в обороте (которое должно быть установлено в установленном порядке);
• Учитывать временной момент установления ограничений (ограничение, установленное после рассмотрения заявления, не может быть основанием для отказа);
• Применять специальное федеральное законодательство о предоставлении земельных участков под гаражи, а не общие правила о предоставлении земельных участков.

3. Контроль соответствия НПА вышестоящим актам и материальному праву

Определение демонстрирует, что суды должны проверять, соответствует ли решение органа местного самоуправления федеральному законодательству (Земельному кодексу РФ, Федеральному закону от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ), а не только местным нормативным актам (проектам планировки).

Суд кассационной инстанции ошибочно ограничился проверкой соответствия решения КУМИ проекту планировки, не проверив соответствие этого решения федеральному законодательству, которое предоставляет гражданину исключительное право на приобретение земельного участка в собственность.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями:

• Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — суды должны защищать права граждан от произвольных действий органов публичной власти;
• Право собственности (статья 35 Конституции РФ) — граждане имеют право на приобретение земельных участков в собственность в соответствии с законом;
• Законность (статья 15 Конституции РФ) — органы публичной власти должны действовать в соответствии с законом, а не с внутриведомственными документами (проектами планировки);
• Равенство перед законом (статья 19 Конституции РФ) — граждане, использующие гаражи, возведённые до введения в действие Градостроительного кодекса РФ, имеют равное право на приобретение земельных участков в собственность независимо от наличия проекта планировки.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Применимость в других категориях споров:

• Оспаривание решений органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков (глава 22 КАС РФ) — позиция применима ко всем случаям, когда орган местного самоуправления отказывает в предоставлении земельного участка в собственность, ссылаясь на проект планировки или иные документы, не являющиеся официальным ограничением в обороте;

• Оспаривание нормативных правовых актов органов местного самоуправления (глава 21 КАС РФ) — если органом местного самоуправления принят НПА, устанавливающий ограничение в обороте земельных участков без надлеживого правового основания, такой НПА может быть оспорен как противоречащий федеральному законодательству;

• Взыскание обязательных платежей (глава 32 КАС РФ) — если гражданин приобрёл земельный участок в собственность на основании решения суда, он может быть привлечён к уплате земельного налога, но не может быть привлечён к уплате иных платежей, связанных с предоставлением участка;

• Споры о защите прав потребителей и иных категории публично-правовых споров — позиция применима ко всем случаям, когда орган публичной власти отказывает в предоставлении прав или услуг, ссылаясь на документы, не являющиеся официальным основанием для отказа.

6. Значение для практики органов местного самоуправления

Определение требует от органов местного самоуправления:

• Проводить анализ федерального законодательства при рассмотрении заявлений о предоставлении земельных участков в собственность;
• Различать между предварительными документами (проектами планировки) и официальными ограничениями в обороте;
• Учитывать специальное федеральное законодательство о предоставлении земельных участков под гаражи;
• Мотивировать решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность ссылкой на конкретные нормы федерального законодательства, а не на внутриведомственные документы.

7. Доктринальное значение

Определение подтверждает принцип приоритета федерального законодательства над местными нормативными актами и внутриведомственными документами. Суды должны проверять соответствие решений органов местного самоуправления не только местным НПА, но и федеральному законодательству, которое может предоставлять гражданам более широкие права, чем предусмотрено местными актами.

Определение также подтверждает принцип защиты законных ожиданий граждан, которые десятилетиями использовали земельные участки на основании решений органов власти и имеют право на приобретение этих участков в собственность в соответствии с федеральным законодательством.

Заключение

Кассационное определение № 66-КАД25-5-К8 СКАД ВС РФ от 10 декабря 2025 г. является важным прецедентом, устанавливающим, что органы местного самоуправления не могут произв