ВС подтвердил право Москвы отказать в согласовании земучастка под гаражом при несоответствии проекту межевания

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: Кассационное определение № 5-КАД25-51-К2 от 22 октября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д., Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Стародубова Мария Леонидовна (гражданин РФ, собственник нежилого помещения — гаражного бокса) - Административный ответчик: Департамент городского имущества города Москвы (орган исполнительной власти субъекта РФ) - Третьи лица: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (представитель)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти. Конкретно: оспаривание решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка под эксплуатацию гаража.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Стародубова М.Л. — собственник гаражного бокса № 5 площадью 16,3 кв. м (кадастровый номер не указан в открытой части), построенного в 1967 году на основании разрешения на строительство, выданного в 1965 году исполкомом Дзержинского райсовета. Право собственности на гаражный бокс перешло к ней по решению Останкинского районного суда от 26 марта 2002 г. после смерти отца (Скурковича Л.Г.).

Земельный участок площадью 30 кв. м, на котором расположен гаражный бокс, находится в аренде у истца по договору аренды от 10 июля 2003 г. № М-02-508898, заключённому с Московским земельным комитетом на 5 лет с условием возобновления на неопределённый срок при отсутствии возражений арендодателя. Право пользования земельным участком было переведено на Стародубову М.Л. распоряжением префекта Северо-Восточного административного округа от 16 мая 2000 г. № 1028.

Земельный участок поставлен на кадастровый учёт 1 января 2007 г. с видом разрешённого использования «использование территории под эксплуатацию гаражного бокса для хранения личного транспортного средства». В настоящее время имеет статус «актуальные, ранее учтённые»; его граница не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Стародубова М.Л. обратилась в Департамент городского имущества города Москвы с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность.

Решение Департамента (26 апреля 2022 г. № ДГИ-ГР-9628/22-1):

Отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 30 кв. м под эксплуатацию гаражного бокса на основании пункта 9.3 Особенностей предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы (приказ Департамента от 27 августа 2021 г. № 214). Причина отказа: границы земельного участка не соответствуют проекту межевания территории квартала района Ростокино, утверждённому распоряжением Департамента от 29 августа 2017 г. № 277710. Предложено сформировать новый земельный участок в габаритах гаража (16,3 кв. м).

Процессуальная история:

1. Решение суда первой инстанции (Останкинский районный суд, 3 ноября 2022 г.): Отказано в удовлетворении административного иска.

2. Апелляционное определение (Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда, 16 мая 2024 г.): Решение суда первой инстанции отменено с принятием нового решения об удовлетворении административного иска. На Департамент возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Стародубовой М.Л.

3. Кассационное определение (Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, 24 декабря 2024 г.): Апелляционное определение отменено с оставлением в силе решения суда первой инстанции (т.е. восстановлен отказ в удовлетворении иска).

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Стародубова М.Л. просит отменить кассационное определение, мотивируя требования тем, что оснований для формирования нового земельного участка под эксплуатацию гаражного бокса не имеется.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает конфликт между:

1. Правом гражданина на оформление прав собственности на земельный участок, на котором расположен построенный им (его предшественником) гаражный бокс, и возможностью использования этого участка в соответствии с исторически сложившимся назначением.

2. Публичным интересом в упорядочении земельных отношений на территории города Москвы, в том числе в соответствии с утверждённым проектом межевания территории, который определяет границы земельных участков для различных целей (в том числе для многоквартирных домов).

3. Толкованием материальных норм земельного и градостроительного права, в частности: - Федерального закона № 79-ФЗ от 5 апреля 2021 г. (о внесении изменений в законодательство в целях оформления прав граждан на гаражи); - Постановления Правительства Москвы № 878-ПП от 18 июня 2021 г. (о наделении Департамента полномочиями); - Приказа Департамента № 214 от 27 августа 2021 г. (об особенностях предоставления земельных участков); - Градостроительного кодекса РФ (о проектах межевания территории); - Земельного кодекса РФ.

4. Процессуальным вопросом о распределении бремени доказывания в споре об оспаривании решения органа власти: должен ли орган власти доказывать наличие оснований для отказа, или истец должен доказывать их отсутствие?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеются ли у Департамента городского имущества города Москвы законные основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 30 кв. м в собственность Стародубовой М.Л., если границы этого участка не соответствуют утверждённому проекту межевания территории и пересекают земельный участок, предназначенный для эксплуатации многоквартирного дома?

2. Является ли пункт 9.3 Особенностей предоставления земельных участков (приказ Департамента № 214) надлежащим нормативным основанием для отказа в предварительном согласовании, учитывая полномочия Департамента, установленные Федеральным законом № 79-ФЗ и Постановлением Правительства Москвы № 878-ПП?

3. Нарушены ли права Стародубовой М.Л. как собственника гаражного бокса и арендатора земельного участка, если ей предложено сформировать новый земельный участок в габаритах гаража (16,3 кв. м) вместо испрашиваемого участка площадью 30 кв. м?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ поддержал позицию кассационной инстанции, признав, что Департамент имел законные основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка испрашиваемой площади. Основанием для отказа является несоответствие границ земельного участка утверждённому проекту межевания территории и пересечение участка, предназначенного для многоквартирного дома. Вместе с тем Суд указал, что Стародубова М.Л. не лишена возможности обратиться в Департамент с заявлением о предоставлении земельного участка под гаражом иной конфигурации.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база полномочий Департамента

Согласно части 8 статьи 18 Федерального закона от 5 апреля 2021 г. № 79-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях обеспечения оформления прав граждан на гаражи и земельные участки, на которых они расположены, на территориях городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) нормативными правовыми актами указанных субъектов Российской Федерации могут быть установлены особенности предоставления земельных участков гражданам, указанным в пункте 2 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Постановлением Правительства Москвы от 18 июня 2021 г. № 878-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. № 99-ПП» Департамент наделён полномочиями по установлению особенностей предоставления земельных участков на территории города Москвы в целях обеспечения оформления прав граждан на гаражи, возведённые до дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, и земельные участки, на которых они расположены.

Таким образом, Департамент действовал в рамках делегированных ему полномочий при издании приказа от 27 августа 2021 г. № 214 «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков для размещения гаражей на территории города Москвы».

2. Процедура предварительного согласования и основания для отказа

В соответствии с пунктом 8 Особенностей (подпункт 8.1) по итогам рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка под гаражом в собственность Департамент не позднее 25 рабочих дней со дня регистрации заявления принимает решение: - о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; - об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Согласно пункту 9 Особенностей (подпункт 9.3) основанием для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка наряду с основаниями, предусмотренными Земельным кодексом РФ, Федеральным законом № 79-ФЗ, Законом города Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве», является несоответствие границ испрашиваемого земельного участка для размещения гаража утверждённому проекту межевания территории (в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать).

3. Назначение и содержание проекта межевания территории

В соответствии с частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории, к которой пункт 2 части 4 названной статьи относит проект межевания территории, осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Подготовка проекта межевания территории осуществляется в том числе для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков (пункт 1 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

4. Фактические обстоятельства, подтверждающие наличие оснований для отказа

Согласно представленному в материалы дела проекту межевания территории для эксплуатации гаражей выделяется участок № 22. Испрашиваемый в собственность Стародубовой М.Л. земельный участок площадью 30 кв. м пересекает земельный участок, предназначенный в соответствии с указанным проектом межевания территории для эксплуатации многоквартирного дома (земельный участок № 16).

Это пересечение в силу пункта 9.3 Особенностей является основанием для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

5. Вывод суда кассационной инстанции и его оценка ВС РФ

Суд кассационной инстанции сделал обоснованный вывод о наличии у Департамента оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления Стародубовой М.Л. земельного участка испрашиваемой ею площади.

Верховный Суд РФ согласился с этим выводом, не усмотрев существенных нарушений норм материального или процессуального права в кассационном определении.

6. Сохранение возможности обращения с новым заявлением

Вместе с тем Верховный Суд РФ подчеркнул, что Стародубова М.Л. как собственник гаражного бокса № 5, расположенного на земельном участке, не лишена возможности обратиться в Департамент с заявлением о предоставлении ей в собственность земельного участка под гаражом. Это указание предполагает, что истец может подать новое заявление о предоставлении земельного участка иной конфигурации (например, в габаритах гаража — 16,3 кв. м, как предложил Департамент).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции (Останкинский районный суд):

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, однако апелляционная инстанция сочла это решение неправильным и отменила его. Апелляционный суд пришёл к выводу, что Департамент не имел оснований для отказа в предварительном согласовании. Однако кассационная инстанция восстановила решение суда первой инстанции, признав его обоснованным.

Ошибка апелляционной инстанции (Московский городской суд):

Апелляционный суд неправильно оценил наличие оснований для отказа Департамента. Суд не учёл, что: - Проект межевания территории является утверждённым документом, определяющим границы земельных участков; - Испрашиваемый участок площадью 30 кв. м пересекает участок, предназначенный для многоквартирного дома; - Пункт 9.3 Особенностей прямо предусматривает несоответствие границ утверждённому проекту межевания как основание для отказа.

Апелляционный суд возложил на Департамент обязанность повторно рассмотреть заявление, что было ошибочным, так как оснований для отказа имелось достаточно.

Правильность решения кассационной инстанции:

Кассационная инстанция правильно восстановила решение суда первой инстанции, признав, что Департамент имел законные основания для отказа. Верховный Суд РФ согласился с этой оценкой.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 24 декабря 2024 г. оставлено без изменения.

Кассационная жалоба Стародубовой Марии Леонидовны оставлена без удовлетворения.

Правовые последствия:

• Решение суда первой инстанции (Останкинский районный суд от 3 ноября 2022 г.) об отказе в удовлетворении административного иска остаётся в силе.
• Решение Департамента городского имущества города Москвы от 26 апреля 2022 г. № ДГИ-ГР-9628/22-1 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка признано законным.
• Стародубова М.Л. сохраняет право обратиться в Департамент с новым заявлением о предоставлении земельного участка под гаражом иной конфигурации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в упорядочении земельных отношений

Определение подтверждает, что органы исполнительной власти (в данном случае Департамент городского имущества) имеют право отказать в предоставлении земельного участка, если его границы не соответствуют утверждённому проекту межевания территории. Это обеспечивает упорядоченное развитие территорий городов федерального значения и предотвращает хаотичное образование земельных участков, которые могут конфликтовать с планами развития других объектов (в данном случае — многоквартирного дома).

2. Толкование специальных полномочий, делегированных субъектам РФ

Определение демонстрирует, что Федеральный закон № 79-ФЗ от 5 апреля 2021 г. предоставил городам федерального значения (Москве, Санкт-Петербургу, Севастополю) специальные полномочия по установлению особенностей предоставления земельных участков под гаражи. Эти полномочия реализуются через нормативные акты субъектов РФ (в данном случае — приказ Департамента № 214) и должны соответствовать целям, установленным федеральным законодательством.

3. Соотношение между историческими правами граждан и современным земельным законодательством

Хотя Стародубова М.Л. имеет историческое право на гаражный бокс (построенный в 1967 году на основании разрешения 1965 года) и длительное время пользуется земельным участком (с 2000 года), это не означает, что она может требовать предоставления земельного участка в границах, не соответствующих современному проекту межевания территории. Суд признал, что публичный интерес в упорядочении земельных отношений превалирует над интересом отдельного гражданина в получении участка конкретной площади.

4. Процессуальный аспект: распределение бремени доказывания в спорах об оспаривании решений органов власти

Хотя в определении не содержится прямого обсуждения ст. 62 КАС РФ (о распределении бремени доказывания), из логики решения следует, что при оспаривании решения органа власти об отказе в предоставлении земельного участка бремя доказывания наличия оснований для отказа лежит на органе власти. Однако если орган власти ссылается на нормативный акт (в данном случае — пункт 9.3 Особенностей) и на объективные фактические обстоятельства (пересечение участка с участком для многоквартирного дома, несоответствие проекту межевания), то такие основания считаются доказанными.

5. Активная роль суда в проверке законности решений органов власти (ст. 14 КАС РФ)

Суды всех инстанций активно проверяли законность решения Департамента, анализируя: - Наличие у Департамента полномочий (Федеральный закон № 79-ФЗ, Постановление Правительства Москвы № 878-ПП); - Соответствие приказа Департамента № 214 федеральному законодательству; - Наличие оснований для отказа, предусмотренных пункт 9.3 Особенностей; - Фактические обстоятельства (пересечение участков, несоответствие проекту межевания).

Верховный Суд РФ подтвердил, что суды правильно осуществили эту проверку.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение затрагивает баланс между: - Правом на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — Стародубова М.Л. имела возможность обратиться в суд с иском об оспаривании решения Департамента; - Принципом законности (ст. 15 Конституции РФ) — Департамент действовал в соответствии с федеральным и региональным законодательством; - Правом собственности (ст. 35 Конституции РФ) — хотя Стародубова М.Л. не получила земельный участок в испрашиваемых границах, она сохраняет право собственности на гаражный бокс и может обратиться с новым заявлением о предоставлении участка иной конфигурации.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в других спорах, связанных с: - Оспариванием решений органов власти об отказе в предоставлении земельных участков (гл. 22 КАС РФ); - Оспариванием нормативных актов органов власти, устанавливающих особенности предоставления земельных участков (гл. 21 КАС РФ); - Спорами о соответствии региональных нормативных актов федеральному законодательству; - Спорами о соотношении между историческими правами граждан и современным земельным законодательством.

8. Значение для практики органов исполнительной власти

Определение подтверждает, что органы исполнительной власти имеют право издавать нормативные акты, устанавливающие особенности предоставления земельных участков, при условии, что эти акты соответствуют федеральному законодательству и преследуют публичные цели (в данном случае — упорядочение земельных отношений и обеспечение устойчивого развития территорий). Такие акты могут содержать основания для отказа в предоставлении земельных участков, которые не предусмотрены Земельным кодексом РФ, но соответствуют специальному федеральному законодательству.

9. Значение для граждан и организаций

Определение показывает, что граждане, желающие получить земельный участок под гаражом, должны учитывать не только свои исторические права, но и современное земельное законодательство, включая утверждённые проекты межевания территорий. Однако отказ в предоставлении участка в одних границах не означает отказ в предоставлении участка в других границах, и граждане сохраняют право обратиться с новым заявлением.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение СКАД ВС РФ от 22 октября 2025 г. по делу № 5-КАД25-51-К2 представляет собой важное решение, уточняющее пределы полномочий органов исполнительной власти при предоставлении земельных участков под гаражи в городах федерального значения. Суд подтвердил, что проект межевания территории является обязательным документом, определяющим границы земельных участков, и что несоответствие испрашиваемого участка этому проекту является законным основанием для отказа в предварительном согласовании. Вместе с тем Суд указал, что граждане не лишены возможности обратиться с новым заявлением о предоставлении земельного участка иной конфигурации, что обеспечивает баланс между публичным интересом в упорядочении земельных отношений и правами граждан на судебную защиту.