ВС РФ: администрация вправе отказать в утверждении схемы участка, пересекающего границы зон

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД25-38-К4 от 20 августа 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д., Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Фатнева Нина Михайловна (гражданин, собственник нежилого здания) - Административный ответчик: администрация муниципального образования город-курорт Геленджик (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Фатнева Н.М. обратилась в суд с требованием о признании незаконным решения администрации города-курорта Геленджик об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка площадью 910 кв. м на кадастровом плане территории. Земельный участок необходим для использования в целях обеспечения нежилого здания «дайвинг-клуб», находящегося в собственности истца.

Отказ администрации был мотивирован следующим: здание дайвинг-клуба расположено на территории двух земельных участков с разными кадастровыми номерами, которые находятся в границах разных территориальных зон — ОД1 («многофункциональная деловая зона») и РЗ («зона отдыха»). Это препятствует формированию единого земельного участка как самостоятельного объекта недвижимости.

Процессуальная история:

1. Решение суда первой инстанции (Геленджикский городской суд, 7 июня 2024 г.): административное исковое заявление частично удовлетворено. На администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление об утверждении схемы расположения земельного участка в соответствии с представленной схемой. Суд первой инстанции пришел к выводу, что при установлении границ смежного земельного участка не учтены интересы истца, что привело к нарушению его прав.

2. Апелляционное определение (Краснодарский краевой суд, 1 октября 2024 г.): решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении искового заявления отказано. Апелляционная коллегия указала на запрет формирования одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах (ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, п. 7 ст. 119 ЗК РФ), и сослалась на отсутствие доказательств соответствия схемы расположения земельного участка его фактическому использованию.

3. Кассационное определение (Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, 16 января 2025 г.): оставило апелляционное определение без изменения.

4. Кассационная жалоба в ВС РФ: Фатнева Н.М. просит отменить апелляционное и кассационное определения, оставив в силе решение суда первой инстанции. Заявитель указывает на нарушение норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Правом собственника здания на приобретение земельного участка — исключительное право, закрепленное в п. 1 ст. 39 ЗК РФ, которое имеют граждане, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких участках;

2. Требованиями земельного и градостроительного законодательства — запретом на образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон (п. 7 ст. 119 ЗК РФ, ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ);

3. Защитой законных ожиданий собственника — здание было возведено на основании разрешения на строительство, выданного администрацией в 2004 г., признано законным в судебном порядке (решение Арбитражного суда от 29 июня 2006 г.), введено в эксплуатацию без нарушений требований закона, однако впоследствии (в 2023 г.) выявлено, что оно расположено на двух земельных участках в разных зонах.

Проблема осложняется тем, что смежный земельный участок был образован постановлением администрации от 14 октября 2019 г., а государственный кадастровый учет осуществлен на основании межевого плана от 3 июня 2020 г. — уже после того, как истец стал собственником здания (2008 г.). Таким образом, действия администрации по установлению границ смежного участка создали ситуацию, при которой существующее здание оказалось в нарушении требований законодательства о территориальном зонировании.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли администрация отказать в утверждении схемы расположения земельного участка на основании того, что земельный участок пересекает границы территориальных зон, если здание, для которого испрашивается земельный участок, было возведено на основании выданного администрацией разрешения на строительство и признано законным в судебном порядке?

2. Должна ли администрация при установлении границ смежного земельного участка учитывать интересы собственника существующего здания, расположенного на соседнем участке?

3. Какие правовые средства доступны собственнику здания для устранения пересечения границ земельного участка с границами территориальных зон после выявления такого пересечения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ поддержал позицию апелляционной и кассационной инстанций, признав отказ администрации в утверждении схемы расположения земельного участка обоснованным и законным. Суд исходил из того, что территориальное зонирование испрашиваемого земельного участка не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, что является абсолютным препятствием для утверждения схемы расположения. Вместе с тем ВС РФ указал на наличие у истца альтернативного способа разрешения спора — обращение в орган, утвердивший документы по образованию земельного участка, с заявлением о внесении изменений в целях устранения нарушения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания отказа в утверждении схемы расположения земельного участка

ВС РФ опирался на следующие нормы земельного законодательства:

Статья 112 ЗК РФ (порядок образования земельных участков): земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в том числе в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории (подпункт 3 пункта 1 статьи 113 ЗК РФ).

Статья 1110 ЗК РФ (порядок утверждения схемы расположения земельного участка): схема расположения земельного участка представляет собой изображение границ образуемого земельного участка на кадастровом плане территории. В схеме указывается площадь каждого образуемого земельного участка.

Пункт 16 статьи 1110 ЗК РФ (основания для отказа в утверждении схемы): основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы с нарушением требований, предусмотренных статьей 119 ЗК РФ (подпункт 3 пункта 16).

Статья 119 ЗК РФ (требования к образуемым земельным участкам): в пункте 7 установлен запрет на образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, за исключением земельного участка, образуемого в целях осуществления пользования недрами, строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, их неотъемлемых технологических частей, гидротехнических сооружений, а также строительства водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

Суд подчеркнул, что при выявлении пересечения границ земельных участков с границами территориальных зон (за исключением указанных в законе случаев) устранение такого пересечения осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.

Часть 2 статьи 85 ЗК РФ и часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ: границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Статья 3915 ЗК РФ (основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка): уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 1110 ЗК РФ (подпункт 1 пункта 8).

2. Соотношение исключительного права собственника здания с требованиями земельного законодательства

ВС РФ признал, что согласно пункту 1 статьи 39 ЗК РФ исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Однако суд подчеркнул критическое уточнение: реализация этого исключительного права предполагает обязательность соблюдения норм земельного законодательства, регулирующего порядок предоставления земельных участков. Таким образом, исключительное право не является безусловным и не может служить основанием для игнорирования требований о территориальном зонировании.

3. Процессуальные аспекты: активная роль суда и распределение бремени доказывания

Хотя ВС РФ не дал развернутого анализа процессуальных норм, из структуры решения видно применение следующих принципов:

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда): суд при рассмотрении административного дела обязан выяснить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. В данном случае суды выяснили: - историю возведения здания (разрешение на строительство от 2004 г.); - судебное признание здания законным (решение Арбитражного суда от 2006 г.); - момент приобретения истцом права собственности (2008 г.); - момент образования смежного земельного участка (2019–2020 гг.); - момент выявления пересечения границ (май 2023 г.).

Статья 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания): в делах об оспаривании решений органов публичной власти бремя доказывания возлагается на административного ответчика. Однако в данном случае истец должна была представить доказательства соответствия схемы расположения земельного участка его фактическому использованию. Истец представила технический паспорт и справку БТИ, подтверждающие отсутствие изменений здания, однако эти доказательства не могли преодолеть законодательный запрет на пересечение границ территориальных зон.

4. Альтернативный способ разрешения спора

ВС РФ указал на наличие у истца правового средства для устранения выявленного нарушения. Согласно пункту 8 статьи 11 ЗК РФ, административный истец при выявлении пересечения границ земельного участка с границами территориальных зон не лишен возможности до осуществления государственного кадастрового учета обратиться в орган, утвердивший документы, в соответствии с которыми осуществляется образование земельного участка, с заявлением о внесении в указанные документы изменений в целях устранения этого нарушения. Рассмотрение данного заявления осуществляется в порядке, предусмотренном для утверждения указанных документов.

Это означает, что истец может обратиться в администрацию с требованием об изменении границ смежного земельного участка или об изменении его территориальной зоны, чтобы устранить пересечение.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции

Суд первой инстанции неверно применил материальное право, исходя из того, что при установлении границ смежного земельного участка не учтены интересы истца. Суд пришел к выводу о нарушении прав истца и обязал администрацию повторно рассмотреть заявление.

Критика ВС РФ: Суд первой инстанции игнорировал абсолютный запрет земельного законодательства на образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон. Этот запрет не допускает исключений на основе интересов отдельного собственника, даже если его здание было возведено на основании разрешения администрации. Интересы истца, хотя и заслуживают защиты, не могут служить основанием для игнорирования требований законодательства о территориальном зонировании.

Правильность позиции апелляционной и кассационной инстанций

Апелляционная и кассационная инстанции правильно применили материальное право, указав на запрет формирования одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах. Однако они могли бы дать более развернутое объяснение относительно альтернативных способов разрешения спора.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определение ВС РФ:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 1 октября 2024 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 января 2025 г. оставлены без изменения.

Кассационная жалоба Фатневой Нины Михайловны не удовлетворена.

Практический результат: Отказ администрации в утверждении схемы расположения земельного участка признан законным. Решение суда первой инстанции об обязании администрации повторно рассмотреть заявление отменено.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в земельных отношениях

Определение ВС РФ подтверждает, что требования земельного и градостроительного законодательства о территориальном зонировании имеют абсолютный характер и не могут быть преодолены ссылками на интересы отдельного собственника, даже если его здание было возведено на основании разрешения администрации. Это означает, что публичный интерес в упорядочении территориального развития муниципального образования имеет приоритет над частными интересами.

2. Защита законных ожиданий собственника: пределы и механизмы

Хотя суд не удовлетворил требования истца, он признал, что собственник здания не лишен возможности защитить свои интересы. Указание на пункт 8 статьи 11 ЗК РФ предоставляет истцу конкретный механизм для разрешения спора: обращение в администрацию с заявлением об изменении границ смежного земельного участка или его территориальной зоны. Это демонстрирует баланс между защитой публичного интереса и защитой прав собственника.

3. Ответственность администрации за издание нормативных актов

Определение косвенно указывает на проблему, связанную с ответственностью администрации за издание постановления от 14 октября 2019 г. об установлении границ смежного земельного участка. Администрация, издав этот акт, создала ситуацию, при которой существующее здание оказалось в нарушении требований законодательства. Однако ВС РФ не рассматривал вопрос об оспаривании самого постановления администрации — это выходило за рамки заявленных требований.

4. Соотношение исключительного права собственника с требованиями земельного законодательства

Определение уточняет соотношение между исключительным правом собственника здания на приобретение земельного участка (ст. 39 ЗК РФ) и требованиями земельного законодательства о территориальном зонировании. Исключительное право не является безусловным и подлежит ограничению в целях соблюдения требований законодательства. Это важно для понимания пределов вещных прав в публично-правовом контексте.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для следующих категорий дел:

• Оспаривание решений органов власти об отказе в предоставлении земельных участков (гл. 22 КАС РФ): администрация вправе отказать в предоставлении земельного участка, если он не соответствует требованиям земельного законодательства, даже если собственник здания имеет исключительное право на его приобретение;

• Оспаривание нормативных актов о территориальном зонировании (гл. 21 КАС РФ): требования о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне имеют конституционное значение и не могут быть оспорены как нарушающие права собственников;

• Споры о границах земельных участков: при установлении границ смежных участков администрация должна учитывать существующие здания, однако это не может служить основанием для нарушения требований о территориальном зонировании;

• Административные споры в сфере строительства и градостроительства: разрешение на строительство, выданное администрацией, не гарантирует возможность последующего приобретения земельного участка, если он не соответствует требованиям земельного законодательства.

6. Процессуальное значение: активная роль суда в выяснении обстоятельств

Определение демонстрирует, что суд при рассмотрении административного дела должен выяснить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, включая историю возведения здания, момент приобретения права собственности, момент образования смежного участка и момент выявления нарушения. Это позволяет суду дать полную оценку ситуации и указать на альтернативные способы разрешения спора.

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение косвенно связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): суд предоставил истцу возможность защитить свои интересы через обращение в администрацию с заявлением об изменении границ смежного участка; - Право собственности (ст. 35 Конституции РФ): право собственности на здание не включает безусловное право на приобретение земельного участка, если он не соответствует требованиям законодательства; - Законность (ст. 15 Конституции РФ): администрация обязана соблюдать требования земельного законодательства при утверждении схемы расположения земельного участка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение ВС РФ № 18-КАД25-38-К4 представляет собой важный прецедент в области земельного права и административного судопроизводства. Суд подтвердил, что требования земельного законодательства о территориальном зонировании имеют абсолютный характер и не могут быть преодолены ссылками на интересы отдельного собственника. Вместе с тем ВС РФ указал на наличие альтернативного механизма разрешения спора — обращение в администрацию с заявлением об изменении границ смежного участка или его территориальной зоны. Это демонстрирует баланс между защитой публичного интереса и защитой прав собственника в контексте административного судопроизводства.