ВС РФ: земли особо охраняемых территорий нельзя продавать даже по упрощённому порядку

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 53-КАД25-9-К8 от 19 ноября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Першутов А.Г. (докладчик), Капкаев Д.В.

Стороны: - Административный истец (истец по первой инстанции): Кононова Ольга Николаевна (гражданин РФ) - Административный ответчик: Администрация города Норильска (орган местного самоуправления)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативного акта (распоряжение об отказе в предоставлении земельного участка в собственность) и возложение обязанности повторно рассмотреть заявление

Судебные акты, проверяемые в кассации: - Решение Норильского городского суда Красноярского края от 31 октября 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 4 февраля 2025 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2025 г.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Кононова О.Н. оспаривала распоряжение Администрации города Норильска от 20 сентября 2024 г. № 6351 «Об отказе в предоставлении земельного участка в собственность» и просила возложить на администрацию обязанность повторно рассмотреть её заявление о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером (не указан в тексте) общей площадью 470 кв. м, расположенного в городе Норильске.

Земельный участок относится к категории «земли особо охраняемых природных территорий и объектов» с видом разрешённого использования «для установки домика отдыха, размещения сооружений вспомогательного использования и организации досуга».

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция Кононовой О.Н.: - Договор аренды от 20 июня 2014 г. № 7971 считается продлённым на неопределённый срок, поскольку ни одна из сторон не заявила требований о его прекращении - Она продолжала вносить арендные платежи, включая платежи за 2024 год - На дату подачи заявления (10 сентября 2024 г.) договор аренды был действующим - Соблюдены условия подпункта «а» пункта 1 постановления Правительства РФ № 629 от 9 апреля 2022 г. о возможности продажи земельного участка без торгов

Позиция Администрации города Норильска: - Отказ основан на подпункте 19 пункта 1 статьи 39¹⁶ ЗК РФ - Срок действия договора аренды истёк 1 июля 2017 г. - Земельный участок входит в состав земель, ограниченных в обороте (особо охраняемые природные территории) - Предоставление в собственность не допускается

Решения нижестоящих судов

Норильский городский суд (31 октября 2024 г.): Удовлетворил административный иск. Признал распоряжение № 6351 незаконным и возложил на Управление имущества Администрации города Норильска обязанность в течение 14 календарных дней повторно рассмотреть заявление Кононовой О.Н.

Суд исходил из того, что: - На дату обращения (10 сентября 2024 г.) договор аренды был действующим - Распоряжение не содержит ссылок на федеральное законодательство, в соответствии с которым участок отнесён к землям, ограниченным в обороте - Подпункт 19 пункта 1 статьи 39¹⁶ ЗК РФ не содержит запрета на предоставление в собственность

Краевой суд (апелляция, 4 февраля 2025 г.): Оставил решение без изменения. Дополнительно указал, что: - Спорный участок входит в территориальную зону «зона учреждений и объектов рекреации» (РЛ) - На момент подачи заявления истец вносила арендные платежи - Соблюдены требования подпункта «а» пункта 1 постановления Правительства РФ № 629

Восьмой кассационный суд (21 мая 2025 г.): Согласился с выводами нижестоящих судов и оставил судебные акты без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Администрация города Норильска обратилась в Верховный Суд РФ, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на столкновении двух публичных интересов и прав гражданина:

1. Право гражданина на приобретение земельного участка — Кононова О.Н. претендует на право собственности на земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, на основании упрощённого порядка, установленного постановлением Правительства РФ № 629 (2022 г.)

2. Охрана особо охраняемых природных территорий — земельный участок входит в состав земель особо охраняемых природных территорий, которые ограничены в обороте и не должны предоставляться в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами

3. Толкование земельного законодательства — вопрос о том, может ли договор аренды, срок которого истёк, считаться возобновлённым на неопределённый срок при условии продолжения платежей и отсутствия возражений арендодателя, и распространяется ли это правило на земельные участки, ограниченные в обороте

4. Применение специального режима предоставления земель — соотношение между упрощённым порядком предоставления земель (постановление Правительства РФ № 629) и запретами земельного законодательства на предоставление ограниченных в обороте земель в частную собственность

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и входящего в состав земель особо охраняемых природных территорий, считаться возобновлённым на неопределённый срок при условии продолжения платежей и отсутствия возражений арендодателя, если на дату истечения срока договора (1 июля 2017 г.) земельное законодательство не предусматривало предоставление такого участка без проведения торгов?

2. Распространяется ли упрощённый порядок предоставления земельных участков без проведения торгов (постановление Правительства РФ № 629) на земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии со статьёй 27 ЗК РФ, вопреки запретам земельного законодательства?

3. Является ли основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность то обстоятельство, что предоставление участка на заявленном виде прав (в собственность) не допускается в соответствии с пунктом 19 статьи 39¹⁶ ЗК РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и отказал в удовлетворении административного иска. Суд установил, что Администрация города Норильска правомерно отказала в предоставлении земельного участка в собственность по двум самостоятельным основаниям: (1) земельный участок входит в состав земель особо охраняемых природных территорий, ограниченных в обороте, и не может быть предоставлен в частную собственность вопреки запретам земельного законодательства; (2) истец не имела права на заключение нового договора аренды без проведения торгов после истечения срока первоначального договора, поскольку земельное законодательство на дату истечения договора не предусматривало предоставление земельного участка в рекреационных целях без торгов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Общие правила предоставления земельных участков в собственность

Согласно пункту 1 статьи 39³ ЗК РФ, продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 указанной статьи. Пунктом 2 статьи 39³ ЗК РФ установлены исключения из общего правила и приведён перечень случаев продажи земельных участков без проведения торгов.

2. Полномочия Правительства РФ и постановление № 629

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правительство Российской Федерации наделено правом в 2022, 2023 и 2024 годах установить особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе дополнительно определить случаи предоставления таких земельных участков без проведения торгов.

Постановление Правительства РФ № 629 от 9 апреля 2022 г. «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 и 2024 годах» принято в порядке реализации указанных полномочий.

3. Условия применения упрощённого порядка

Согласно подпункту «а» пункта 1 постановления Правительства РФ № 629, допускается продажа без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предназначенного для ведения личного подсобного хозяйства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, отдыха (рекреации), производственной деятельности, нужд промышленности и предоставленного в аренду, при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка.

Однако это право может быть реализовано только в случае отсутствия перечисленных в статье 39¹⁶ ЗК РФ оснований для отказа в предоставлении земельного участка.

4. Основания для отказа в предоставлении земельного участка

Из положений статьи 39¹⁶ ЗК РФ следует, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в том числе в случае, если предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается (пункт 19).

5. Статус спорного земельного участка как ограниченного в обороте

Согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости, земельный участок входит в территориальную зону «зона учреждений и объектов рекреации» (РЛ), относится к категории земель «земли особо охраняемых территорий и объектов», имеет вид разрешённого использования «для установки домика отдыха, размещения сооружений вспомогательного использования и организации досуга».

В пункте 5 статьи 27 ЗК РФ содержится перечень ограниченных в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, к которым относятся участки в пределах особо охраняемых природных территорий.

В силу абзаца второго пункта 2 статьи 27 ЗК РФ изъятый из оборота или ограниченный в обороте земельный участок не предоставляется в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

6. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий

Земельные участки, включённые в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94–100 ЗК РФ (пункт 10 статьи 85 ЗК РФ).

В силу пункта 1 статьи 94 ЗК РФ и преамбулы Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Исходя из приведённых норм, Администрация города Норильска правомерно указала самостоятельным основанием для отказа в предоставлении публичного земельного участка в собственность пункт 19 статьи 39¹⁶ ЗК РФ, согласно которому предоставление земельного участка на заявленном виде прав (в собственность) не допускается.

7. Упрощённый порядок не предусматривает исключений из запретов земельного законодательства

Упрощённый порядок предоставления земельного участка, установленный постановлением Правительства РФ № 629, не предусматривает предоставления в собственность ограниченных в обороте земель и земельных участков вопреки запретам, установленным земельным законодательством.

8. Вопрос о возобновлении договора аренды на неопределённый срок

Судами установлено, что срок действия договора аренды истёк 1 июля 2017 г. С заявлением о заключении нового договора аренды земельного участка до истечения срока первоначального договора ни Кононова О.Н., ни её правопредшественник не обращались.

Земельный кодекс Российской Федерации с 1 марта 2015 г. дополнен главой V¹ «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

В соответствии с пунктом 15 статьи 39⁸ ЗК РФ арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

9. Условия заключения нового договора аренды без торгов

При наличии оснований и соблюдении условий, указанных в пунктах 3 и 4 статьи 39⁶ ЗК РФ, арендаторы находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков имеют право на заключение нового договора аренды таких земельных участков без проведения торгов.

Согласно пунктам 3 и 4 статьи 39⁶ ЗК РФ граждане и юридические лица, которым земельный участок был предоставлен без проведения торгов, имеют право на заключение нового договора аренды такого земельного участка в указанных в пункте 3 названной статьи случаях при наличии в совокупности следующих условий:

1) заявление о заключении нового договора аренды подано до дня истечения срока действия ранее заключённого договора аренды; 2) исключительным правом на приобретение такого земельного участка другое лицо не обладает; 3) ранее заключённый договор аренды не был расторгнут по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 2 статьи 46 ЗК РФ; 4) на момент заключения нового договора аренды имеются предусмотренные подпунктами 1–30 пункта 2 статьи 39⁶ ЗК РФ основания для предоставления без проведения торгов земельного участка, договор аренды которого был заключен без проведения торгов.

10. Применение правила о возобновлении договора на неопределённый срок

Исходя из позиции, закреплённой в пункте 23 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2020) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22 июля 2020 г.), положениями Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей с 1 марта 2015 г., прямо не исключено применение положений пункта 2 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации о возобновлении договора на неопределённый срок к договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, правомерно заключённому без проведения торгов, в случае когда арендатор имеет право на заключение нового договора аренды без проведения торгов.

Следовательно, если после 1 марта 2015 г. арендатор продолжил пользование таким земельным участком после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновлённым на тех же условиях на неопределённый срок.

11. Ограничение применения правила о возобновлении договора

Однако в данном случае статьёй 39⁶ ЗК РФ, действовавшей на дату истечения срока договора аренды, не предусмотрено предоставление земельного участка в рекреационных целях без проведения торгов.

Таким образом, выводы судов противоречат приведённым нормам земельного законодательства.

12. Итоговый вывод о правомерности отказа

Являются обоснованными доводы Администрации города Норильска о том, что у Кононовой О.Н. отсутствовало право на предоставление ей земельного участка после прекращения договора аренды без торгов (заключение договора аренды на новый срок) в силу истечения срока договора аренды от 20 июня 2014 г. № 7971, а также на основании подпункта «а» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 г. № 629.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка судов первой, апелляционной и кассационной инстанций:

Суды исходили из того, что на дату обращения Кононовой О.Н. (10 сентября 2024 г.) договор аренды был действующим, поскольку она продолжала вносить арендные платежи и ни одна из сторон не заявила требований о прекращении договора. Суды применили правило пункта 2 статьи 621 ГК РФ о возобновлении договора на неопределённый срок без учёта специальных условий, установленных земельным законодательством.

Правильное толкование:

Верховный Суд РФ указал, что правило о возобновлении договора на неопределённый срок применимо только в случае, если на дату истечения срока договора земельное законодательство предусматривало предоставление земельного участка без проведения торгов. На дату истечения договора (1 июля 2017 г.) статья 39⁶ ЗК РФ не предусматривала предоставление земельного участка в рекреационных целях без проведения торгов. Следовательно, договор не мог быть возобновлён на неопределённый срок.

2. Игнорирование запретов земельного законодательства на предоставление ограниченных в обороте земель

Ошибка судов:

Суды не учли, что земельный участок входит в состав земель особо охраняемых природных территорий, которые ограничены в обороте в соответствии со статьёй 27 ЗК РФ. Суды указали, что распоряжение администрации не содержит ссылок на федеральное законодательство, в соответствии с которым участок отнесён к землям, ограниченным в обороте, и что подпункт 19 пункта 1 статьи 39¹⁶ ЗК РФ не содержит запрета на предоставление в собственность.

Правильное толкование:

Верховный Суд РФ установил, что пункт 19 статьи 39¹⁶ ЗК РФ содержит самостоятельное основание для отказа в предоставлении земельного участка в собственность — когда предоставление участка на заявленном виде прав не допускается. Земельный участок, входящий в состав земель особо охраняемых природных территорий, не может быть предоставлен в частную собственность в соответствии со статьёй 27 ЗК РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таких исключений в данном случае не имелось.

3. Неверное применение упрощённого порядка предоставления земель

Ошибка судов:

Суды применили упрощённый порядок, установленный постановлением Правительства РФ № 629, без учёта того, что этот порядок не предусматривает исключений из запретов земельного законодательства. Суды указали, что соблюдены условия подпункта «а» пункта 1 постановления Правительства РФ № 629 (участок предназначен для рекреации и предоставлен в аренду, истец вносила арендные платежи).

Правильное толкование:

Верховный Суд РФ подчеркнул, что упрощённый порядок может быть реализован только при отсутствии оснований для отказа, предусмотренных статьёй 39¹⁶ ЗК РФ. Поскольку земельный участок ограничен в обороте, упрощённый порядок не применяется.

4. Нарушение распределения бремени доказывания

Процессуальный аспект:

В соответствии со статьёй 62 КАС РФ, в делах об оспаривании ненормативных актов, решений и действий органов публичной власти бремя доказывания их законности возлагается на соответствующий орган. Суды нижестоящих инстанций не потребовали от администрации надлежащего обоснования отказа со ссылкой на конкретные нормы земельного законодательства, запрещающие предоставление участка в собственность.

Правильное применение:

Верховный Суд РФ провёл самостоятельный анализ земельного законодательства и установил, что администрация имела достаточные правовые основания для отказа, основанные на двух самостоятельных основаниях: (1) ограничение земельного участка в обороте; (2) отсутствие права на заключение нового договора аренды без торгов.

5. Недостаточное применение активной роли суда

Процессуальный аспект (статья 14 КАС РФ):

Суды нижестоящих инстанций не провели достаточного анализа земельного законодательства, в частности не исследовали вопрос о том, входит ли спорный земельный участок в состав земель, ограниченных в обороте, и какие последствия это имеет для возможности предоставления участка в собственность.

Правильное применение:

Верховный Суд РФ, руководствуясь активной ролью суда в административном судопроизводстве, провёл комплексный анализ земельного законодательства, включая статьи 27, 39¹⁶, 39⁶ ЗК РФ, и установил, что земельный участок входит в состав земель особо охраняемых природных территорий, что исключает возможность его предоставления в частную собственность.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены решение Норильского городского суда Красноярского края от 31 октября 2024 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 4 февраля 2025 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 мая 2025 г.

2. Принято новое решение: В удовлетворении административного иска отказано.

3. Правовой статус оспариваемого акта: Распоряжение Администрации города Норильска от 20 сентября 2024 г. № 6351 «Об отказе в предоставлении земельного участка в собственность» признано законным и обоснованным.

4. Обязанности администрации: Администрация города Норильска не обязана повторно рассматривать заявление Кононовой О.Н. о предоставлении земельного участка в собственность.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий охраны особо охраняемых природных территорий

Определение Верховного Суда РФ устанавливает чёткий стандарт, согласно которому земельные участки, входящие в состав земель особо охраняемых природных территорий, не могут быть предоставлены в частную собственность, даже если применяется упрощённый порядок предоставления земель, установленный постановлением Правитель