КС РФ уточнил условия признания прав граждан на земельные участки в нацпарках отсутствующими

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 3-П от 28 января 2025 года (далее — Постановление)

Заявители: граждане Н.И. Гришина, Н.З. Гулордава, Д.А. Дибцев, В.К. Испандияров, В.С. Кайзер, А.А. Крук, В.В. Куканова, В.П. Левченко, М.А. Марьина, Н.П. Мирошниченко, О.А. Наумова, Г.М. Покрышко, С.Г. Пруидзе, И.Н. Семакина (всего 14 граждан)

Повод к рассмотрению: жалобы граждан на конституционность нормативных актов, поданные в соответствии со статьей 125 (пункт «а» части 4) Конституции РФ

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых законоположений Конституции РФ

Оспариваемые нормы: - Статья 12 ГК РФ — о способах защиты гражданских прав - Статья 209 ГК РФ (пункты 1 и 2) — о содержании права собственности (владение, пользование, распоряжение имуществом) - Статья 304 ГК РФ — о защите права собственности от нарушений, не связанных с лишением владения (негаторный иск) - Часть 5 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» — о том, что государственная регистрация права в ЕГРН является единственным доказательством существования зарегистрированного права и может быть оспорена только в судебном порядке

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретные дела заявителей

Группа 1 (В.К. Испандияров, В.С. Кайзер, М.А. Марьина, О.А. Наумова): Граждане приобрели земельные участки в садоводческих и дачных товариществах по договорам купли-продажи в 2018–2021 годах. Суды установили, что участки находятся полностью или частично в границах Сочинского национального парка (особо охраняемой природной территории федерального значения) либо на землях лесного фонда. По искам прокуроров признано отсутствующим право собственности заявителей, так как наличие записи о государственной регистрации нарушает право собственности Российской Федерации. Кассационные жалобы отклонены.

Группа 2 (Н.И. Гришина, Н.З. Гулордава, Д.А. Дибцев, А.А. Крук, В.В. Куканова, В.П. Левченко, Н.П. Мирошниченко, Г.М. Покрышко, С.Г. Пруидзе, И.Н. Семакина): Граждане приобрели земельные участки в садоводческом товариществе «Меркурий» (г. Сочи) по договорам купли-продажи или имели права пожизненного наследуемого владения. Участки были образованы из земельного массива, переданного в постоянное пользование производственно-хозяйственной фирме в 1991 году. По искам прокурора суды установили, что участки находятся в границах Сочинского национального парка и были предоставлены без надлежащего изъятия земель из состава парка. Признано отсутствующим право собственности и право пожизненного наследуемого владения. Кассационные жалобы отклонены.

Конституционные права, которые заявители считают нарушенными

Группа 1 (В.К. Испандияров, В.С. Кайзер, М.А. Марьина, О.А. Наумова): - Статья 35 (части 1 и 2) Конституции РФ — право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им; охрана собственности законом и защита судом - Статья 40 Конституции РФ — право на жилище (косвенно)

Заявители утверждают, что указание в государственном кадастре характерных точек границ земельного участка при наличии государственной регистрации права собственности не гарантирует защиту частной собственности на землю в случае предъявления иска о признании права отсутствующим.

Группа 2 (Н.И. Гришина, Н.З. Гулордава, Д.А. Дибцев, А.А. Крук, В.В. Куканова, В.П. Левченко, Н.П. Мирошниченко, Г.М. Покрышко, С.Г. Пруидзе, И.Н. Семакина): - Статья 8 (часть 2) Конституции РФ — признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности - Статья 18 Конституции РФ — права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов - Статья 19 (часть 1) Конституции РФ — равенство перед законом и судом - Статья 35 (части 1 и 3) Конституции РФ — право собственности и справедливое возмещение при изъятии имущества для государственных нужд - Статья 36 (части 1 и 2) Конституции РФ — право владеть, пользоваться и распоряжаться землей - Статья 45 (часть 1) Конституции РФ — право на судебную защиту - Статья 55 (части 2 и 3) Конституции РФ — ограничение прав только федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц - Статья 75¹ Конституции РФ — экономическая и социальная солидарность

Заявители утверждают, что статья 304 ГК РФ допускает произвольное использование иска о признании права отсутствующим и лишает граждан зарегистрированного в ЕГРН права собственности без учета добросовестности гражданина и без компенсации.

Н.З. Гулордава дополнительно оспаривает: - Абзац четвёртый пункта 52 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 года № 10/22 (однако КС РФ не рассматривает акты толкования как самостоятельный предмет проверки)

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Суть конфликта

Конституционный Суд РФ выявил глубокий конфликт между несколькими конституционными ценностями:

1. Право частной собственности на землю (статьи 8, 35, 36 Конституции РФ) — граждане приобретали земельные участки на основе государственной регистрации прав, полагаясь на сведения ЕГРН, и рассчитывали на защиту своих прав судом

2. Охрана окружающей среды и публичные интересы (статьи 9, 42, 58 Конституции РФ) — земельные участки находятся в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения или земель лесного фонда, которые по закону должны находиться в федеральной собственности и не могут быть предоставлены в частную собственность

3. Правовая определённость и стабильность гражданского оборота (статья 35 Конституции РФ) — государственная регистрация прав должна обеспечивать уверенность участников оборота в неизменности своего статуса

4. Справедливость и добросовестность (статьи 1, 2, 18, 19 Конституции РФ) — граждане, действовавшие добросовестно при приобретении участков, не должны нести всю тяжесть последствий ошибок органов публичной власти

5. Защита от произвольного применения норм (статьи 19, 46 Конституции РФ) — иск о признании права отсутствующим не должен применяться произвольно, без учета поведения ответчика и сроков исковой давности

Почему вопрос имеет конституционное значение

Неопределённость в правоприменении: Суды применяли статью 304 ГК РФ (негаторный иск) для признания прав граждан отсутствующими без учета: - добросовестности приобретателя - сроков исковой давности - компенсации за потерю имущества - ошибок органов публичной власти при предоставлении участков

Массовость проблемы: Дела касаются земельной реформы конца XX века, когда органы публичной власти допустили множество нарушений при предоставлении земельных участков гражданам, что привело к возникновению тысяч спорных ситуаций.

Баланс конституционных ценностей: Необходимо согласовать: - право частной собственности на землю - охрану окружающей среды и особо охраняемых природных территорий - справедливость в отношении добросовестных приобретателей - стабильность гражданского оборота

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Основной вопрос:

Соответствуют ли Конституции РФ статьи 12 и 304 ГК РФ и часть 5 статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в той мере, в какой они позволяют судам удовлетворять заявленные в защиту интересов Российской Федерации требования о признании отсутствующим зарегистрированного за гражданином или отраженного в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина права на земельный участок, предоставленный для личных нужд, находящийся в границах особо охраняемой природной территории федерального значения либо на землях лесного фонда, без учета добросовестности гражданина, сроков исковой давности и без предоставления компенсации?

Дополнительные вопросы:

1. Может ли право частной собственности на земельный участок, находящийся в границах особо охраняемой природной территории федерального значения, быть защищено судом, если такой участок по закону может находиться только в федеральной собственности?

2. Какие гарантии должны быть предоставлены добросовестным приобретателям земельных участков при признании их прав отсутствующими?

3. Как должны применяться сроки исковой давности к требованиям о признании зарегистрированного права отсутствующим, учитывая специфику земельных отношений и состояние кадастрового учета в период земельной реформы?

4. Какова роль поведения органов публичной власти при предоставлении земельных участков при оценке добросовестности граждан-приобретателей?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Статьи 12 и 304 ГК РФ и часть 5 статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» признаны не противоречащими Конституции РФ в конституционно-правовом смысле, выявленном Судом.

Однако этот смысл существенно отличается от того, как эти нормы применялись судами в практике. Нормы должны применяться с обязательным учетом добросовестности ответчика, сроков исковой давности и с предоставлением компенсации при удовлетворении требования о признании права отсутствующим. Судебные постановления, вынесенные в расходящемся с этим смыслом истолковании, подлежат пересмотру.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы права собственности и охраны окружающей среды

Конституционные нормы: - Статья 8 (часть 2) Конституции РФ: признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности - Статья 9 (часть 1) Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов - Статья 9 (часть 2) Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности - Статья 35 (части 1 и 2) Конституции РФ: право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им; охрана собственности законом и защита судом - Статья 36 (часть 2) Конституции РФ: владение, пользование и распоряжение землей осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав других лиц - Статья 42 Конституции РФ: право каждого на благоприятную окружающую среду - Статья 58 Конституции РФ: обязанность сохранять природу и окружающую среду - Статья 75¹ Конституции РФ: создание условий для устойчивого экономического роста, взаимного доверия государства и общества, экономической и социальной солидарности

Позиция КС РФ:

КС РФ подчеркнул, что земля является особого рода недвижимостью, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства (определения КС РФ от 6 октября 2015 года № 2317-О, от 8 декабря 2015 года № 2742-О).

КС РФ неоднократно подчеркивал важность обеспечения правовой определённости, стабильности и предсказуемости в сфере гражданского оборота, поддержания высокого уровня взаимного доверия между субъектами экономической деятельности и создания необходимых условий для эффективной защиты права собственности (постановления от 14 мая 2012 года № 11-П, от 21 мая 2021 года № 20-П, от 26 апреля 2023 года № 21-П).

Вместе с тем, интерес в нахождении определённых земель в публичной собственности выходит за пределы сугубо экономического. Законодатель закрепил в числе принципов земельного законодательства принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан (подпункт 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ).

2. Конституционное значение особо охраняемых природных территорий федерального значения

Конституционные нормы: - Статья 9 (часть 1) Конституции РФ: земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов - Статья 42 Конституции РФ: право на благоприятную окружающую среду - Статья 58 Конституции РФ: обязанность сохранять природу и окружающую среду

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что к землям, имеющим исключительное значение для государства и общества и подлежащим особой защите, относятся земли особо охраняемых природных территорий. Хрупкость природных систем и объектов перед антропогенным воздействием обусловливает принятие государством мер, направленных на предотвращение (ограничение) вмешательства человека в природные процессы, на сохранение и восстановление биологического разнообразия.

Статус особо охраняемых природных территорий федерального значения дополнительно подчеркивает их значимость. Представляя собой взаимосвязанные экосистемы, они требуют проведения комплексных защитных мероприятий на всей своей территории, что предполагает исключение или ограничение человеческой деятельности (включая проживание граждан и иное освоение ими земельных участков в личных целях).

Полное или частичное изъятие из хозяйственного использования отдельных природных комплексов является важным и в некоторых случаях единственно возможным средством сохранения природы России как национального достояния.

3. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий федерального значения

Нормативное регулирование: - Подпункт 1 пункта 4 статьи 27 Земельного кодекса РФ - Пункт 2 статьи 12 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» - Пункт 3 статьи 129 ГК РФ

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников и национальных парков, изъяты из оборота, находятся в федеральной собственности и отчуждению в частную собственность не подлежат (за исключением земельных участков в границах населённых пунктов, включённых в состав национальных парков).

Из этого следует, что если земельный участок в силу закона может находиться лишь в публичной собственности, возникновение права частной собственности на этот участок невозможно независимо от способа приобретения (путём предоставления органом публичной власти, по сделке, в силу приобретательной давности и т.п.).

Соответственно, по общему правилу, не имеет правовых, в том числе конституционных, оснований государственная регистрация за гражданином или отражение в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина права собственности или иного вещного права на земельный участок, который находится в границах особо охраняемой природной территории федерального значения и в силу этого может находиться только в федеральной государственной собственности.

Для удовлетворения требования о признании зарегистрированного за гражданином или учтённого в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина права на участок отсутствующим достаточно установления нахождения участка в границах такой территории.

4. Исключение для земельных участков в границах населённых пунктов

Нормативное регулирование: - Статья 31 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»

Позиция КС РФ:

КС РФ отметил, что согласно статье 31 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» населённые пункты могут быть включены в состав особо охраняемых природных территорий без изъятия расположенных на их территориях земельных участков у правообладателей, если это не противоречит режиму особой охраны.

В отношении зарегистрированного за гражданином или отраженного в ЕГРН в качестве ранее возникшего у гражданина права на земельный участок на территории населённого пункта, полностью включённого в состав особо охраняемой природной территории федерального значения, основанием для удовлетворения требования о признании права отсутствующим не может являться само по себе нахождение земельного участка в границах особо охраняемой природной территории.

5. Земельные участки, частично находящиеся в границах особо охраняемой природной территории

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что возможна ситуация, когда земельный участок находится в границах особо охраняемой природной территории федерального значения лишь частично.

Если остальная (находящаяся за пределами границ) часть участка не может использоваться в соответствии с установленным видом разрешённого использования (например, в силу предельных параметров разрешённого строительства), это лишает практического смысла её сохранение на праве собственности за гражданином.

Если же остальная часть может использоваться в соответствии с установленным видом разрешённого использования, то по смыслу статей 2, 18, 35 (части 1 и 2), 36 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции РФ не может исключаться принятие судом решения, позволяющего сохранить за гражданином право на эту часть (при наличии соответствующего волеизъявления).

Требование о признании отсутствующим зарегистрированного права подлежит удовлетворению только в отношении той части земельного участка, которая находится в границах особо охраняемой природной территории, при учёте судом фактических обстоятельств и положений земельного законодательства.

6. Изменение границ особо охраняемых природных территорий

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что границы особо охраняемых природных территорий со временем могут меняться, в том числе в период с момента предоставления земельного участка до рассмотрения иска о признании зарегистрированного права отсутствующим.

Если на момент предоставления участок находился в составе особо охраняемой природной территории федерального значения, а в последующем в силу изменения её границ перестал к ней относиться, то правовые позиции о достаточности факта нахождения участка в границах особо охраняемой природной территории должны применяться с учётом этого обстоятельства.

Не исключена такая причинно-следственная связь между незаконным предоставлением участка и последующим исключением его из границ особо охраняемой природной территории, когда именно предоставление земельного участка частному лицу повлекло уменьшение территории при отсутствии фактических и юридических предпосылок. В этом случае суд при установлении таких обстоятельств должен принимать решение, как если бы соответствующий участок относился к особо охраняемой природной территории.

7. Земли лесного фонда: иной подход

Нормативное регулирование: - Часть 1 статьи 8 Лесного кодекса РФ - Статья 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ» - Часть 2 статьи 9 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса РФ» - Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров» («лесная амнистия»)

Позиция КС РФ:

КС РФ подчеркнул, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов (постановления от 9 января 1998 года № 1-П, от 7 июня 2000 года № 10-П, от 21 апреля 2020 года № 19-П, от 22 сентября 2023 года № 45-П).

Однако КС РФ отметил, что законодатель провел «лесную амнистию» (Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ), которая исключила возможность изъятия земельных участков у граждан, которые приобрели их на законном основании, только по формальной причине расположения в границах лесничеств.

Такой подход свидетельствует о том, что необходимость сохранения земельных участков в составе лесного фонда при коллизии с правами и законными интересами граждан в российской правовой системе по крайней мере не абсолютизируется.

Вместе с тем, законодатель не распространил механизм «лесной амнистии» на земельные участки, расположённые в границах особо охраняемых природных территорий. Такой подход находится в пределах дискреции законодателя и объясняется особой значимостью особо охраняемых природных территорий.

Поэтому вывод о необходимости удовлетворения требования о признании права отсутствующим не распространяется на случаи нахождения земельного участка в границах земель лесного фонда.

8. Защита добросовестных приобретателей

Конституционные нормы: - Статья 2 Конституции РФ: человек, его права и свободы — высшая ценность - Статья 18 Конституции РФ: права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов - Статья 35 Конституции РФ: право собственности и её защита судом - Статья 45 Конституции РФ: право на судебную защиту - Статья 46 Конституции РФ: право на судебную защиту прав и свобод

Нормативное регулирование: - Пункт 1 статьи 302 ГК РФ: защита добросовестного приобретателя - Абзац третий пункта 6 статьи 8¹ ГК РФ: приобретатель недвижимого имущества, полагавшийся на данные государственного реестра, признаётся добросовестным - Пункты 3 и 4 статьи 1 ГК РФ: требование добросовестности при осуществлении гражданских прав - Пункты 1 и 5 статьи 10 ГК РФ: запрет на злоупотребление правом

Позиция КС РФ:

КС РФ установил, что действующее законодательство исходит из принципа защиты добросовестных участников гражданского оборота, проявляющих при совершении сделки добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность.

**Добросовестным приобретателем недвижимого имущества является приобретатель, право на которое подлежит государственной регистрации, если только из установленных судом обстоятельств