ВС РФ: земельный участок, вовлечённый в оборот, нельзя предоставить бесплатно члену товарищества

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 32-КАД25-3-К1, 22 октября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д. (судья-докладчик) и Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Редькина Анастасия Михайловна (гражданин РФ) - Административный ответчик: администрация Терновского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения администрации об отказе в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно без проведения торгов.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Редькина А.М. оспаривала решение администрации Терновского муниципального образования от 9 октября 2024 г. об отказе в предоставлении в собственность бесплатно без проведения торгов земельного участка № 24 площадью 800 кв. м, расположенного в садоводческом товариществе «Ромашка-1» (входящем в состав ТСН СНТ «Луч-3»). Истица требовала признать решение незаконным и возложить на ответчика обязанность предоставить участок в собственность бесплатно без торгов на основании пункта 2.7 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Администрация отказала, ссылаясь на отсутствие совокупности условий, предусмотренных п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ, и указала, что участок принадлежит муниципальному образованию, поэтому необходимо участие в аукционе или заключение договора аренды.

Позиции сторон в первой инстанции

Истица (Редькина А.М.): Земельный участок должен быть предоставлен ей в собственность бесплатно без торгов как члену садоводческого товарищества на основании решения общего собрания о распределении участка.

Ответчик (администрация): Отсутствуют условия для бесплатного предоставления; участок уже был распределён в 1993 году другому лицу, впоследствии вернулся в муниципальную собственность.

Решения судов

Энгельсский районный суд Саратовской области (13 ноября 2024 г.): Административный иск удовлетворён частично. Решение администрации от 9 октября 2024 г. признано незаконным. На администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Редькиной А.М. о предоставлении участка в собственность бесплатно без торгов.

Апелляционное определение Саратовского областного суда (6 марта 2025 г.): Оставило решение первой инстанции без изменения.

Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции (5 мая 2025 г.): Отменило апелляционное определение и направило дело на новое рассмотрение в Саратовский областной суд. Суд кассации исходил из того, что земельный участок уже был предоставлен в 1993 году другому лицу (К.), впоследствии вернулся в муниципальную собственность через цепочку сделок (продажа ТСН СНТ «Луч-3», затем К., отказ К. от права собственности в 2019 г.). Суд кассации пришёл к выводу об отсутствии полномочий у общего собрания ТСН СНТ «Луч-3» на распределение участка и об отсутствии совокупности условий п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Редькина А.М. обратилась в СКАД ВС РФ с кассационной жалобой, ссылаясь на нарушения норм материального права судом кассационной инстанции, и просила отменить кассационное определение, оставив без изменения решение суда первой инстанции.

Возражения администрации: Указала, что ТСН СНТ «Луч-3» не имела полномочий на распределение участка, так как он уже был распределён в 1993 году и впоследствии вернулся в муниципальную собственность.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральная правовая проблема заключается в толковании условий, при которых земельный участок, находящийся в муниципальной собственности и ранее предоставленный в собственность гражданину, может быть повторно предоставлен в собственность бесплатно без торгов члену садоводческого товарищества на основании пункта 2.7 статьи 3 Федерального закона № 137-ФЗ.

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина: - С одной стороны, гражданин (Редькина А.М.) претендует на реализацию права на бесплатное приобретение земельного участка в собственность как член садоводческого товарищества. - С другой стороны, публичный интерес состоит в соблюдении принципа платности использования земли (ст. 1 ЗК РФ), в контроле над муниципальным имуществом и в недопущении необоснованного отчуждения земель из муниципальной собственности.

Толкование материальных норм публичного права: - Пункт 2.7 статьи 3 ФЗ № 137-ФЗ устанавливает условия бесплатного предоставления земельных участков членам садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений. - Ключевой вопрос: может ли участок, уже предоставленный в собственность одному лицу и впоследствии вернувшийся в муниципальную собственность, быть повторно предоставлен другому члену товарищества на основании п. 2.7? - Вопрос о полномочиях общего собрания товарищества на распределение земельных участков, не предоставленных товариществу и не являющихся имуществом общего пользования.

Процессуальные особенности: - Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) в установлении фактических обстоятельств, имеющих значение для применения норм земельного законодательства. - Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): кто должен доказывать наличие или отсутствие условий п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ? - Оценка доказательств (ст. 84 КАС РФ): анализ документов о предоставлении участка в 1993 году, о цепочке сделок, о регистрации прав собственности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли земельный участок, уже предоставленный в собственность гражданину в 1993 году и впоследствии вернувшийся в муниципальную собственность в результате отказа от права собственности, быть повторно предоставлен в собственность другому члену садоводческого товарищества на основании пункта 2.7 статьи 3 Федерального закона № 137-ФЗ?

2. Имеет ли общее собрание членов товарищества полномочия на распределение земельного участка, который не был предоставлен товариществу и не относится к имуществу общего пользования, для целей последующего предоставления в собственность члену товарищества в соответствии с земельным законодательством?

3. Соответствует ли условиям пункта 2.7 статьи 3 ФЗ № 137-ФЗ ситуация, когда земельный участок вовлечён в гражданский оборот и право собственности на него перешло к муниципальному образованию в результате волеизъявления правообладателя (отказа от права собственности)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ поддержал позицию суда кассационной инстанции и отклонил кассационную жалобу. СКАД пришла к выводу, что суд кассации правильно установил отсутствие совокупности условий, предусмотренных пунктом 2.7 статьи 3 Федерального закона № 137-ФЗ, для предоставления земельного участка в собственность бесплатно без торгов. Ключевой момент: общее собрание ТСН СНТ «Луч-3» не имело полномочий на распределение спорного земельного участка, поскольку он не был предоставлен товариществу и не относился к имуществу общего пользования. Земельный участок был вовлечён в гражданский оборот и вернулся в муниципальную собственность в результате отказа от права собственности, что исключает применение норм о бесплатном предоставлении.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы и принцип платности использования земли

Верховный Суд исходил из конституционных гарантий и принципов земельного законодательства:

• Конституция РФ (ч. 2 ст. 35, ч. 1 ст. 36) гарантирует право иметь имущество, включая землю, в частной собственности, но условия реализации этого права определяются федеральным законодателем (ч. 3 ст. 36).

• Земельный кодекс РФ (подпункт 7 пункта 1 статьи 1, статья 65) устанавливает принцип платности использования земли, реализуемый в формах земельного налога, аренды и иных платежей. Этот принцип подразумевает существенное сокращение сферы применения права постоянного (бессрочного) пользования и иных прав, предполагающих безвозмездное владение частными лицами землей, относящейся к публичной собственности.

• Определения Конституционного Суда РФ (от 30 марта 2023 г. № 662-О, от 27 февраля 2024 г. № 422-О, от 26 сентября 2024 г. № 2359-О) подтверждают, что федеральный законодатель в ходе земельной реформы предусмотрел сокращение безвозмездного владения землей публичной собственности частными лицами. В частности, определение от 26 сентября 2024 г. № 2359-О касалось жалобы на нарушение конституционных прав пунктом 2.7 статьи 3 ФЗ № 137-ФЗ и подтверждает конституционность данной нормы в её ограничивающем смысле.

2. Переоформление прав на земельные участки: исторический контекст

Верховный Суд проанализировал историю предоставления спорного участка:

• Пункт 1 статьи 3 ФЗ № 137-ФЗ устанавливает, что права на землю, не предусмотренные Земельным кодексом РФ, подлежат переоформлению. Оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях, а также переоформление прав на участки, предоставленные в постоянное (бессрочное) пользование унитарным предприятиям, сроком не ограничивается (п. 3 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ).

• Из материалов дела установлено:

• По решению Энгельсского районного Совета народных депутатов от 20 ноября 1990 г. № 226 земельные участки были предоставлены объединению «Саратовагропромремонт» под коллективное садоводство.
• 1 июля 1991 г. выдан государственный акт на право бессрочного и бесплатного пользования землей (9,7 га) объединению «Саратовагропромремонт».
• В 1991 году зарегистрирован Устав СТ «Ромашка-1» при межхозяйственном объединении ремонтных предприятий «Саратовагропромремонт».
• По решению администрации Энгельского района от 3 февраля 1993 г. № 83 земельный участок № 24 площадью 800 кв. м был предоставлен гражданину К. для ведения садоводства на праве постоянного (бессрочного) пользования.
• К. переоформил это право на право собственности в соответствии с установленным правовым регулированием.

3. Цепочка сделок и возврат участка в муниципальную собственность

Верховный Суд установил следующую последовательность событий:

• К. продал земельный участок ТСН СНТ «Луч-3» (договор купли-продажи).
• ТСН СНТ «Луч-3» реализовало участок по договору купли-продажи от 10 мая 2018 г. гражданке К. (другое лицо).
• К. в мае 2019 г. отказалась от права собственности на участок.
• 20 мая 2019 г. право собственности на земельный участок зарегистрировано за Терновским муниципальным образованием Энгельского муниципального района Саратовской области в связи с отказом К. от права собственности.

Вывод: Земельный участок был вовлечён в гражданский оборот и вследствие волеизъявления правообладателя право собственности перешло к муниципальному образованию.

4. Условия пункта 2.7 статьи 3 ФЗ № 137-ФЗ

Верховный Суд привёл полный текст п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ, устанавливающий, что до 1 марта 2031 г. предоставлено право членам некоммерческих организаций независимо от даты вступления в членство приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности садовый или огородный земельный участок без проведения торгов в собственность бесплатно, если такой земельный участок соответствует в совокупности следующим условиям:

1. Земельный участок не предоставлен члену указанной некоммерческой организации.
2. Земельный участок образован из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу данного федерального закона (30 октября 2001 г.) некоммерческой организации или иной организации, при которой была создана или организована такая некоммерческая организация.
3. По решению общего собрания членов некоммерческой организации о распределении земельных участков либо на основании другого документа, устанавливающего распределение земельных участков, земельный участок распределён данному члену.
4. Земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении земельного участка не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.

Критическое условие: Первое условие требует, чтобы земельный участок не был предоставлен члену некоммерческой организации. В данном случае участок уже был предоставлен К. в 1993 году.

5. Полномочия общего собрания членов товарищества

Верховный Суд провёл анализ полномочий общего собрания на основе Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:

• Часть 1 статьи 16 ФЗ № 217-ФЗ: Высшим органом товарищества является общее собрание членов товарищества.

• Часть 2 статьи 22 ФЗ № 217-ФЗ: На основании решения общего собрания происходит распределение земельных участков между членами товарищества согласно реестру членов товарищества.

• Часть 1 статьи 17 ФЗ № 217-ФЗ устанавливает компетенцию общего собрания, включая полномочия на:

• принятие решения о распределении образованных на основании утвержденного проекта межевания территории садовых или огородных земельных участков между членами товарищества (пункт 10);
• принятие решения о заключении договора безвозмездного пользования земельным участком, предоставляемым товариществу (пункт 4);
• принятие решения о создании или приобретении имущества общего пользования (пункт 5);
• принятие решения о передаче земельных участков и объектов недвижимости, относящихся к имуществу общего пользования (пункт 5.1);
• принятие решения о передаче недвижимого имущества общего пользования в общую долевую собственность или в государственную/муниципальную собственность (пункт 6).

Вывод Верховного Суда: Из полномочий, данных общему собранию, не следует, что данный орган управления товариществом вправе распоряжаться любым земельным участком, расположенным в его границах. Общее собрание членов товарищества вправе распоряжаться только предоставленными товариществу земельными участками или земельными участками общего пользования.

6. Отсутствие предоставления спорного участка товариществу

Верховный Суд установил, что:

• Сведений о том, что спорный земельный участок после 20 мая 2019 г. предоставлялся ТСН СНТ «Луч-3» для распределения между его членами, материалы дела не содержат.
• Судом такие обстоятельства не устанавливались.
• Земельный участок не относится к территории общего пользования.
• Следовательно, ТСН СНТ «Луч-3» не имело полномочий на распределение земельного участка Редькиной А.М. для его последующего предоставления в соответствии с земельным законодательством.

7. Применение норм о бесплатном предоставлении

Верховный Суд пришёл к выводу, что совокупность условий п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ отсутствует по следующим основаниям:

1. Земельный участок уже был предоставлен в собственность гражданину К. в 1993 году (нарушено первое условие).
2. Земельный участок был вовлечён в гражданский оборот и вследствие волеизъявления правообладателя право собственности перешло к муниципальному образованию (нарушено второе условие о происхождении участка из земель, предоставленных до 30 октября 2001 г.).
3. Общее собрание ТСН СНТ «Луч-3» не имело полномочий на распределение участка, так как он не был предоставлен товариществу (нарушено третье условие).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки судов первой и апелляционной инстанций

Неверное толкование материального закона:

1. Игнорирование первого условия п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ. Суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что регистрация права муниципальной собственности в отношении земельного участка не исключает возможности предоставления его в собственность члену садового товарищества. Однако они не учли, что условие о том, что земельный участок не должен быть предоставлен члену некоммерческой организации, уже было нарушено в 1993 году, когда участок был предоставлен К.

2. Неправильное толкование полномочий общего собрания. Суды первой и апелляционной инстанций полагали, что общее собрание ТСН СНТ «Луч-3» имело право распределять земельный участок между членами товарищества. Однако они не проверили, был ли этот участок предоставлен товариществу или относился ли он к имуществу общего пользования. Верховный Суд установил, что сведений о предоставлении участка товариществу после 20 мая 2019 г. в материалах дела не содержится.

3. Неправильное применение принципа о запрете на повторное предоставление. Суды первой и апелляционной инстанций указали, что «запрет на повторное предоставление земельных участков в случае отказа собственника от земельного участка действующее законодательство не устанавливает». Однако Верховный Суд указал, что запрет содержится в самом условии п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ — земельный участок не должен быть предоставлен члену организации.

Правильность позиции суда кассационной инстанции

Суд кассационной инстанции правильно:

1. Установил, что земельный участок уже был предоставлен в 1993 году.
2. Проанализировал цепочку сделок и установил, что участок был вовлечён в гражданский оборот.
3. Пришёл к выводу об отсутствии полномочий у общего собрания ТСН СНТ «Луч-3» на распределение участка.
4. Установил отсутствие совокупности условий п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 5 мая 2025 г. оставлено без изменения.

2. Кассационная жалоба Редькиной Анастасии Михайловны отклонена (без удовлетворения).

Практический результат: Решение администрации об отказе в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно без торгов остаётся в силе. Редькина А.М. не получает земельный участок. Дело не направляется на новое рассмотрение.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в земельных отношениях

Определение СКАД ВС РФ подтверждает, что публичный интерес в контроле над муниципальным имуществом и в соблюдении принципа платности использования земли имеет приоритет над индивидуальными претензиями на безвозмездное приобретение земли. Это соответствует конституционному принципу, согласно которому условия реализации права на землю определяются федеральным законодателем (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ).

2. Стандарт толкования условий бесплатного предоставления земельных участков

Верховный Суд установил, что условия п. 2.7 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ должны толковаться совокупно и строго. Отсутствие хотя бы одного из четырёх условий исключает применение норм о бесплатном предоставлении. Это создаёт чёткий стандарт для нижестоящих судов и органов публичной власти при рассмотрении аналогичных дел.

3. Разграничение полномочий общего собрания товарищества

Определение уточняет, что общее собрание членов садоводческого товарищества вправе распоряжаться только предоставленными товариществу земельными участками или земельными участками общего пользования. Это исключает произвольное распределение земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и не предоставленных товариществу. Данный вывод имеет значение для всех категорий дел, связанных с управлением имуществом садоводческих, огороднических и дачных товариществ.

4. Вовлечение земельного участка в гражданский оборот как основание для исключения бесплатного предоставления

Верховный Суд подчеркнул, что если земельный участок был вовлечён в гражданский оборот (куплен-продан несколько раз) и вернулся в муниципальную собственность в результате волеизъявления правообладателя (отказа от права собственности), то он не может быть предоставлен в собственность бесплатно без торгов. Это создаёт стимул для соблюдения принципа платности и предотвращает злоупотребления.

5. Связь с конституционными гарантиями и позициями КС РФ

Определение опирается на определения Конституционного Суда РФ (особенно от 26 сентября 2024 г. № 2359-О), которые подтверждают конституционность ограничений на безвозмездное владение землей публичной собственности. Это укрепляет конституционную базу земельного законодательства и защищает публичный интерес в соответствии с принципом верховенства Конституции РФ.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для:

• Споров об оспаривании решений органов публичной власти об отказе в предоставлении имущества в собственность (гл. 22 КАС РФ). Определение устанавливает, что органы публичной власти вправе отказать в предоставлении имущества, если отсутствуют условия, установленные законом.

• Споров о распределении имущества между членами некоммерческих организаций (гл. 22 КАС Р