ВС РФ: администрация не может отказать в утверждении схемы многоконтурного участка из-за отсутствия строений на одном контуре

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 127-КАД25-5-К4 от 18 июня 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Нефедов О.Н. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Абакумова И.Д.

Стороны: - Административный истец: Лебединский Иван Иванович (гражданин) - Административный ответчик: администрация г. Алушты Республики Крым (орган местного самоуправления)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативного акта (постановления администрации об отказе в предоставлении муниципальной услуги)

Судебная история: - Решение Алуштинского городского суда Республики Крым от 11 апреля 2024 г. — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение ВС Республики Крым от 12 августа 2024 г. — оставлено без изменения - Кассационное определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 15 октября 2024 г. — оставлено без изменения - Кассационная жалоба в ВС РФ от Лебединского И.И.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Лебединский И.И. оспаривает постановление администрации г. Алушты Республики Крым от 23 августа 2023 г. № 3121 «Об отказе в предоставлении муниципальной услуги», которым ему отказано в утверждении схемы расположения на кадастровом плане территории земельного участка площадью 413 кв.м. Истец просит суд: 1. признать постановление незаконным; 2. возложить на администрацию обязанность повторно рассмотреть его заявление от 18 июля 2023 г. об утверждении схемы расположения земельного участка.

Основания отказа администрации

Администрация мотивировала отказ тем, что на одном из контуров многоконтурного земельного участка согласно представленной схеме расположения отсутствуют объекты капитального строительства, принадлежащие заявителю. Рекомендовано образовать земельный участок исключительно под объектом капитального строительства, находящимся в собственности заявителя.

Позиция истца в первой инстанции

Административный истец ссылался на то, что оспариваемое постановление незаконно, поскольку кадастровым инженером при подготовке схемы расположения земельного участка соблюдены все требования действующего законодательства по его образованию, а также учтено фактическое землепользование.

Решения нижестоящих судов

Все три инстанции (городской суд, апелляция, кассация) отказали в удовлетворении иска, исходя из того, что: - истец представил правоустанавливающие документы на объект недвижимости, расположенный в одной части образуемого земельного участка; - на второй части участка объекты недвижимости не изображены и не расположены согласно публичной кадастровой карте; - в спорной части многоконтурного земельного участка отсутствуют принадлежащие заявителю объекты недвижимости; - часть земельного участка не может быть передана в собственность истца.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — контроль администрации над соответствием земельных участков требованиям законодательства и наличием на них объектов капитального строительства;

2. Правами гражданина — право на приобретение в собственность земельного участка, ранее предоставленного в бессрочное пользование, в том числе многоконтурного участка, где объекты капитального строительства расположены не на всех контурах.

Материально-правовой аспект: толкование норм Земельного кодекса РФ (ст. 39²⁰ о праве приобретения земельного участка в собственность; ст. 11², 11⁹ об образовании земельных участков) и Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ о признании украинских документов о праве собственности и пользования.

Процессуальный аспект: распределение бремени доказывания между администрацией и истцом; активная роль суда в выяснении фактических обстоятельств (фактическое землепользование, наличие многоконтурного участка); оценка доказательств (документы украинского периода, техническая документация, справки о длительном пользовании).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли администрация отказать в утверждении схемы расположения многоконтурного земельного участка на основании отсутствия объектов капитального строительства на одном из его контуров, если гражданин имеет право собственности на объект, расположенный на другом контуре?

2. Применяются ли положения пункта 9.1 статьи 3 Вводного закона (о преобразовании права постоянного пользования в право собственности) при утверждении схемы расположения земельного участка, ранее предоставленного в бессрочное пользование до принятия Республики Крым в Российскую Федерацию?

3. Допускает ли действующее земельное законодательство существование и государственный кадастровый учет многоконтурных земельных участков, и какие требования применяются к их образованию?

4. Может ли администрация отказать в утверждении схемы расположения земельного участка, ссылаясь на норму, которая вступает в силу после даты подачи заявления?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что администрация незаконно отказала в утверждении схемы расположения многоконтурного земельного участка. Суд исходил из того, что право на приобретение земельного участка в собственность не ставится в зависимость от наличия зданий и сооружений на каждом из контуров многоконтурного участка. Поскольку гражданин имеет право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, возникшее до принятия Республики Крым в Российскую Федерацию и подтверждённое украинскими документами, он вправе требовать утверждения схемы расположения этого участка и его регистрации в собственность.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Право на приобретение земельного участка в собственность

Согласно пункту 1 статьи 39²⁰ Земельного кодекса РФ, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. Верховный Суд РФ подчеркнул, что это право не ставится в зависимость от наличия зданий, сооружений на каждом из контуров многоконтурного земельного участка. Истец имеет право собственности на жилой дом, расположенный на одном из контуров, что достаточно для возникновения исключительного права на приобретение всего многоконтурного участка.

1.2. Преобразование права постоянного пользования в право собственности

Пункт 9.1 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Вводный закон) устанавливает, что если земельный участок предоставлен гражданину до дня введения в действие Земельного кодекса РФ на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, такой земельный участок считается предоставленным гражданину на праве собственности (за исключением случаев, когда федеральный закон не допускает частную собственность на такой участок).

Верховный Суд РФ установил, что право бессрочного пользования земельным участком возникло у Лебединского И.И. до принятия Республики Крым в Российскую Федерацию и подтверждено документами, выданными официальными органами Украины. Следовательно, положения пункта 9.1 статьи 3 Вводного закона подлежат применению при разрешении вопросов об утверждении схемы расположения этого земельного участка и предоставлении его в собственность.

1.3. Действие украинских документов на территории Республики Крым

Статья 12 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» устанавливает, что на территориях Республики Крым и города Севастополя действуют документы, в том числе подтверждающие право собственности, право пользования, выданные государственными и иными официальными органами Украины, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны российских органов. Эти нормы действовали на период обращения истца к администрации и сохраняют своё действие в настоящее время.

1.4. Понятие и правовой режим многоконтурного земельного участка

Верховный Суд РФ дал развёрнутое толкование понятия многоконтурного земельного участка, опираясь на пункт 24 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утверждённого приказом Росреестра от 7 декабря 2023 г. № П/0514:

• Многоконтурный земельный участок — это объект недвижимости, граница которого представляет собой несколько замкнутых контуров, отделённых друг от друга иными земельными участками или землями.
• Отдельные контуры границы земельного участка не являются земельными участками, входящими в состав многоконтурного участка, либо его частями.
• Контур многоконтурного земельного участка не является самостоятельным объектом недвижимого имущества и объектом прав.
• Границы отдельного контура без установления границ всего многоконтурного земельного участка не устанавливаются.

Суд подчеркнул, что хотя действующее земельное законодательство не содержит понятия многоконтурного земельного участка, оно допускает осуществление государственного кадастрового учета и последующую государственную регистрацию прав на такие участки.

1.5. Требования к образованию земельных участков

Образование испрашиваемого земельного участка путём установления его границы, в которую включена совокупность двух контуров, не противоречит требованиям статей 11², 11⁹ Земельного кодекса РФ к образованию земельных участков и образованным земельным участкам.

Более того, в данном случае формирование нового земельного участка не осуществляется — заявитель ставит вопрос об утверждении схемы расположения земельного участка, ранее предоставленного в его бессрочное пользование. Это существенное обстоятельство, которое администрация и суды не учли.

1.6. Неправомерность ссылки на статью 39¹⁸ Земельного кодекса РФ

Администрация ссылалась на часть 1 статьи 18 Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК, указав, что положения статьи 39¹⁸ Земельного кодекса РФ (об особенностях предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и иных целей) вступают в силу с 1 января 2025 г., что якобы является основанием для отказа.

Верховный Суд РФ установил, что статья 39¹⁸ регулирует порядок предварительного согласования предоставления в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляемых изначально в пользование, в аренду или в собственность. Эта норма не применяется при оформлении в порядке статьи 39²⁰ Земельного кодекса РФ в собственность земельных участков, переданных ранее в пользование в установленном законом порядке. Данное основание отказа не соответствует закону.

2. Процессуальные нормы КАС РФ

2.1. Активная роль суда (статья 14 КАС РФ)

Статья 14 КАС РФ устанавливает, что суд при рассмотрении административного дела активно способствует выяснению действительных обстоятельств дела. Нижестоящие суды не выполнили эту обязанность, не проанализировав в полной мере: - фактическое землепользование истца в течение более 15 лет; - документы украинского периода, подтверждающие право постоянного пользования; - техническую документацию по землеустройству, акты установления границ участка; - справки о закреплении участка в земельно-кадастровой книге; - технический паспорт БТИ с изображением контура спорного участка; - чеки об оплате за пользование участком.

Верховный Суд РФ указал, что администрация и суды не учли сложившийся в течение длительного периода порядок землепользования, согласно которому оба контура образуемого многоконтурного земельного участка находились в пользовании истца.

2.2. Распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Статья 62 КАС РФ устанавливает, что каждая сторона должна доказать обстоятельства, на которые она ссылается. Однако в публично-правовых спорах, особенно при оспаривании решений и действий органов публичной власти, на администрацию возлагается обязанность доказать законность своего решения.

Нижестоящие суды неправильно распределили бремя доказывания, возложив на истца обязанность доказать, что на каждом контуре многоконтурного участка находятся его объекты недвижимости. Администрация должна была доказать, что отказ в утверждении схемы расположения соответствует закону, учитывая наличие у истца права постоянного пользования участком и его право собственности на объект, расположенный на одном из контуров.

2.3. Оценка доказательств (статья 84 КАС РФ)

Суды при оценке доказательств не учли совокупность представленных истцом документов, подтверждающих его право на земельный участок: - решение Лучистовского сельского совета от 23 сентября 2005 г. № 1106 о составлении технической документации; - акт установления границ участка от 13 августа 2010 г.; - акт приема-передачи межевых знаков; - кадастровый план землепользования; - справку исполнительного комитета Лучистовского сельского совета от 21 октября 2010 г. о закреплении участка в земельно-кадастровой книге; - выписку из похозяйственной книги от 11 декабря 2020 г.; - технический паспорт БТИ от 22 августа 2011 г. с изображением контура спорного участка; - чеки об оплате за пользование участком.

Совокупность этих доказательств убедительно подтверждает право истца на земельный участок и его фактическое длительное пользование.

3. Постановления Пленумов ВС РФ

Хотя в определении не содержится прямых ссылок на Постановления Пленумов ВС РФ, применённые принципы соответствуют: - Постановлению Пленума ВС РФ № 36 о применении КАС РФ (активная роль суда, полнота исследования доказательств); - Постановлению Пленума ВС РФ № 21 об оспаривании решений и действий органов публичной власти (стандарты мотивированности, законности, соразмерности); - принципам защиты законных ожиданий граждан в отношениях с публичной властью.

4. Конституционные принципы

Верховный Суд РФ исходил из конституционных принципов: - Законность: администрация должна действовать в соответствии с законом; отказ в утверждении схемы расположения не имел законного основания; - Защита прав и свобод: право гражданина на приобретение в собственность земельного участка, ранее предоставленного в пользование, является конституционно защищаемым правом; - Справедливость: учёт фактического землепользования в течение более 15 лет; - Соразмерность: требование администрации образовать только одноконтурный участок было несоразмерно и не соответствовало закону.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка 1: Неверное толкование материального закона

Суть ошибки: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций неправильно толковали статью 39²⁰ Земельного кодекса РФ, полагая, что право на приобретение земельного участка в собственность зависит от наличия объектов капитального строительства на каждом из контуров многоконтурного участка.

Исправление ВС РФ: Верховный Суд РФ установил, что право на приобретение земельного участка в собственность возникает при наличии права собственности на здание или сооружение, расположенное на этом участке, независимо от того, на скольких контурах многоконтурного участка расположены такие объекты. Достаточно наличия объекта капитального строительства на одном из контуров.

Ошибка 2: Игнорирование применения пункта 9.1 статьи 3 Вводного закона

Суть ошибки: Суды не применили положения пункта 9.1 статьи 3 Вводного закона о преобразовании права постоянного пользования в право собственности, хотя право истца возникло до принятия Республики Крым в Российскую Федерацию и было подтверждено украинскими документами.

Исправление ВС РФ: Верховный Суд РФ указал, что положения пункта 9.1 статьи 3 Вводного закона подлежат применению при разрешении вопросов об утверждении схемы расположения земельного участка и предоставлении его в собственность, поскольку право постоянного пользования возникло до принятия Республики Крым в Российскую Федерацию и действует в соответствии со статьей 12 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ.

Ошибка 3: Нарушение активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Суть ошибки: Суды не провели активного выяснения фактических обстоятельств дела, в частности: - не проанализировали в полной мере документы, подтверждающие право истца на земельный участок; - не учли фактическое землепользование в течение более 15 лет; - не рассмотрели справки о закреплении участка в земельно-кадастровой книге; - не оценили совокупность доказательств, подтверждающих право истца.

Исправление ВС РФ: Верховный Суд РФ провел полный анализ всех представленных доказательств и установил, что совокупность документов убедительно подтверждает право истца на земельный участок и его длительное фактическое пользование.

Ошибка 4: Неправильное распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Суть ошибки: Суды возложили на истца обязанность доказать, что на каждом контуре многоконтурного участка находятся его объекты недвижимости, хотя администрация должна была доказать законность своего отказа.

Исправление ВС РФ: Верховный Суд РФ указал, что администрация должна была доказать, что отказ в утверждении схемы расположения соответствует закону, учитывая наличие у истца права постоянного пользования участком и его право собственности на объект, расположенный на одном из контуров.

Ошибка 5: Неправомерное применение статьи 39¹⁸ Земельного кодекса РФ

Суть ошибки: Администрация и суды ссылались на статью 39¹⁸ Земельного кодекса РФ, которая якобы вступает в силу с 1 января 2025 г., как на основание для отказа в утверждении схемы расположения.

Исправление ВС РФ: Верховный Суд РФ установил, что статья 39¹⁸ регулирует порядок предварительного согласования предоставления в собственность земельных участков, предоставляемых изначально в пользование, и не применяется при оформлении в порядке статьи 39²⁰ земельных участков, переданных ранее в пользование. Данное основание отказа не соответствует закону.

Ошибка 6: Неправильное толкование понятия многоконтурного земельного участка

Суть ошибки: Суды полагали, что отсутствие объектов капитального строительства на одном из контуров многоконтурного участка является основанием для отказа в утверждении схемы расположения.

Исправление ВС РФ: Верховный Суд РФ дал развёрнутое толкование понятия многоконтурного земельного участка, указав, что это единый объект недвижимости, граница которого представляет собой несколько замкнутых контуров. Отдельные контуры не являются самостоятельными объектами прав. Требование администрации образовать только одноконтурный участок противоречит закону и фактическому землепользованию.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, подлежащие отмене: 1. Решение Алуштинского городского суда Республики Крым от 11 апреля 2024 г. 2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 12 августа 2024 г. 3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 15 октября 2024 г.

Новое решение ВС РФ: 1. Удовлетворена кассационная жалоба Лебединского И.И. 2. Признано незаконным постановление администрации г. Алушты Республики Крым от 23 августа 2023 г. № 3121 «Об отказе в предоставлении муниципальной услуги», которым отказано в утверждении схемы расположения на кадастровом плане территории земельного участка площадью 413 кв.м. 3. Возложена обязанность на администрацию г. Алушты Республики Крым повторно рассмотреть заявление Лебединского И.И. от 18 июля 2023 г. об утверждении схемы расположения земельного участка.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что администрация не может произвольно отказывать в утверждении схемы расположения земельного участка, ссылаясь на отсутствие объектов капитального строительства на отдельных контурах многоконтурного участка. Это усиливает гарантии граждан, имеющих право постоянного пользования земельным участком, на его приобретение в собственность. Граждане получают защиту от необоснованных отказов администрации, основанных на неправильном толковании земельного законодательства.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подчеркивает, что администрация должна выносить мотивированные решения, соответствующие закону. Отказ в утверждении схемы расположения земельного участка должен быть основан на законных основаниях, а не на произвольном толковании требований законодательства. Администрация обязана учитывать фактическое землепользование и права граждан, возникшие до принятия Республики Крым в Российскую Федерацию.

3. Контроль соответствия решений администрации вышестоящим актам

Определение демонстрирует, что Верховный Суд РФ осуществляет контроль над соответствием решений администрации федеральному законодательству (Земельному кодексу РФ, Вводному закону, Федеральному конституционному закону от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ). Администрация не может ссылаться на региональные нормы, которые противоречат федеральному законодательству или неправильно его толкуют.

4. Толкование понятия многоконтурного земельного участка

Определение впервые на уровне Верховного Суда РФ дает развёрнутое толкование понятия многоконтурного земельного участка, опираясь на Порядок ведения Единого государственного реестра недвижимости. Это толкование имеет значение для всех органов публичной власти и судов при рассмотрении споров, связанных с многоконтурными земельными участками. Суды и администрация должны учитывать, что многоконтурный земельный участок — это единый объект недвижимости, а не совокупность отдельных участков.

5. Применение положений пункта 9.1 статьи 3 Вводного закона

Определение уточняет, что положения пункта 9.1 статьи 3 Вводного закона о преобразовании права посто