ВС РФ: зоны вокруг военных объектов считаются установленными, даже если их нет в ЕГРН

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 41-КАД25-7-К4 от 9 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Николаева О.В. (судья-докладчик), Абакумова И.Д.

Стороны: - Административный истец: Ранцева Светлана Петровна, Насонова Вера Александровна, Семенов Василий Григорьевич (граждане РФ, собственники земельного участка) - Административный ответчик: администрация Мясниковского района Ростовской области (орган местного самоуправления)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти (отказ в выдаче разрешения на строительство)

Предыдущие судебные акты: - Решение Мясниковского районного суда Ростовской области от 16 января 2024 г. (отказ в удовлетворении иска) - Апелляционное определение Ростовского областного суда от 3 июня 2024 г. (отмена решения, удовлетворение иска) - Кассационное определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 15 октября 2024 г. (оставление апелляционного определения без изменения)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административные истцы (Ранцева С.П., Насонова В.А., Семенов В.Г.) на праве общей долевой собственности (по 1/3 каждому) владеют земельным участком площадью 2000 кв. м, расположенным в хуторе Ленинакан Мясниковского района Ростовской области. Участок отнесён к категории «земли населённых пунктов» с видом разрешённого использования «склады». Право собственности зарегистрировано 28 октября 2020 г.

Истцы обратились в администрацию района с заявлением о выдаче разрешения на строительство двухэтажного склада со следующими параметрами: - площадь застройки: 1226,1 кв. м; - высота здания: 7,5 м; - общая площадь помещений: 1365,2 кв. м; - строительный объем: 7111,4 куб. м.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция администрации (отказ от 26 апреля 2023 г. № 283): - Отказ обоснован необходимостью обеспечения безопасности населения в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» - Вокруг объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, устанавливается санитарно-защитная зона (СЗЗ) - Представленные документы не соответствуют требованиям пункта 5 градостроительного плана земельного участка - Отсутствует согласование с войсковой частью (радиолокационной станцией)

Позиция истцов: - Отказ незаконен - Просили возложить на администрацию обязанность выдать разрешение на строительство

Решение первой инстанции (16 января 2024 г.)

Мясниковский районный суд отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что: - СЗЗ и зона ограничения застройки (ЗОЗ) вокруг радиолокационной станции определены санитарным паспортом войсковой части (от 4 марта 1997 г.) - В силу действующего законодательства эти зоны считаются установленными - Необходимо согласование строительства объектов - Администрация обоснованно отказала в разрешении, так как иначе была бы допущена возможность негативного воздействия на здоровье граждан - Застройка вблизи войсковой части может отрицательно повлиять на выполнение боевой работы военного объекта

Апелляционное определение (3 июня 2024 г.)

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда отменила решение районного суда и удовлетворила требования истцов, установив: - Препятствий для осуществления строительства склада не имеется - Зона с особыми условиями использования территории для обеспечения обороны страны и безопасности государства, запретные и иные зоны уполномоченными органами применительно к данному военному объекту не установлены - Земельный участок расположен в границах населённого пункта, в пределах функциональной зоны «общественно-деловая зона» и территориальной зоны ПК-3 «зона производственно-коммунальных объектов IV-V классов вредности», которые допускают размещение складов и отнесены к селитебной территории - Представленные доказательства показывают, что уровень электромагнитных излучений на участке не превышает предельно допустимый уровень, установленный СанПиН 1.2.3685-21

Кассационное определение (15 октября 2024 г.)

Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции оставил апелляционное определение без изменения, согласившись с его выводами.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Администрация Мясниковского района просила отменить апелляционное и кассационное определения и оставить в силе решение суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на столкновении двух публичных интересов и прав граждан:

1. Интерес граждан и организаций: право на осуществление хозяйственной деятельности (строительство) на принадлежащем им земельном участке в соответствии с разрешённым использованием, право на судебную защиту от произвольных отказов органов власти.

2. Публичный интерес: обеспечение обороны страны, безопасности функционирования военных объектов (радиолокационной станции), защита здоровья населения от вредного воздействия электромагнитных излучений.

Ключевая правовая проблема: Может ли администрация отказать в выдаче разрешения на строительство на основании санитарного паспорта войсковой части, если сведения о соответствующих зонах с особыми условиями использования территории (СЗЗ и ЗОЗ) отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН)? Какие формальные и материальные требования должны быть соблюдены для установления таких зон?

Процессуальный аспект: Распределение бремени доказывания между администрацией (ответчиком) и истцами при оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство; активная роль суда в установлении обстоятельств, имеющих значение для дела.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Считаются ли установленными зоны с особыми условиями использования территории (СЗЗ и ЗОЗ) вокруг военного объекта, если они определены санитарным паспортом войсковой части, но сведения о них отсутствуют в ЕГРН?

2. Какие способы установления зон с особыми условиями использования территории допускаются действующим законодательством, и какие из них применимы к зонам вокруг военных объектов?

3. Может ли администрация отказать в выдаче разрешения на строительство исключительно на основании отсутствия согласования с военным объектом, если зоны с особыми условиями использования территории не установлены в надлежащем порядке?

4. Какова роль суда при проверке законности отказа в выдаче разрешения на строительство в части установления наличия и надлежащего оформления ограничений, установленных земельным и иным законодательством?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что апелляционная и кассационная инстанции допустили существенные нарушения норм материального права. Суд первой инстанции правильно применил положения Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ, в частности части 8 и 10 статьи 26, которые предусматривают, что зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2025 г. одним из способов, указанных в законе, включая санитарный паспорт. Отсутствие записи в ЕГРН не означает, что зона не установлена, если она надлежащим образом оформлена в соответствии с действовавшим на момент её установления законодательством.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания выдачи разрешения на строительство

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство — это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки и межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ возлагает на уполномоченный орган обязанность проверить: - наличие необходимых документов; - соответствие проектной документации требованиям к строительству; - допустимость размещения объекта в соответствии с разрешённым использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ определяет основания для отказа в выдаче разрешения, включая несоответствие представленных документов требованиям и разрешённому использованию земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

2. Порядок установления зон с особыми условиями использования территорий

Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит переходные положения (часть 16 статьи 26), предусматривающие, что до 1 января 2025 г. (в действующей редакции Федерального закона от 26 декабря 2024 г. № 485-ФЗ — до 1 января 2026 г.) установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования названного закона, с учётом особенностей, установленных частями 16-16 данной статьи.

Критически важное положение — часть 8 статьи 26 Закона № 342-ФЗ:

«До 1 января 2028 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 г. одним из следующих способов: - решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; - согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования; - нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон; - решением суда».

Часть 9 статьи 26 Закона № 342-ФЗ уточняет: если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

3. Зоны с особыми условиями использования вокруг военных объектов

Земельный кодекс РФ (пункт 2 статьи 104, подпункты 10, 18 статьи 105) предусматривает в качестве зон с особыми условиями использования территорий: - зону охраняемого военного объекта; - охранную зону военного объекта; - запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов; - санитарно-защитную зону.

Согласно Положению об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны (утверждено постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405):

• Запретная зона — территория вокруг военного объекта, в границах которой запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность с целью обеспечения безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении чрезвычайных ситуаций.

• Зона охраняемого военного объекта — территория, в границах которой ограничивается строительство объектов капитального строительства, предусматривающих эксплуатацию оборудования, создающего искусственные радиопомехи, а также использование приемо-передающего оборудования, препятствующего нормальному функционированию военного объекта.

• Охранная зона военного объекта — территория, в границах которой принимаются особые меры по обеспечению безопасного функционирования и защите военного объекта.

Целями установления запретных и специальных зон являются обеспечение обороны страны, защиты населения, бесперебойного функционирования и безопасности эксплуатации военных объектов.

4. Санитарный паспорт как способ установления СЗЗ и ЗОЗ

В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается санитарно-защитная зона (СЗЗ), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения до значений, установленных гигиеническими нормативами.

Санитарный паспорт войсковой части от 4 марта 1997 г. определил: - СЗЗ вокруг радиолокационных станций; - ЗОЗ вокруг войсковой части; - СЗЗ вокруг войсковой части составляет 2 км; - Граница ЗОЗ составляет 3 км; - В пределах СЗЗ запрещено строительство жилых, промышленных и других сооружений; - На высоте более 2 м от поверхности земли интенсивность электромагнитных излучений превышает предельно допустимый уровень.

Этот документ был составлен в соответствии с законодательством, действовавшим на момент его составления (1997 г.), и содержит описание местоположения границ зон в текстовой форме.

5. Ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями

Статья 106 Земельного кодекса РФ (пункт 5) предусматривает, что при пересечении границ различных зон с особыми условиями использования территорий действуют все ограничения, установленные для каждой из таких зон, за исключением ограничений, препятствующих эксплуатации, обслуживанию и ремонту здания, сооружения, в связи с размещением которых была установлена одна из зон, при условии, что такие ограничения не установлены в целях охраны жизни граждан или обеспечения безопасности полётов воздушных судов.

Статья 107 Земельного кодекса РФ (пункт 1) устанавливает, что со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешённое использование которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренным решением об установлении, изменении зоны.

6. Градостроительный план земельного участка как источник информации об ограничениях

Из градостроительного плана земельного участка от 13 сентября 2022 г. следует, что с войсковой частью необходимо согласовать строительство объектов в СЗЗ радиолокационного подразделения, чтобы предельно допустимые уровни воздействия электромагнитных излучений не превышали значений, указанных в СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03.

Это указывает на то, что администрация района была осведомлена о наличии ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством.

7. Судебное подтверждение необходимости установления зон

Решением Ленинского районного суда г. Ростов-на-Дону от 16 октября 2023 г. по гражданскому делу № 2-2796/2023 удовлетворен иск заместителя военного прокурора, поданный в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц, и на Министерство обороны РФ возложена обязанность внести на рассмотрение межведомственной комиссии предложение о необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования войсковой части.

Из содержания этого решения следует, что вблизи пункта постоянной дислокации радиотехнического батальона активно ведётся застройка, наличие которой создаёт «углы закрытия» в ближней зоне. Возводимые здания препятствуют прохождению электронного сигнала радиолокационной станции, что приводит к полному или частичному искажению воздушной обстановки (обнаружение и идентификация низколетящих объектов и беспилотных аппаратов затруднены).

Прокурор ссылался на то, что на территории войсковой части расположено оборудование, выполняющее задачи по радиолокационной разведке воздушного пространства, в том числе в целях обнаружения и идентификации летающих объектов и беспилотных аппаратов, а также для обеспечения функционирования аэродрома «Ростов-Центральный».

8. Процессуальные основания: активная роль суда и бремя доказывания

Статья 14 КАС РФ предусматривает, что суд осуществляет судопроизводство на основе активной роли суда, включая инициативное выявление обстоятельств, имеющих значение для дела, в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Статья 62 КАС РФ устанавливает специальное распределение бремени доказывания в делах об оспаривании решений и действий органов публичной власти: административный ответчик (орган власти) обязан доказать законность оспариваемого решения или действия. Это означает, что администрация должна была представить доказательства надлежащего установления зон с особыми условиями использования территории в соответствии с требованиями законодательства.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционной и кассационной инстанций

1. Неверное толкование материального закона о способах установления зон

Ошибка: Апелляционная и кассационная инстанции пришли к выводу, что «зона с особыми условиями использования территории, в том числе для обеспечения обороны страны и безопасности государства, запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации уполномоченными органами применительно к упомянутому военному объекту не установлены» исключительно на основании отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН.

Правовая ошибка: Суды игнорировали положения части 8 статьи 26 Закона № 342-ФЗ, которые прямо предусматривают, что зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2025 г. одним из указанных в законе способов, включая санитарный паспорт.

Суды ошибочно отождествили отсутствие записи в ЕГРН с отсутствием установления зоны как таковой. Это противоречит буквальному смыслу закона, который предусматривает переходный период, в течение которого зоны, установленные до 1 января 2025 г., считаются установленными независимо от наличия записи в ЕГРН.

2. Игнорирование санитарного паспорта как надлежащего способа установления зон

Ошибка: Апелляционная и кассационная инстанции не признали санитарный паспорт войсковой части от 4 марта 1997 г. в качестве надлежащего способа установления СЗЗ и ЗОЗ.

Правовая ошибка: Согласно части 8 статьи 26 Закона № 342-ФЗ, зоны считаются установленными, если они установлены «согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования». Санитарный паспорт, составленный в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии, является документом, устанавливающим границы СЗЗ в соответствии с действовавшим на момент его составления законодательством.

Часть 9 статьи 26 Закона № 342-ФЗ предусматривает, что зона считается установленной при условии, что установлено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме. Санитарный паспорт содержит такое описание (СЗЗ составляет 2 км, ЗОЗ составляет 3 км).

3. Неправильное применение принципа презумпции законности

Ошибка: Суды апелляционной и кассационной инстанций, по сути, переложили на администрацию бремя доказывания наличия ограничений, требуя, чтобы администрация представила запись в ЕГРН о зонах.

Правовая ошибка: Согласно статье 62 КАС РФ, в делах об оспаривании решений органов публичной власти административный ответчик обязан доказать законность своего решения. Однако это не означает, что администрация должна доказывать наличие ограничений, установленных законодательством. Напротив, если ограничения установлены в соответствии с законом (в данном случае — санитарным паспортом), администрация вправе на них ссылаться.

Суды должны были проверить, установлены ли ограничения в соответствии с действовавшим на момент их установления законодательством, а не требовать их регистрации в ЕГРН, которая является переходным процессом.

4. Игнорирование судебного решения о необходимости установления зон

Ошибка: Апелляционная и кассационная инстанции не учли решение Ленинского районного суда от 16 октября 2023 г., которое подтвердило необходимость установления запретных и иных зон вокруг данной войсковой части в целях защиты её функционирования.

Правовая ошибка: Это решение свидетельствует о том, что компетентные органы (прокуратура, суд) признали необходимость установления зон для защиты военного объекта от негативного воздействия застройки. Суды апелляционной и кассационной инстанций должны были учесть этот факт при оценке обоснованности отказа администрации.

5. Неправильная оценка доказательств об электромагнитных излучениях

Ошибка: Апелляционная инстанция сослалась на представленные административными истцами доказательства, согласно которым уровень электромагнитных излучений на земельном участке не превышает предельно допустимый уровень, установленный СанПиН 1.2.3685-21.

Правовая ошибка: Суд не учёл, что согласно санитарному паспорту войсковой части, на высоте более 2 м от поверхности земли интенсивность электромагнитных излучений превышает предельно допустимый уровень. Кроме того, суд не учёл, что ограничения в зонах вокруг военных объектов устанавливаются не только в целях защиты здоровья населения, но и в целях обеспечения функционирования самого военного объекта (защиты от радиопомех, сохранения способности к обнаружению воздушных объектов и т.д.).

6. Нарушение активной роли суда в установлении обстоятельств

Ошибка: Суды