ВС РФ отменил отказ в признании права собственности на земельный участок, предоставленный в 1993 году

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-229-К4, Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ

Дата: 12 августа 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П., Петрушкин В.А. (докладчик)

Стороны: - Истец: Дейнекина Наталья Анатольевна (гражданин) - Ответчик: Администрация муниципального образования г. Краснодар (орган публичной власти) - Третье лицо: МТУ Росимущества по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (государственное учреждение) - Кассант: Ковнацкий Павел Викторович (гражданин, представитель интересов в кассационной жалобе)

Категория спора: Жилищно-земельный спор о признании права собственности на земельный участок; смежные вопросы разграничения государственной собственности на землю и компетенции органов власти по распоряжению земельными участками.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Дейнекина Н.А. обратилась в Советский районный суд г. Краснодара с иском к администрации муниципального образования г. Краснодар о признании права собственности на земельный участок площадью 1 200 кв.м (впоследствии уточнено до 1 152 кв.м), предоставленный ей как работнику НПО «Прогресс» для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства. Правовое основание: Постановление администрации г. Краснодара от 29 июля 1993 г. № 428 «О предоставлении земельных участков работникам НПО «Прогресс» для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства».

Решение первой инстанции

Решение Советского районного суда г. Краснодара от 23 ноября 2010 г.: иск удовлетворён, признано право собственности Дейнекиной Н.А. на земельный участок площадью 1 200 кв.м.

Апелляционное рассмотрение

Определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 3 февраля 2011 г.: решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Определение Краснодарского краевого суда от 25 июля 2011 г.: в передаче надзорной жалобы администрации МО г. Краснодар отказано.

Последующие процессуальные действия в суде первой инстанции

• 30 сентября 2013 г.: Дейнекина Н.А. обратилась с заявлением о разъяснении решения суда от 23 ноября 2010 г.
• Определение от 7 ноября 2013 г.: решение разъяснено с подтверждением права собственности.
• 25 февраля 2014 г.: Дейнекина Н.А. подала заявление о внесении изменений в решение (исправление описки площади участка).
• Определение от 7 марта 2014 г.: исправлена описка, площадь уточнена до 1 152 кв.м. Определение признано основанием для регистрации в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
• 3 июня 2014 г.: Дейнекина Н.А. зарегистрировала право собственности на земельный участок.
• 9 июля 2014 г.: заключён договор купли-продажи участка между Дейнекиной Н.А. и В. (право собственности В. зарегистрировано 18 июля 2014 г.).
• 28 ноября 2016 г.: право собственности на участок зарегистрировано за К. (по договору купли-продажи с В.).

Кассационное рассмотрение (первое)

Определение судьи Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 15 мая 2023 г. (оставленное без изменения определением судебной коллегии от 18 июля 2023 г.): кассационная жалоба Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации МО г. Краснодар возвращена заявителю.

Апелляционное рассмотрение (второе) — МТУ Росимущества

27 апреля 2023 г.: МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Республике Адыгея обратилось в Краснодарский краевой суд с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции от 23 ноября 2010 г. и ходатайством о восстановлении пропущенного процессуального срока как лицо, не привлечённое к участию в деле.

Определение Советского районного суда г. Краснодара от 1 февраля 2024 г.: пропущенный процессуальный срок восстановлен.

Определение от 28 мая 2024 г.: судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда перешла к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции без учёта особенностей, предусмотренных главой 39 ГПК РФ.

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 27 июня 2024 г.: решение Советского районного суда г. Краснодара от 23 ноября 2010 г. отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении иска.

Кассационное рассмотрение (второе)

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 19 ноября 2024 г.: апелляционное определение оставлено без изменения.

Обращение в Верховный Суд РФ

Ковнацкий П.В. (представитель интересов) подал кассационную жалобу с просьбой отменить апелляционное определение от 27 июня 2024 г. и определение кассационного суда от 19 ноября 2024 г.

Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 10 июля 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами гражданина (истца), претендующего на право собственности на земельный участок, предоставленный ему как работнику научного учреждения в соответствии с муниципальным постановлением 1993 г., и интересами органов публичной власти (администрация муниципального образования, МТУ Росимущества), которые оспаривают правомерность такого предоставления на основании того, что земельный участок якобы относится к федеральной собственности и не может быть отчужден без решения уполномоченного федерального органа.

Конфликт также затрагивает вопрос о разграничении государственной собственности на землю между федеральной и муниципальной собственностью, о компетенции органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками в период действия Земельного кодекса РСФСР 1991 г., а также о правовой природе документов, удостоверяющих право на земельный участок, предоставленный муниципальным образованием.

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой (вопрос о надлежащем применении норм земельного права, действовавших в спорный период, и о полноте исследования судами юридически значимых обстоятельств).

Причины передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с существенными нарушениями норм материального права при применении судами апелляционной и кассационной инстанций положений Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в редакции от 17 апреля 2006 г.) без надлежащего учёта норм Земельного кодекса РСФСР 1991 г., действовавших в период предоставления земельного участка, и без исследования компетенции органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками в указанный период.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имела ли администрация г. Краснодара компетенцию в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. на изъятие земельных участков из землепользования НПО «Прогресс» и их предоставление работникам данного объединения для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства?

2. Является ли земельный участок, изъятый в 1993 г. из землепользования НПО «Прогресс» для целей жилищного строительства, федеральной собственностью в смысле статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, или он подлежит отнесению к муниципальной собственности?

3. Какие документы надлежат судебной оценке при установлении наличия оснований для предоставления земельного участка работнику научного учреждения: только решения органов местного самоуправления или также приказ руководителя учреждения?

4. Повлияли ли нарушения норм материального права (неправильное применение правового регулирования разграничения государственной собственности на землю и неполное исследование компетенции органов власти) на исход дела и являются ли они существенными в смысле статьи 390.1 ГПК РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права, неправильно применив положения Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ о разграничении государственной собственности на землю к правоотношениям, возникшим в период действия Земельного кодекса РСФСР 1991 г., и не исследовав надлежащим образом компетенцию органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками в спорный период. Правомерное изъятие земельных участков для строительства жилого посёлка, осуществленное администрацией г. Краснодара в 1993 г. на основании постановления, прекращало право бессрочного (постоянного) пользования НПО «Прогресс» и не влекло автоматического отнесения этих участков к федеральной собственности в смысле современного законодательства о разграничении государственной собственности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками в период действия Земельного кодекса РСФСР 1991 г.

Судебная коллегия применила нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 г., действовавшие в спорный период (1993 г.), и установила следующее:

• Статья 6 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. предусматривала, что государственная собственность на землю выступает в виде федеральной собственности РСФСР и собственности республик, входящих в состав РСФСР, за исключением земель, переданных в собственность граждан, колхозов, кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ. Земли, находящиеся в государственной собственности, могли передаваться Советами народных депутатов в соответствии с их компетенцией в пользование и собственность за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

• Статья 19 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. относила к ведению городских Советов народных депутатов в области регулирования земельных отношений предоставление на основании утверждённого генерального плана города и проекта планировки и застройки земельных участков в бессрочное (постоянное) пользование и передачу их в собственность и аренду в соответствии со статьёй 23 этого кодекса; изъятие земельных участков (в том числе выкуп и принудительный выкуп у собственников) для государственных нужд.

• Пункт 2 статьи 23 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. предусматривал, что городские Советы народных депутатов изымают на основании статьи 39 данного кодекса, предоставляют в бессрочное (постоянное) и временное пользование, передают в собственность и аренду земельные участки в пределах городской черты, а также из других земель, переданных в их ведение решением районного Совета народных депутатов.

• Статья 29 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. предусматривала, что после утверждения проекта и включения объекта в план строительства предприятие, учреждение, организация обращаются в Совет народных депутатов, обладающий в соответствии со статьёй 23 правом изъятия и предоставления земельных участков, с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строительства объекта.

• Пункт 1 статьи 39 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. предусматривал, что право коллективной собственности на землю и пользования земельными участками и их аренды у местных Советов народных депутатов прекращается полностью или частично в случае добровольного отказа от земельного участка или его части, отчуждения (продажи) Совету народных депутатов.

• Статья 42 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. предусматривала, что прекращение права пользования земельными участками и их аренды у местных Советов народных депутатов при добровольном отказе происходит по заявлению землевладельца, землепользователя, арендатора.

Вывод СКГД: На основании этих норм администрация г. Краснодара имела полную компетенцию на изъятие земельных участков из землепользования НПО «Прогресс» по ходатайству самого объединения и их предоставление работникам предприятия для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства.

2. Правомерность изъятия земельных участков и его правовые последствия

Судебная коллегия установила, что:

• На основании решений исполнительного комитета Краснодарского городского Совета народных депутатов от 14 декабря 1990 г. № 664/6 и от 25 октября 1991 г. № 545, решений администрации г. Краснодара от 23 марта 1992 г. № 136 и от 16 марта 1993 г. № 132 НПО «Прогресс» предоставлены земельные участки, не относящиеся к категории особо ценных земель.

• Постановлением администрации г. Краснодара от 29 июля 1993 г. № 428 НПО «Прогресс» разрешена разработка планировочной документации для отвода земельных участков работникам данного объединения на площади 70 га. Из землепользования НПО «Прогресс» изъят земельный участок и передан администрации Советского района г. Краснодара для предоставления под индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства, на администрацию района возложена обязанность предоставить из этих земель 80% участков работникам НПО «Прогресс», 20% — семьям военнослужащих.

• 18 октября 1997 г. НПО «Прогресс» преобразовано в государственное научное учреждение — Северо-Кавказский научно-исследовательский институт животноводства Российской академии сельскохозяйственных наук.

• Постановлением мэрии г. Краснодара от 16 октября 1997 г. № 1985 за НПО «Прогресс» на праве бессрочного (постоянного) пользования закреплено 3 172,97 га земель для сельскохозяйственного использования (без учёта площади, изъятой для предоставления гражданам под индивидуальное жилищное строительство).

Критическое замечание СКГД: Судебные инстанции не учли, что с 1997 года в пользовании НПО «Прогресс» находятся земельные участки без учёта площади, изъятой для предоставления гражданам под индивидуальное жилищное строительство. Это свидетельствует о том, что изъятие было правомерным и прекратило право бессрочного (постоянного) пользования НПО «Прогресс» на эту площадь.

3. Неправильное применение Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ

Судебная коллегия указала, что суды апелляционной и кассационной инстанций руководствовались статьёй 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (введённой в действие Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ) и пришли к выводу, что земельный участок в силу закона относится к федеральной собственности.

Позиция СКГД: Применение этого нормативного механизма разграничения государственной собственности на землю к спорным правоотношениям является неправильным, поскольку:

• Правомерное изъятие земельных участков для строительства посёлка осуществлялось до введения в действие Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» и Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ.

• Изъятие земельных участков из землепользования НПО «Прогресс» прекращало право бессрочного (постоянного) пользования, которое возникло до преобразования НПО «Прогресс» в государственное научное учреждение (преобразование произошло 18 октября 1997 г., а изъятие — в 1993 г.).

• Статья 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ закрепляет нормативный механизм разграничения и отнесения к федеральной собственности земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного пользования у государственных академий наук, у организаций, находившихся в ведении государственных академий наук до дня вступления в силу Федерального закона от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ, а также у государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук. Однако эта норма не может быть применена к земельным участкам, которые были изъяты из землепользования организации до её преобразования в государственное учреждение и до введения в действие законов о разграничении государственной собственности.

4. Надлежащие основания для предоставления земельного участка работнику

Судебная коллегия указала, что суды неправильно оценили документы, удостоверяющие право на земельный участок:

• Суды признали основанием для предоставления участка Дейнекиной Н.А. приказ Северо-Кавказского научно-исследовательского института животноводства Российской академии сельскохозяйственных наук от 9 июня 2005 г. № 83а.

• Позиция СКГД: Это неправильно, поскольку документы, удостоверяющие право на земельный участок, предоставленный муниципальным образованием, определены законом. Надлежащим основанием являются решения органов местного самоуправления (в данном случае — постановление администрации г. Краснодара от 29 июля 1993 г. № 428 и последующие решения администрации Советского района о предоставлении участка конкретному работнику).

5. Необходимость исследования процедуры предоставления земельного участка

Судебная коллегия подчеркнула, что подлежали судебной оценке обстоятельства соблюдения процедуры предоставления уполномоченным органом спорных земельных участков работникам НПО «Прогресс** после их изъятия в 1993 году из землепользования под жилищное строительство. Суды этого не сделали.

6. Учёт проектной документации и фактического строительства

Судебная коллегия указала, что при установлении юридически значимых обстоятельств не дана правовая оценка тому факту, что:

• Постановлением администрации г. Краснодара от 16 июня 1995 г. № 559 утверждена планировочная документация по строительству жилых посёлков, в том числе на землях НПО «Прогресс**.

• На момент утверждения планировочной документации на этих землях уже было начато строительство жилых домов в объёме 30%, дорог — 70%, электроснабжения — 70%.

• Спорный земельный участок был сформирован с учётом проекта генерального плана и проекта детальной планировки посёлка.

Эти обстоятельства свидетельствуют о том, что земельный участок был выделен в соответствии с утверждённой планировочной документацией и в целях, предусмотренных постановлением администрации от 29 июля 1993 г. № 428.

7. Применённые нормы процессуального права

• Статья 390.1 ГПК РФ устанавливает основания для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке: существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

• Статьи 390.14–390.16 ГПК РФ регулируют полномочия Верховного Суда РФ по отмене судебных постановлений и направлению дела на новое рассмотрение.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда (Краснодарский краевой суд, определение от 27 июня 2024 г.)

1. Неправильное применение материального права: Суд применил статью 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ о разграничении государственной собственности на землю к правоотношениям, возникшим в период действия Земельного кодекса РСФСР 1991 г., без учёта того, что эта норма не может быть применена к земельным участкам, изъятым из землепользования организации до её преобразования в государственное учреждение и до введения в действие законов о разграничении государственной собственности.

2. Неполное исследование юридически значимых обстоятельств: Суд не исследовал: - Компетенцию администрации г. Краснодара по изъятию земельных участков в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. - Факт правомерного изъятия земельных участков из землепользования НПО «Прогресс» в 1993 г. - Процедуру предоставления земельного участка работнику после изъятия. - Утверждённую планировочную документацию и фактическое строительство жилого посёлка. - Факт того, что в государственном акте от 1997 г. земельные участки закреплены за НПО «Прогресс» без учёта площади, изъятой для жилищного строительства.

3. Неправильная оценка документов, удостоверяющих право: Суд признал основанием для предоставления участка приказ научного учреждения от 2005 г., не учитывая, что документы, удостоверяющие право на земельный участок, предоставленный муниципальным образованием, определены законом и должны быть решениями органов местного самоуправления.

4. Нарушение процессуального порядка: Суд перешёл к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции без учёта особенностей апелляционного производства (глава 39 ГПК РФ), что повлияло на полноту исследования доказательств.

Ошибки кассационного суда (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, определение от 19 ноября 2024 г.)

1. Поддержка неправильной позиции апелляционного суда: Кассационный суд оставил апелляционное определение без изменения, не указав на существенные нарушения норм материального права, допущенные апелляционным судом.

2. Отсутствие анализа применимого законодательства: Кассационный суд не провёл анализ применимости статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ к спорным правоотношениям, возникшим в период действия Земельного кодекса РСФСР 1991 г.

Характер нарушений в смысле ст. 390.1 ГПК РФ

Допущенные нарушения являются существенными в смысле статьи 390.1 ГПК РФ, поскольку:

• Они касаются применения нор