ВС РФ подтвердил право регионов исключать операторов отходов из схем за нарушение обязанностей

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 1-КАД25-4-КЗ от 23 июля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административные истцы (в первой инстанции): 12 граждан (Александрова Л.А., Брянцева И.С., Губинская М.А., Илюхина С.В., Казиханов А.Х., Козенков А.С., Пазюра Н.А., Панова Я.А., Сабурова З.С., Спицина Н.В., Хлыбова Г.И., Шерстянников С.Ю.), садоводческое некоммерческое товарищество «Борок», общество с ограниченной ответственностью «Архангельский мусороперерабатывающий комбинат» (ООО «АМПК») - Административный ответчик: Правительство Архангельской области (через Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области) - Заинтересованные лица: ООО «ЭкоИнтегратор», ООО «Спектр плюс»

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (территориальная схема обращения с отходами)

Исходное дело: № За-1/2024 (Архангельский областной суд)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административные истцы оспаривали отдельные положения территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО), на территории Архангельской области, утверждённой постановлением Правительства Архангельской области от 11 апреля 2017 года № 144-пп в редакции постановления от 2 декабря 2022 года № 995-пп (далее — Территориальная схема).

Основной предмет спора: невключение ООО «АМПК» и принадлежащего ему объекта обработки ТКО (мусороперерабатывающего комбината в г. Архангельск) в приложения: - Б2 «Сводная информация об объектах обращения с ТКО» - БЗ «Расширенный баланс количественных характеристик» - В1 «Перспективная логистическая модель (схема потоков ТКО на период 2023–2032 годов)» - Г1 «Текущая схема транспортирования»

Позиция истцов: исключение носит произвольный и дискриминационный характер.

Судебная история

Решение суда первой инстанции (Архангельский областной суд, 1 марта 2024 года): - Административные иски 12 граждан и ООО «АМПК» оставлены без удовлетворения - Иск садоводческого товарищества «Борок» удовлетворён частично

Суд первой инстанции исходил из того, что исключение ООО «АМПК» является законным способом оптимизации потоков отходов, обусловленным действиями самого Общества, которое уклонилось от заключения договора об обращении с отходами с региональным оператором ООО «ЭкоИнтегратор». Суд применил преюдициальность решений арбитражного суда Архангельской области от 5 декабря 2022 года (дело № А05-8711/22) и от 23 марта 2023 года (дело № А05-14745/2022).

Апелляционное определение (Второй апелляционный суд общей юрисдикции, 27 июня 2024 года): - Отменено решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении иска ООО «АМПК» - Принято новое решение об удовлетворении требований Общества - Признаны недействующими приложения Б2, БЗ, В1 и Г1 в части невключения ООО «АМПК» и её объекта со дня принятия апелляционного определения

Апелляционный суд не согласился с выводом суда первой инстанции, указав, что незаключение договора с региональным оператором само по себе не является правовым основанием для корректировки Территориальной схемы, поскольку это прямо не предусмотрено Правилами разработки территориальных схем.

Кассационное определение (Третий кассационный суд общей юрисдикции, 6 ноября 2024 года): - Судебные акты нижестоящих судов признаны законными

Кассационная жалоба в ВС РФ: Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области просило отменить апелляционное и кассационное определения в части удовлетворения иска ООО «АМПК» и оставить в силе решение суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечением эффективной системы обращения с твёрдыми коммунальными отходами на территории субъекта Российской Федерации, включая право органов государственной власти оптимизировать потоки отходов и корректировать территориальные схемы
2. Частным интересом — правом хозяйствующего субъекта (оператора по обращению с отходами) на включение в территориальную схему и осуществление деятельности по обработке ТКО

Дополнительный аспект: соотношение между обязанностью оператора заключать договоры с региональным оператором (установленной материальным законом) и правом органа власти исключать оператора из схемы при невыполнении этой обязанности.

Процессуальный аспект: применение преюдициальности судебных актов (ст. 64 КАС РФ) — могут ли решения арбитражного суда о нарушении оператором своих обязанностей служить основанием для корректировки территориальной схемы в административном судопроизводстве.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли невключение оператора по обращению с ТКО в приложения территориальной схемы законным способом оптимизации потоков отходов, если оператор уклоняется от заключения договора об обращении с отходами с региональным оператором?

2. Может ли факт уклонения оператора от исполнения обязанности заключить договор с региональным оператором (установленный вступившим в законную силу решением арбитражного суда) служить основанием для корректировки территориальной схемы в соответствии с Правилами разработки территориальных схем?

3. Допустили ли суды апелляционной и кассационной инстанций существенные нарушения норм материального права при толковании оснований корректировки территориальной схемы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал позицию судов апелляционной и кассационной инстанций основанной на неверном толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения. Суд кассации пришёл к выводу, что исключение ООО «АМПК» из приложений Территориальной схемы является законным способом оптимизации потоков отходов, поскольку оно обусловлено длительным уклонением Общества от исполнения своих прямых обязанностей, установленных федеральным законодательством. Апелляционный суд не учёл полномочия Министерства как исполнительного органа государственной власти в сфере обращения с отходами и не применил преюдициальность судебных актов арбитражного суда.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Нормативная база регулирования территориальных схем

Согласно пункту 1 статьи 133 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — ФЗ «Об отходах»), в целях организации и осуществления деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами.

Пункт 10 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» отнёс вопросы утверждения территориальной схемы в сфере обращения с отходами к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Пункт 5 статьи 133 ФЗ «Об отходах» установил, что порядок разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем, а также требования к составу и содержанию указанной схемы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

1.2. Основания корректировки территориальной схемы

Пункт 30 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами, утверждённых постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2018 года № 1130 (действовали на момент принятия обжалуемых судебных актов), закрепляет основания корректировки.

Согласно подпункту «б» пункта 30 и пунктам 29, 31–34 Правил № 1130, при выявлении способов оптимизации потоков отходов с учётом действующих и вновь введённых объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов уполномоченный орган вправе в установленном порядке корректировать территориальную схему, изменяя при этом движение отходов (направления и объём потоков).

1.3. Обязанности операторов по обращению с ТКО

Согласно абзацу двадцать шестому статьи 1 ФЗ «Об отходах», оператор по обращению с ТКО — это индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО.

Ключевая норма: Пункт 10 статьи 246 ФЗ «Об отходах» устанавливает двойную обязанность:

• Операторы по обращению с ТКО, региональные операторы обязаны соблюдать схему потоков ТКО, предусмотренную территориальной схемой субъекта Российской Федерации
• Операторы, владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронения ТКО, данные о месте нахождения которых включены в территориальную схему, обязаны принимать ТКО только на основании заключённых с региональными операторами договоров об осуществлении регулируемых видов деятельности и не вправе отказываться от заключения таких договоров

По смыслу этих норм, ООО «АМПК» как оператор по обращению с отходами обязано осуществлять свою деятельность в соответствии со схемой потоков ТКО на основании заключённого договора с региональным оператором.

1.4. Полномочия Министерства

Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, являясь исполнительным органом государственной власти в сфере обращения с отходами, обязано: - разрабатывать (в том числе корректировать) территориальную схему обращения с отходами - организовывать деятельность по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО

Эти полномочия подтверждены пунктами 1, 99² и 99⁶ Положения о Министерстве, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 4 марта 2014 года № 92-пп.

2. Процессуальные основания

2.1. Преюдициальность судебных актов (ст. 64 КАС РФ)

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Суд первой инстанции правомерно применил эту норму, опираясь на вступившие в законную силу решения арбитражного суда Архангельской области: - от 15 июня 2021 года по делу № А05-13991/2020 — о возложении обязанности на ООО «АМПК» заключить договор с ООО «ЭкоИнтегратор» - от 5 декабря 2022 года по делу № А05-8711/22 — об отказе в удовлетворении требований ООО «АМПК» к Министерству о признании незаконным исключения Общества из таблиц и схем - от 23 марта 2023 года по делу № А05-14745/2022 — об отказе в удовлетворении требований ООО «АМПК» о повторном включении в приложения

Эти решения установили факт длительного уклонения ООО «АМПК» от исполнения своих прямых обязанностей — заключения договора об обращении с отходами с региональным оператором.

2.2. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке

Согласно части 1 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Верховный Суд РФ установил, что суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права при толковании оснований корректировки территориальной схемы.

3. Анализ ошибок апелляционного суда

Апелляционный суд исходил из того, что незаключение договора с региональным оператором само по себе не является правовым основанием для корректировки Территориальной схемы, поскольку это прямо Правилами № 1130 не предусмотрено.

Верховный Суд РФ отвергнул эту позицию как основанную на неверном толковании материального права. Суд кассации указал, что:

1. Правила № 1130 предусматривают корректировку при выявлении способов оптимизации потоков отходов с учётом действующих и вновь введённых объектов обработки
2. Исключение оператора, уклоняющегося от исполнения своих обязанностей, является именно таким способом оптимизации
3. Апелляционный суд не учёл, что Министерство обязано организовывать деятельность по обращению с отходами и имеет право корректировать схему в целях обеспечения эффективности этой системы
4. Апелляционный суд не применил преюдициальность решений арбитражного суда, которые установили факт уклонения ООО «АМПК» от исполнения обязанностей

4. Соотношение с принципами публичного права

Хотя Верховный Суд РФ не ссылается в определении на конкретные постановления Пленумов ВС РФ, его позиция согласуется с принципами:

• Законности — действия Министерства соответствуют федеральному законодательству и подзаконным актам
• Публичного интереса — обеспечение эффективной системы обращения с отходами на территории области
• Справедливости — оператор, длительное время нарушающий свои обязанности, не может требовать включения в схему

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда

1. Неверное толкование материального права - Апелляционный суд ошибочно истолковал Правила № 1130, заключив, что незаключение договора не является основанием для корректировки - Суд не учёл, что оптимизация потоков отходов может включать исключение операторов, нарушающих свои обязанности - Суд игнорировал системное толкование норм ФЗ «Об отходах», устанавливающих обязанность операторов заключать договоры

2. Неприменение преюдициальности судебных актов (ст. 64 КАС РФ) - Апелляционный суд не учёл вступившие в законную силу решения арбитражного суда, которые установили факт уклонения ООО «АМПК» от исполнения обязанностей - Эти факты не подлежали повторному доказыванию и оспариванию в административном судопроизводстве

3. Игнорирование полномочий органа власти - Апелляционный суд не учёл, что Министерство имеет полномочия и обязанности по организации системы обращения с отходами - Суд не признал право Министерства на корректировку схемы в целях оптимизации потоков

4. Нарушение баланса интересов - Апелляционный суд отдал приоритет частному интересу ООО «АМПК» над публичным интересом в эффективной системе обращения с отходами

Ошибки кассационного суда

Кассационный суд общей юрисдикции, признав судебные акты нижестоящих судов законными, воспроизвёл ошибки апелляционного суда и не провёл самостоятельного анализа материального права.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июня 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 6 ноября 2024 года - в части удовлетворения административного иска ООО «Архангельский мусороперерабатывающий комбинат»

2. Оставлено в силе: - Решение Архангельского областного суда от 1 марта 2024 года - в части отказа в удовлетворении административного иска ООО «АМПК»

3. Правовой результат: - Приложения Б2, БЗ, В1 и Г1 Территориальной схемы признаны действующими в части невключения ООО «АМПК» и её объекта обработки - Оспариваемые положения Территориальной схемы признаны законными

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в сфере обращения с отходами

Определение устанавливает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право корректировать территориальные схемы обращения с отходами в целях оптимизации потоков, включая исключение операторов, нарушающих свои обязанности. Это укрепляет возможность государства обеспечивать эффективное функционирование системы обращения с отходами, что является публичным интересом, охраняемым законом.

2. Толкование оснований корректировки территориальных схем

Верховный Суд РФ дал развёрнутое толкование понятия «оптимизация потоков отходов» в контексте Правил № 1130. Суд показал, что оптимизация не ограничивается только введением новых объектов, но включает также исключение операторов, не выполняющих свои обязанности. Это толкование имеет значение для всех субъектов Российской Федерации при разработке и корректировке территориальных схем.

3. Применение преюдициальности судебных актов в административном судопроизводстве

Определение демонстрирует практическое применение статьи 64 КАС РФ о преюдициальности. Суд показал, что решения арбитражного суда об установлении фактов нарушения обязанностей хозяйствующим субъектом могут служить основанием для принятия административных решений (в данном случае — корректировки территориальной схемы) и не подлежат повторному оспариванию в административном судопроизводстве.

4. Соотношение между обязанностями операторов и правом органов власти на корректировку

Определение уточняет соотношение между: - Обязанностью операторов по обращению с ТКО заключать договоры с региональными операторами (ст. 246 ФЗ «Об отходах») - Правом органов власти исключать операторов из территориальной схемы при невыполнении этой обязанности

Суд показал, что эти нормы работают в системе: оператор, уклоняющийся от исполнения обязанности, может быть исключён из схемы как способ оптимизации потоков отходов.

5. Связь с конституционными гарантиями

Хотя Верховный Суд РФ не ссылается на Конституцию РФ, определение согласуется с конституционными принципами: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — суды рассмотрели требования истцов по существу - Законность (ст. 15 Конституции РФ) — действия Министерства соответствуют федеральному законодательству - Справедливость — оператор, нарушающий обязанности, не может требовать включения в схему

6. Применимость позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в следующих категориях споров:

6.1. Оспаривание нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ) - При оспаривании территориальных схем в других сферах (водоснабжение, энергоснабжение, транспорт) - При оспаривании схем размещения объектов инфраструктуры

6.2. Оспаривание решений и действий органов власти (гл. 22 КАС РФ) - При оспаривании решений об исключении хозяйствующих субъектов из реестров, схем, программ - При оспаривании решений об отказе в включении в схемы

6.3. Взыскание обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ) - При взыскании платежей за услуги по обращению с отходами от операторов, нарушающих свои обязанности

6.4. Публичные интересы (гл. 25 КАС РФ) - При защите публичных интересов в области охраны окружающей среды и обращения с отходами

7. Значение для практики органов власти

Определение даёт органам государственной власти субъектов Российской Федерации ясное указание на то, что они имеют право и обязаны корректировать территориальные схемы обращения с отходами при выявлении нарушений операторами своих обязанностей. Это позволяет органам власти более активно управлять системой обращения с отходами и обеспечивать её эффективность.

8. Значение для практики хозяйствующих субъектов

Определение показывает, что операторы по обращению с отходами не могут избежать исполнения своих обязанностей (в частности, заключения договоров с региональными операторами) путём оспаривания территориальных схем. Суды будут применять преюдициальность решений арбитражного суда об установлении фактов нарушения обязанностей.

9. Развитие доктрины административного права

Определение вносит вклад в развитие доктрины административного права в следующих аспектах: - Толкование оснований корректировки нормативных правовых актов - Применение преюдициальности в административном судопроизводстве - Баланс между защитой прав хозяйствующих субъектов и охраной публичных интересов - Роль органов власти в управлении системами инфраструктуры

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 1-КАД25-4-КЗ от 23 июля 2025 года представляет собой важный прецедент в практике рассмотрения споров о территориальных схемах обращения с отходами. Суд кассации отвергнул позицию апелляционного суда, основанную на неверном толковании материального права, и подтвердил право органов государственной власти на корректировку территориальных схем в целях оптимизации потоков отходов, включая исключение операторов, нарушающих свои обязанности. Определение демонстрирует правильное применение преюдициальности судебных актов и баланс между защитой прав хозяйствующих субъектов и охраной публичных интересов в области обращения с отходами.