ВС РФ: постановка на профилактический учет несовершеннолетнего не обязательна при однократном правонарушении

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 44-КАД25-5-К7 от 23 июля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Власова Наталья Алексеевна, действующая в интересах несовершеннолетнего В. (гражданин) - Административный ответчик: Инспектор по делам несовершеннолетних отдела участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних отдела полиции № 4 (дислокация Мотовилихинский район) Управления МВД России по городу Перми; начальник ОДН ОП № 4 УМВД России по городу Перми (органы публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание ненормативного административного акта (заключения о постановке на профилактический учет).

Судебная история: - Решение Мотовилихинского районного суда города Перми от 5 февраля 2024 года — удовлетворено исковое заявление - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 21 мая 2024 года — отменено решение первой инстанции, отказано в удовлетворении иска - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 9 октября 2024 года — оставлено апелляционное определение без изменения - Кассационная жалоба в ВС РФ — подана Власовой Н.А.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Власова Н.А. оспаривает заключение о постановке несовершеннолетнего В. на профилактический учет в подразделении по делам несовершеннолетних (ПДН), утвержденное врио заместителя начальника ОП № 4 УМВД России по городу Перми 18 декабря 2023 года. Истица требует признания этого решения незаконным и его отмены путем снятия ребенка с профилактического учета.

Фактические обстоятельства

17 ноября 2023 года в раздевалке школы произошел конфликт между одноклассниками М. и В., в ходе которого В. нанес М. побои. В этот же день мать М. подала заявление в отделение полиции № 6. М. в своих объяснениях указал, что В. впоследствии извинился.

21 ноября 2023 года отец В. подал заявление о проведении проверки. От В. и его родителей получены объяснения в порядке ст. 26.3 КоАП РФ.

14 декабря 2023 года Инспектор вынес определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 6.1.1 КоАП РФ — нанесение побоев) на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с недостижением В. возраста привлечения к административной ответственности (16 лет).

18 декабря 2023 года, несмотря на отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, Инспектор подготовил заключение о постановке В. на профилактический учет, которое было утверждено руководством.

Позиции сторон в первой инстанции

Истица (Власова Н.А.): Инспектор не выполнил в полном объеме предусмотренные нормативными правовыми актами обязанности по выяснению причин конфликта, семейно-бытовых условий ребенка и изучению характеризующих его данных, что повлекло принятие неправомерного решения о постановке на учет.

Ответчик: Не указано в определении.

Решение суда первой инстанции (5 февраля 2024 года)

Мотовилихинский районный суд города Перми удовлетворил административное исковое заявление. Суд установил:

• Постановка на профилактический учет правомерна только при наличии проявления противоправного, антиобщественного поведения
• Однократное совершение административного правонарушения или антиобщественного проступка не является достаточным основанием для постановки на профилактический учет
• Проверка проведена неполно, не учтены фактические обстоятельства конфликта и данные о личности В.
• В. — старательный, трудолюбивый ученик с сильной мотивацией на получение образования, активно участвует в олимпиадах, общественной и спортивной жизни школы, ведет здоровый образ жизни, воспитывается в полной семье, родители контролируют учебный процесс
• Школа направила ходатайство с просьбой не ставить В. на профилактический учет ввиду его положительной характеристики
• Заключение о постановке на учет признано незаконным, на ответчика возложена обязанность снять В. с профилактического учета

Решение апелляционной инстанции (21 мая 2024 года)

Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда отменила решение первой инстанции и приняла новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Суд апелляции пришел к выводу:

• Все беседы с несовершеннолетним и его родителями, обследование жилищно-бытовых условий, изучение данных о личности проводятся после, а не до постановки на профилактический учет
• Нормы Инструкции по организации деятельности ПДН являются императивными, не допускающими учета личности и положительной характеристики ребенка
• Сослался на копии приказов директора школы о постановке В. на внутриведомственный учет семей группы риска (от 22 ноября 2019 года и 20 ноября 2023 года)

Решение кассационной инстанции (9 октября 2024 года)

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции признала апелляционное определение правильным, оставила его без изменения. Довод о нарушении прав несовершеннолетнего оставлен без правовой оценки.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Власова Н.А. поставила вопрос об отмене апелляционного и кассационного определений и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Определение затрагивает фундаментальный конфликт между публичным интересом профилактики правонарушений несовершеннолетних и защитой прав и законных интересов самого ребенка, в том числе его права на справедливое разбирательство и защиту от необоснованного ограничения прав.

Материально-правовой аспект: Является ли постановка на профилактический учет в ПДН обязательной (императивной) мерой при совершении несовершеннолетним административного правонарушения до достижения возраста привлечения к административной ответственности, или это дискреционное решение, требующее учета личности ребенка, его семейных условий и других обстоятельств?

Процессуально-правовой аспект: - Кто несет бремя доказывания обоснованности и необходимости постановки на профилактический учет? - Какова роль суда при оценке доказательств, характеризующих личность несовершеннолетнего? - Должны ли суды апелляционной и кассационной инстанций дать мотивированную оценку положительным характеристикам ребенка, если они противоречат отрицательным данным?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Содержит ли Федеральный закон № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и Инструкция МВД России № 845 от 15 октября 2013 года требование об обязательности постановки на профилактический учет несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение до достижения возраста привлечения к административной ответственности?

2. Должны ли при решении вопроса о постановке на профилактический учет учитываться личность несовершеннолетнего, его положительная характеристика, семейные условия и иные обстоятельства, или эти факторы правового значения не имеют?

3. Кто несет бремя доказывания обоснованности и необходимости постановки на профилактический учет — административный ответчик или административный истец?

4. Допустимо ли судам апелляционной и кассационной инстанций отклонять положительные данные о личности ребенка без мотивированной оценки в соответствии со ст. 84 КАС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отвергает позицию апелляционного и кассационного судов о том, что постановка на профилактический учет является обязательной мерой при совершении несовершеннолетним административного правонарушения до достижения возраста привлечения к административной ответственности. Напротив, из системного анализа Закона № 120-ФЗ и Инструкции МВД России следует, что это дискреционное решение, требующее учета личности ребенка, его семейных условий и иных обстоятельств. При однократном совершении правонарушения сотрудник ПДН может внести мотивированное предложение о нецелесообразности постановки на учет. Административный ответчик обязан доказать обоснованность и необходимость такой постановки, а суды должны дать полную мотивированную оценку всем доказательствам, включая положительные характеристики ребенка.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Нормативная база профилактической деятельности

Верховный Суд указывает, что основы правового регулирования профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних установлены Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ (далее — Закон № 120-ФЗ).

В соответствии со статьей 2 Закона № 120-ФЗ, основными задачами деятельности в этой сфере являются: - предупреждение правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних; - устранение причин и условий, способствующих этому; - обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних (п. 1)

Деятельность по профилактике основывается на принципах: - законности; - демократизма; - гуманного обращения с несовершеннолетними; - поддержки семьи и взаимодействия с ней; - индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности; - обеспечения ответственности должностных лиц за нарушение прав несовершеннолетних (п. 2)

Критическое значение: Принцип индивидуального подхода и гуманного обращения прямо указывает на необходимость учета личности ребенка при принятии решения о постановке на профилактический учет.

1.2. Компетенция органов внутренних дел

Согласно статье 20 и подпункту 5 пункта 2 статьи 21 Закона № 120-ФЗ, органы внутренних дел в пределах своей компетенции осуществляют деятельность по предупреждению правонарушений несовершеннолетних; должностные лица подразделений по делам несовершеннолетних имеют право вести учет правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних.

Важно: Закон говорит о праве (а не об обязанности) вести учет, что предполагает наличие дискреции.

1.3. Инструкция МВД России № 845 от 15 октября 2013 года

Приказом МВД России от 15 октября 2013 года № 845 утверждена Инструкция по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации (далее — Инструкция).

Подпункт 2.1 Инструкции закрепляет круг несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, включая несовершеннолетних, совершивших правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность (абзац «в» подпункта 2.1.1 пункта 2).

Пункт 42 Инструкции устанавливает обстоятельства, на основании которых сотрудники ПДН ставят на профилактический учет несовершеннолетних; одним из них названо заключение о постановке на учет и заведение учетно-профилактической карточки (подпункт 42.4).

Приложение № 15 к Инструкции определяет содержание заключения, где указывается не только информация о совершенных правонарушениях, но и иные обстоятельства, послужившие основанием для постановки на учет.

Пункт 48 Инструкции: Разрешение о постановке на профилактический учет дается в письменном виде начальником территориального органа МВД России или его заместителем (требование формального утверждения).

Подпункт 49.1.3 пункта 49 Инструкции: Несовершеннолетние, совершившие правонарушение, в том числе до достижения возраста наступления административной ответственности, ставятся на профилактический учет с заведением учетно-профилактической карточки.

1.4. Ключевая норма: Подпункт 51.1 пункта 51 Инструкции

Верховный Суд выделяет критически важную норму, которая опровергает позицию апелляционного суда:

«Инструкция устанавливает, что в случае однократного совершения несовершеннолетним административного правонарушения либо антиобщественного действия при наличии соответствующей информации об особенностях его личности, условиях жизни и воспитания, о родителях сотрудником ПДН может быть внесено начальнику территориального органа МВД России мотивированное предложение о нецелесообразности постановки этого несовершеннолетнего на профилактический учет в ПДН (подпункт 51.1 пункта 51 Инструкции)».

Вывод Верховного Суда: Эта норма подтверждает, что: - Постановка на профилактический учет не является обязательной даже при совершении правонарушения - Сотрудник ПДН обязан собрать информацию об особенностях личности, условиях жизни и воспитания - На основе этой информации может быть внесено предложение о нецелесообразности постановки на учет - Это предложение должно быть мотивированным

1.5. Системный анализ Закона № 120-ФЗ

Верховный Суд проводит системный анализ и заключает:

«Из системного анализа норм принятой на основании статей 20 и 21 Закона № 120-ФЗ Инструкции следует, что этим подзаконным нормативным правовым актом устанавливается порядок деятельности ПДН органов внутренних дел, она не содержит требования о безусловности постановки на профилактический учет с заведением учетной карточки несовершеннолетнего, в том числе совершившего административное правонарушение до достижения 16 лет (статья 2.3 КоАП РФ)».

Закон № 120-ФЗ, определяя категорию лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, в том числе несовершеннолетних, совершивших правонарушение до достижения возраста привлечения к административной ответственности, если оно зафиксировано в заключении, утвержденном руководителем (подпункт 6 пункта 1 статьи 5, подпункт 5 статьи 6, статья 7), также не предусматривает обязательности постановки на профилактический учет названных несовершеннолетних.

2. Процессуально-правовые основания

2.1. Бремя доказывания (статья 62 КАС РФ)

Хотя Верховный Суд не цитирует прямо ст. 62 КАС РФ, из его вывода следует, что административный ответчик обязан доказать обоснованность и необходимость постановки на профилактический учет:

«При таких обстоятельствах апелляционное и кассационное определения нельзя признать законными, так как административный ответчик не доказал обоснованность и необходимость постановки несовершеннолетнего В. на профилактический учет в ПДН за однократное административное правонарушение».

Это означает, что в публично-правовых спорах о постановке на профилактический учет бремя доказывания лежит на органе публичной власти (ответчике), а не на гражданине (истце).

2.2. Оценка доказательств (статья 84 КАС РФ)

Верховный Суд указывает на нарушение норм процессуального права судом апелляционной инстанции:

«Статьей 84 КАС РФ определено, что суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (часть 3). Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, привести мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими (часть 8 названной статьи КАС РФ)».

Нарушение в апелляционном определении:

«Однако судом апелляционной инстанции приведенные законоположения не выполнены, принятый им судебный акт не содержит мотивов, по которым отвергнуты положительные данные о личности ребенка и приняты во внимание лишь отрицательные качества его характера».

Суд апелляции не дал правовой оценки противоречиям в представленных характеристиках из школы, подписанных одними и теми же лицами (воспитателем и директором), в которых В. характеризуется в первом случае положительно, во втором — отрицательно.

2.3. Требования к апелляционному определению (статья 311 КАС РФ)

В апелляционном определении должны быть указаны: - обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; - доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; - мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 5 части 2 статьи 311 КАС РФ)

Апелляционное определение этим требованиям не соответствовало.

2.4. Активная роль суда (статья 14 КАС РФ)

Хотя Верховный Суд не цитирует прямо ст. 14 КАС РФ, из его анализа следует, что суд должен активно исследовать все обстоятельства дела, особенно касающиеся защиты прав несовершеннолетнего. Суд апелляции не выполнил эту функцию, отклонив положительные характеристики без мотивировки.

3. Анализ фактических обстоятельств дела

Верховный Суд подробно анализирует доказательства, характеризующие личность В.:

• Старательный, трудолюбивый и внимательный ученик
• Сильная мотивация на получение образования и широкий кругозор
• Много читает
• Активное участие в школьных предметных олимпиадах
• Участие в общественной и спортивной жизни класса и школы
• Ведет здоровый образ жизни, вредных привычек не имеет
• Воспитывается в полной семье
• Родители контролируют учебный процесс, посещают родительские собрания
• Имеет грамоты, дипломы и благодарственные письма за хорошую учебу, примерное поведение, старание, усердный труд и прилежание
• Является воспитанником детской спортивной школы по направлению русского боевого искусства
• Регулярно посещает тренировочные занятия, не допускает опозданий
• Участвует в соревнованиях, имеет отличные результаты, подтвержденные грамотами и наградами

Вывод Верховного Суда: Эти данные свидетельствуют о том, что однократное совершение правонарушения не является проявлением устойчивого противоправного поведения и не обосновывает необходимость постановки на профилактический учет.

4. Критика позиции апелляционного суда

Верховный Суд отвергает аргумент апелляционного суда о том, что все беседы, обследование жилищно-бытовых условий и изучение данных о личности проводятся после постановки на профилактический учет:

«Однако вывод судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что личность несовершеннолетнего и его положительная характеристика при решении вопроса о постановке его на профилактический учет с заведением учетной карточки не имеют правового значения ввиду императивности норм Инструкции о постановке на такой учет несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение до достижения возраста привлечения к административной ответственности, нельзя признать верным».

Верховный Суд указывает на конкретное нарушение процедуры:

«Из материалов административного дела следует, что Инспектор, получив в ноябре 2023 года документы о совершении В. проступка, до составления в декабре 2023 года оспариваемого заключения не принимал мер для получения информации о его личности, что подтверждается отсутствием записей в графах 14, 15, 16, 17 учетной карточки, где должны содержаться сведения о том, наблюдается ли В. у психиатра, нарколога, сведения о родителях, а также характеристика семьи, семейно-бытовых условий».

Требование Инструкции: Согласно примечанию к приложению № 5 к Инструкции (определяющему содержание учетной карточки), перечисленные обстоятельства должны устанавливаться при решении вопроса о постановке несовершеннолетнего на профилактический учет (подпункты 2.3, 2.4, 2.6, 2.10 пункта 2 названного примечания).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда (Пермский краевой суд)

1. Неверное толкование материального закона

Апелляционный суд ошибочно истолковал нормы Инструкции как содержащие требование об обязательности постановки на профилактический учет при совершении административного правонарушения до достижения возраста привлечения к административной ответственности. На самом деле Инструкция предусматривает возможность внесения мотивированного предложения о нецелесообразности такой постановки (подпункт 51.1 пункта 51).

2. Игнорирование принципов профилактической деятельности

Апелляционный суд не учел принципы, установленные Законом № 120-ФЗ: - индивидуального подхода к несовершеннолетним - гуманного обращения с ними - защиты их прав и законных интересов

3. Нарушение распределения бремени доказывания

Апелляционный суд не потребовал от административного ответчика доказать обоснованность и необходимость постановки на профилактический учет. Вместо этого суд возложил на истца бремя доказывания того, что постановка незаконна.

4. Нарушение требований статьи 84 КАС РФ

Апелляционное определение не содержит мотивов, по которым отвергнуты положительные данные о личности ребенка. Суд не дал оценку противоречиям в характеристиках из школы (положительная и отрицательная характеристики, подписанные одними и теми же лицами).

5. Нарушение требований статьи 311 КАС РФ

Апелляционное определение не содержит необходимых мотивов отклонения доказательств, представленных истцом.

6. Игнорирование ходатайства образовательного учреждения

Апелляционный суд не дал оценку ходатайству школы с просьбой не ставить В. на профилактический учет ввиду его положительной характеристики и активного участия в школьной жизни.

Ошибки кассационного суда (Седьмой кассационный суд общей ю