ВС РФ: при частичном изъятии земли администрация обязана выкупить весь участок, если остаток не соответствует минимальному размеру

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 41-КАД25-8-К6 от 16 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Казанкова Ольга Игоревна (гражданин) - Административный ответчик: администрация г. Ростова-на-Дону (орган местного самоуправления)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления

Исходное дело: № 2а-127/2024, рассмотренное в первой инстанции Ленинским районным судом г. Ростова-на-Дону

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Казанкова О.И. оспаривала бездействие администрации г. Ростова-на-Дону, выразившееся в отказе изъять (выкупить) земельный участок с кадастровым номером площадью 315 кв. м, на котором расположен жилой дом. Истица требовала:

1. Признать незаконным бездействие администрации по отказу в изъятии оставшегося земельного участка площадью 315 кв. м;
2. Возложить обязанность внести изменения в постановление администрации от 28 января 2022 г. № 66 в части изъятия земельного участка;
3. Внести изменения в соглашение об изъятии объектов недвижимого имущества на основании отчета об оценке от 14 апреля 2023 г.;
4. Признать незаконными действия ответчика по изъятию жилого дома по цене, установленной в отчете об оценке от 25 июля 2023 г.;
5. Провести переоценку жилого дома с включением в стоимость всего имущества, подлежащего оценке при выкупе.

Фактические обстоятельства

Казанкова О.И. являлась собственником земельного участка площадью 625 кв. м, отнесенного к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования «для ведения садоводства». Постановлением администрации от 28 января 2022 г. № 66 для муниципальных нужд (размещение линейного объекта и реконструкция автомобильной дороги) путем выкупа была изъята часть участка площадью 310 кв. м. В результате исходный участок был разделен на два:

• участок площадью 315 кв. м с видом разрешенного использования «для ведения садоводства»;
• участок площадью 310 кв. м с видом разрешенного использования «улично-дорожная сеть».

Постановлением администрации от 21 июня 2023 г. № 606 постановление № 66 было дополнено сведениями об изъятии жилого дома. Заявления истицы об изъятии путем выкупа оставшегося земельного участка площадью 315 кв. м были оставлены без удовлетворения.

Судебная история

Решение первой инстанции (19 марта 2024 г.): Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону отказал в удовлетворении всех исковых требований, придя к выводу, что нарушений порядка изъятия не допущено и оснований для изъятия земельного участка целиком не имеется. Суд не проверил правомерность постановления администрации от 28 января 2022 г. № 66 и не сделал выводов о его законности или незаконности.

Апелляционное определение (17 июня 2024 г.): Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда оставила решение первой инстанции без изменения.

Кассационное определение (15 октября 2024 г.): Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции оставила судебные акты без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ: Казанкова О.И. обратилась в Верховный Суд РФ со ссылкой на неправильное применение норм материального и процессуального права. Дело было истребовано в ВС РФ по запросу судьи от 3 апреля 2025 г. и передано на рассмотрение в судебном заседании СКАД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между правом собственника на защиту своего имущества и полномочиями органа местного самоуправления по изъятию земельных участков для муниципальных нужд. Центральная проблема состоит в следующем:

Материально-правовой аспект: Может ли орган местного самоуправления, осуществив частичное изъятие земельного участка путем его раздела, оставить собственника с земельным участком, который в силу своего размера не соответствует предельным минимальным размерам, установленным градостроительными регламентами, и тем самым становится непригодным для разрешенного использования? Обязана ли администрация изъять весь исходный земельный участок, если раздел приводит к образованию участка, не отвечающего требованиям земельного законодательства?

Процессуальный аспект: Должен ли суд при рассмотрении административного иска об оспаривании бездействия органа власти активно проверить правомерность исходного постановления об изъятии, даже если истец не сформулировал это требование в явном виде? Какова роль суда в уточнении исковых требований и определении применимых правовых норм?

Конфликт интересов: Публичный интерес в развитии муниципальной инфраструктуры (реконструкция дороги, размещение линейного объекта) сталкивается с правом собственника на защиту своего имущества и на использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Нарушили ли нижестоящие суды нормы материального права, не проверив соответствие образованного в результате раздела земельного участка площадью 315 кв. м предельным минимальным размерам, установленным градостроительными регламентами для земельных участков с видом разрешенного использования «для ведения садоводства»?

2. Обязана ли администрация изъять весь исходный земельный участок площадью 625 кв. м, если раздел приводит к образованию участка, не соответствующего требованиям земельного законодательства и препятствующего его разрешенному использованию?

3. Надлежащим ли образом суд первой инстанции реализовал принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ), не предложив истице уточнить исковые требования и не определив применимые правовые нормы при разрешении дела?

4. Повлияли ли допущенные судебными инстанциями нарушения на исход административного дела и возможность восстановления и защиты нарушенных прав истицы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Образованный в результате раздела земельный участок площадью 315 кв. м, сохранивший целевое назначение и разрешенное использование исходного участка, должен соответствовать предельным минимальным размерам, установленным градостроительными регламентами. Поскольку площадь участка (315 кв. м) значительно меньше минимально допустимого размера (400 кв. м), установленного для земельных участков с разрешенным использованием «для ведения садоводства», данный участок подлежал изъятию путем выкупа всего исходного земельного участка площадью 625 кв. м. Суды не учли это обстоятельство, что явилось основанием для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые нормы Земельного кодекса РФ

Основания и порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд:

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 56.3 Земельного кодекса РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории.

Статьей 56.6 Земельного кодекса РФ определены положения о решении об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Решение об изъятии может быть принято в отношении одного или нескольких земельных участков, в том числе земельного участка или земельных участков, подлежащих образованию (пункт 1). Решение об изъятии принимается в отношении всех объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных участках, подлежащих изъятию, за исключением сооружений, размещение которых на изымаемых земельных участках не противоречит цели изъятия (пункт 2).

Образование земельных участков и сохранение целевого назначения:

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 11.2 Земельного кодекса РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков. Целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Пунктом 1 статьи 11.4 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что при разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование.

Ограничения на образование земельных участков:

Пунктами 4, 5 и 6 статьи 11.9 Земельного кодекса РФ установлены критические ограничения:

• Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.
• Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием.
• Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам.

Предельные размеры земельных участков:

В соответствии с законодательством в отношении земельных участков в зависимости от их целевого назначения и разрешенного использования устанавливаются их предельные минимальные и максимальные размеры. Следовательно, вновь образованные земельные участки, сохраняя целевое назначение и разрешенное использование исходного земельного участка, также должны соответствовать предельным минимальным и максимальным размерам соответствующих земельных участков.

Согласно пункту 1 статьи 11.9 Земельного кодекса РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

2. Материально-правовые нормы Градостроительного кодекса РФ

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь.

Документом градостроительного зонирования, который включает в себя градостроительные регламенты, являются правила землепользования и застройки (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

Применение к конкретному делу:

Правилами землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, утвержденными решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 г. № 605, земельный участок истицы отнесен к территориальной зоне реформирования садоводческих и дачных хозяйств первого типа «ЗР-1», градостроительным регламентом которой для земельных участков с видом разрешенного использования «для ведения садоводства» установлен минимальный размер земельного участка равный 0,04 га (400 кв. м).

Образованный в результате раздела земельный участок площадью 315 кв. м имеет площадь, которая значительно меньше предельно допустимого (минимального) размера, установленного для земельных участков с разрешенным использованием «для ведения садоводства», равного 400 кв. м, и не отвечает требованиям земельного законодательства, препятствует использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.

3. Процессуальные нормы КАС РФ

Принцип активной роли суда:

Статья 14 КАС РФ устанавливает, что суд при рассмотрении административного дела активно способствует сторонам в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, принимает меры для всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств дела.

Пункт 7 статьи 6 КАС РФ закрепляет принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда.

Часть 1 статьи 63 КАС РФ предусматривает, что достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда.

Обязанность суда по уточнению исковых требований:

Верховный Суд РФ указал, что в целях правильного разрешения административных дел, принимая во внимание доводы административного иска о несоответствии указанного постановления закону, суд должен был предложить административному истцу уточнить заявленные требования, определить правовые нормы, подлежащие применению при их разрешении, и рассмотреть уточненный иск по существу.

Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке:

Согласно статье 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

4. Логика правового анализа Верховного Суда

Верховный Суд РФ применил следующую логику:

1. Исходный факт: Администрация разделила земельный участок площадью 625 кв. м на два участка: 310 кв. м (для муниципальных нужд) и 315 кв. м (оставлен собственнику).

2. Правовое требование: Образованные земельные участки должны сохранять целевое назначение и разрешенное использование исходного участка (ст. 11.2 ЗК РФ) и соответствовать предельным минимальным размерам, установленным градостроительными регламентами (ст. 11.9 ЗК РФ).

3. Фактическое несоответствие: Участок площадью 315 кв. м не соответствует минимальному размеру 400 кв. м, установленному для земельных участков с разрешенным использованием «для ведения садоводства».

4. Правовое следствие: Образование такого участка приводит к невозможности разрешенного использования (ст. 11.9 ЗК РФ), поэтому данный участок также подлежал изъятию путем выкупа всего исходного земельного участка площадью 625 кв. м.

5. Процессуальное нарушение: Суды не проверили правомерность исходного постановления об изъятии и не учли это обстоятельство, что нарушило принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение норм материального права

Ошибка первой инстанции: Ленинский районный суд, разрешая заявленные требования и давая оценку действиям и бездействию органа местного самоуправления, не проверил правомерность постановления администрации от 28 января 2022 г. № 66, не сделал выводов о его законности или незаконности.

Критика Верховного Суда: Суд не применил нормы Земельного кодекса РФ (статьи 11.2, 11.4, 11.9), которые устанавливают требования к образованию земельных участков и соответствию их предельным минимальным размерам. Суд не проверил, соответствует ли образованный участок площадью 315 кв. м минимальному размеру, установленному градостроительными регламентами (400 кв. м).

Последствие: Суд пришел к неправильному выводу о том, что оснований для изъятия земельного участка целиком не имеется, хотя в действительности раздел привел к образованию участка, не отвечающего требованиям земельного законодательства и препятствующего его разрешенному использованию.

2. Нарушение принципа активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка: Суд первой инстанции не предложил административному истцу уточнить заявленные требования в части проверки правомерности исходного постановления об изъятии. Суд не определил применимые правовые нормы (нормы Земельного кодекса РФ о предельных размерах земельных участков и требованиях к их образованию) и не рассмотрел уточненный иск по существу.

Критика Верховного Суда: Достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14, часть 1 статьи 63 КАС РФ). Суд должен был активно способствовать истице в осуществлении ее прав и принять меры для всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств дела.

3. Игнорирование существенного обстоятельства

Ошибка: Суды не учли, что образованный земельный участок площадью 315 кв. м значительно меньше предельно допустимого (минимального) размера, установленного в Ростовской области для земельных участков с разрешенным использованием «для ведения садоводства», равного 400 кв. м.

Критика Верховного Суда: Это обстоятельство является существенным и повлияло на исход административного дела. Без учета этого обстоятельства невозможна восстановление и защита нарушенных прав истицы.

4. Согласованность ошибок во всех инстанциях

Апелляционное определение (17 июня 2024 г.): Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда оставила решение первой инстанции без изменения, не исправив допущенные ошибки.

Кассационное определение (15 октября 2024 г.): Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции также оставила судебные акты без изменения, не выявив существенные нарушения норм материального и процессуального права.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 19 марта 2024 г.; - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 17 июня 2024 г.; - кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 октября 2024 г.

2. Направить дело на новое рассмотрение в Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Правовые основания: Статьи 328, 329, 330 КАС РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий собственников при изъятии имущества для муниципальных нужд

Определение Верховного Суда РФ устанавливает важный стандарт защиты прав собственников при частичном изъятии земельных участков. Администрация не может произвольно разделить земельный участок таким образом, чтобы оставшаяся часть стала непригодной для разрешенного использования. Если раздел приводит к образованию участка, не соответствующего предельным минимальным размерам, установленным градостроительными регламентами, то весь исходный участок подлежит изъятию.

Это решение защищает собственников от ситуации, когда администрация, изъяв часть участка, оставляет собственника с «мертвым» имуществом, которое невозможно использовать по назначению. Такой подход соответствует принципу справедливости и защиты законных ожиданий собственников.

2. Стандарт мотивированности и полноты судебного разбирательства

Определение подчеркивает, что суд не может ограничиться формальной проверкой соответствия действий администрации заявленным требованиям. Суд должен активно выяснять все существенные обстоятельства дела, включая правомерность исходного решения об изъятии, даже если истец не сформулировал это требование в явном виде.

Это требование вытекает из принципа активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) и означает, что суд должен: - предложить истице уточнить исковые требования; - определить применимые правовые нормы; - рассмотреть дело по существу с учетом всех существенных обстоятельств.

3. Контроль соответствия административных решений земельному законодательству

Определение демонстрирует, что суды должны проверять соответствие административных решений об изъятии земельных участков требованиям Земельного кодекса РФ, в частности: - требованиям к образованию земельных участков (ст. 11.2, 11.4 ЗК РФ); - ограничениям на образование участков, если это приводит к невозможности разрешенного использования (ст. 11.9 ЗК РФ); - требованиям соответствия предельным минимальным и максимальным размерам (ст. 11.9 ЗК РФ в связи с Градостроительным кодексом РФ).

Это означает, что суды должны применять комплексный подход, анализируя не только процедурные аспекты изъятия, но и его материально-правовые последствия.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями:

Право собственности (ст. 35 Конституции РФ): Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Определение защищает право собственника на справедливое разрешение спора о том, должно ли его имущество быть изъято целиком или частично.

Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Каждому гарантируется право на судебную защиту своих прав и свобод. Определение требует, чтобы суд активно защищал права собственника, выясняя все существенные обстоятельства дела.

Принцип законности: Органы власти должны действовать в соответствии с законом. Определение подчеркивает, что администрация не может произвольно разделять земельные участки в нарушение требований земельного законодательства.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для других категорий административных споров:

Оспаривание нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ): При оспаривании НПА суды должны проверять соответствие НПА вышестоящим актам, включая требования земельного законодательства и градостроительного законодательства.

Оспаривание решений и действий органов власти (гл. 22 КАС РФ): При оспаривании решений об изъятии имущества, выдаче разрешений, лицензий и других административных решений суды должны применять прин