ВС подтвердил право Минтранса включать частные объекты в перечень охраняемых

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-140; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Рудаков Е.В. - Секретарь: Баханова В.А. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Общество с ограниченной ответственностью «Геомар» (собственник универсального перегрузочного комплекса в морском порту Находка) - Ответчик: Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) - Привлеченные заинтересованные лица: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России), Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (приказа и содержащегося в нём перечня) недействующим полностью или в части; спор о компетенции федерального органа исполнительной власти и правомерности включения объекта частной собственности в перечень охраняемых объектов ведомственной охраны.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Министерство транспорта Российской Федерации приказом от 3 августа 2016 г. № 222 (зарегистрирован в Минюсте России 29 августа 2016 г., регистрационный номер 43459) утвердило Перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (ФГУП «УВО Минтранса России»). Перечень действует в редакции приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. № 139 (зарегистрирован в Минюсте России 18 апреля 2018 г., регистрационный номер 50805). Пунктом 1104 Перечня универсальный перегрузочный комплекс в морском порту Находка, принадлежащий на праве собственности ООО «Геомар», был отнесён к числу объектов иных форм собственности, находящихся в ведении Минтранса России и охраняемых ФГУП «УВО Минтранса России». ООО «Геомар» оспорило включение своего объекта в Перечень, ссылаясь на нарушение прав собственника и ограничение свободы договора, а также на создание необоснованных конкурентных преимуществ единственного исполнителя охранных услуг.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ): Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2025 г. по делу № АКПИ25-115 в удовлетворении административного иска ООО «Геомар» отказано. Суд первой инстанции исходил из того, что Минтранс России действовал в пределах предоставленных ему полномочий, Перечень в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ): ООО «Геомар», не согласившись с решением суда первой инстанции, подало апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение как незаконное. Общество настаивало на несостоятельности выводов суда о соответствии пункта 1104 Перечня положениям пункта 1 статьи 420, пунктов 1, 2 статьи 421 Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также утверждало, что универсальный перегрузочный комплекс не отнесён к сфере ведения Минтранса России. Кроме того, административный истец указал на принятие судом решения о правах и об обязанностях лица (Министерства внутренних дел РФ), не привлеченного к участию в деле.

Позиции сторон в апелляции: - Минтранс России ссылался на отсутствие предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для отмены решения суда. - Росгвардия указала, что включение объектов в Перечень не относится к её компетенции; Перечень был согласован Министерством внутренних дел РФ до передачи полномочий Росгвардии. - Минюст России поддержал позицию Минтранса России, считая требования ООО «Геомар» необоснованными. - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной.

ООО «Геомар», извещённое о времени и месте судебного заседания, представителя в суд апелляционной инстанции не направило, заявив ходатайство об отложении рассмотрения в связи с временной нетрудоспособностью представителя, которое протокольным определением суда от 15 июля 2025 г. оставлено без удовлетворения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между следующими интересами и нормативными подходами:

1. Интерес собственника объекта транспортной инфраструктуры (ООО «Геомар») в свободе выбора поставщика охранных услуг и в недопущении необоснованного ограничения конкуренции на рынке охранных услуг, с одной стороны, и интерес государства в обеспечении транспортной безопасности через специализированные подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти — с другой.

2. Вопрос о пределах компетенции Минтранса России по формированию перечня охраняемых объектов: может ли федеральный орган исполнительной власти включать в такой перечень объекты, принадлежащие на праве собственности частным лицам, если эти объекты находятся в сфере координации и регулирования этого органа (морские порты и терминалы)?

3. Соотношение норм гражданского права (статьи 420, 421 ГК РФ о понятии договора и свободе договора) с нормами специального законодательства о ведомственной охране и транспортной безопасности.

4. Вопрос о соответствии оспариваемого нормативного акта нормам антимонопольного законодательства (Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Дело имеет принципиальное значение, поскольку касается баланса между правами собственников объектов транспортной инфраструктуры и полномочиями государства по обеспечению безопасности критически важных объектов, а также уточняет пределы применения норм о ведомственной охране к объектам частной собственности, находящимся в сфере государственного регулирования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли Минтранс России полномочие включать в Перечень охраняемых объектов подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России» объекты, принадлежащие на праве собственности частным лицам (ООО «Геомар»), если эти объекты являются объектами транспортной инфраструктуры, находящимися в сфере координации и регулирования Минтранса России?

2. Противоречит ли пункт 1104 Перечня нормам статей 420, 421 Гражданского кодекса РФ (о понятии договора и свободе договора) и статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции» (о запрете на ограничивающие конкуренцию акты)?

3. Является ли основанием для признания Перечня недействующим в части пункта 1104 его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы в смысле пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ?

4. Было ли нарушено право на справедливое судебное разбирательство в связи с непривлечением к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерства внутренних дел Российской Федерации?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Минтранс России обладает полномочием включать в Перечень охраняемых объектов подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России» объекты транспортной инфраструктуры, принадлежащие на праве собственности частным лицам, при условии, что эти объекты находятся в сфере координации и регулирования Минтранса России. При отнесении такого объекта к охраняемым объектам подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России» этот объект подлежит охране исключительно подразделениями данного федерального государственного унитарного предприятия. Пункт 1104 Перечня не содержит положений, вступающих в противоречие с нормами гражданского права о свободе договора или с антимонопольным законодательством, поскольку включение объекта в Перечень охраняемых объектов ведомственной охраны является следствием применения специального законодательства о ведомственной охране и транспортной безопасности, а не произвольным ограничением конкуренции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовое основание для признания нормативного акта недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы. Апелляционная коллегия установила, что по данному административному делу такого основания для признания Перечня недействующим в оспариваемой части не имеется. Суд первой инстанции правомерно исходил из этого при отказе в удовлетворении требования ООО «Геомар».

2. Преюдициальное значение вступивших в законную силу судебных актов

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства. Полномочия Минтранса России на принятие Приказа, соблюдение процедуры принятия и правил введения его в действие проверены и подтверждены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. № АКПИ22-58 и от 27 июня 2022 г. № АКПИ22-292.

3. Законодательное регулирование ведомственной охраны и компетенция Минтранса России

Законом, устанавливающим организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны, является Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее — Закон о ведомственной охране). Апелляционная коллегия провела анализ абзацев второго—четвёртого статьи 1, статьи 2, части первой статьи 5, абзаца второго части первой и части десятой статьи 8 данного закона и установила следующее:

• Правительством Российской Федерации определяются имеющие право на создание ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти.
• Ведомственная охрана осуществляет охрану объектов, правообладателями которых являются федеральные государственные органы, федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны в соответствии со статьей 5 Закона о ведомственной охране, а также организации, в отношении которых указанные федеральные государственные органы и федеральные органы исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности.
• Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

4. Нормативная база полномочий Минтранса России

Правительство Российской Федерации: - Постановлением от 12 июля 2000 г. № 514 «Об организации ведомственной охраны» включило Минтранс России в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану. - Постановлением от 11 октября 2001 г. № 743 утвердило Положение о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации (далее — Положение о ведомственной охране Минтранса России).

Положение о ведомственной охране Минтранса России (пункт 1) определяет структуру органов ведомственной охраны, нормы численности работников и порядок организации деятельности ведомственной охраны Минтранса России, в том числе при осуществлении физической охраны объектов, охраны объектов с использованием технических средств охраны и охраны имущества при его транспортировке. Согласно пункту 5 указанного Положения, органом управления ведомственной охраны Минтранса России является федеральное государственное унитарное предприятие, находящееся в ведении Минтранса России и осуществляющее деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и своим уставом.

Приказом Минтранса России от 14 октября 2002 г. № 130 «О ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации» (пункт 1) таким предприятием определено ФГУП «УВО Минтранса России».

5. Исключительность охраны объектов подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России»

Апелляционная коллегия отвергла доводы ООО «Геомар» о том, что охрана универсального перегрузочного комплекса в морском порту Находка может выполняться любой организацией, имеющей соответствующие лицензии на предоставление охранных услуг для объектов транспортной инфраструктуры. Суд установил, что при отнесении Минтрансом России объекта транспортной инфраструктуры к охраняемым объектам подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России» этот объект транспортной инфраструктуры подлежит охране исключительно подразделениями данного федерального государственного унитарного предприятия.

6. Применение Закона о транспортной безопасности

Статья 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (в редакции Федерального закона от 24 июля 2023 г. № 387-ФЗ), часть 8, предусматривает, что защита объектов транспортной инфраструктуры, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, от актов незаконного вмешательства предусматривает защиту таких объектов от противоправных посягательств и осуществляется указанными подразделениями, являющимися подразделениями транспортной безопасности.

7. Опровержение доводов о ограничении охраны только государственной собственностью

Апелляционная коллегия опровергла утверждение ООО «Геомар» о том, что Положение о ведомственной охране Минтранса России устанавливает ограничение на осуществление охранной деятельности лишь объектов, находящихся в государственной собственности. Суд установил, что данное Положение подобного ограничения не предусматривает.

Кроме того, суд указал, что ссылка Общества на часть 1 статьи 8 Закона о ведомственной охране, якобы ограничивающую охрану лишь государственной собственностью, противоречит содержанию части 1 статьи 8 Закона о ведомственной охране, абзац второй которой закрепляет осуществление ведомственной охраной охраны объектов, правообладателями которых выступают организации, в отношении которых федеральные государственные органы, федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны, осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности.

8. Отнесение объекта к сфере ведения Минтранса России

Апелляционная коллегия отвергла доводы ООО «Геомар» о том, что принадлежащий ему на праве собственности универсальный перегрузочный комплекс не отнесён к сфере ведения Минтранса России. Суд исходил из того, что:

• Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере в том числе морского (включая морские порты), внутреннего водного и промышленного транспорта, обеспечения транспортной безопасности (пункт 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

• Поименованный в оспариваемом пункте объект в силу пунктов 1, 7, 9 статьи 4 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подпункта «г» пункта 5 статьи 1 Закона о транспортной безопасности является морским терминалом и, следовательно, объектом транспортной инфраструктуры.

9. Соответствие Перечня нормам права

Апелляционная коллегия установила, что вывод суда о соответствии пункта 1104 Перечня нормам права, подлежащим применению в рассматриваемом случае, правомерен. Анализ положений Закона о ведомственной охране, Закона о транспортной безопасности, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в области ведомственной охраны и транспортной безопасности свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемого предписания незаконным.

10. Отсутствие противоречия с нормами гражданского и антимонопольного права

Апелляционная коллегия установила, что вопреки доводам Общества, положений, которые бы вступали в противоречие с нормами статьи 420 (о понятии договора), статьи 421 (о свободе договора) Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» (о запрете на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), Перечень в оспариваемой части не содержит.

11. Вопрос о непривлечении Министерства внутренних дел РФ

Апелляционная коллегия отвергла утверждение административного истца о наличии безусловного основания для отмены решения суда, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с непривлечением к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерства внутренних дел Российской Федерации. Суд указал, что суд не принимал решения о правах и об обязанностях данного министерства. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2018 г. № 909 полномочие Министерства внутренних дел Российской Федерации по согласованию перечня охраняемых объектов, утверждаемого Минтрансом Российской Федерации, передано Росгвардии.

12. Итоговый вывод о законности Перечня

Апелляционная коллегия установила, что установив, что Перечень, принятый уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречит, суд первой инстанции верно отказал в удовлетворении заявленного требования (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Апелляционная коллегия установила отсутствие неправильного применения судом норм материального права и иных предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта (пункта 1104 Перечня) иному нормативному правовому акту большей юридической силы в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ. Суд установил, что Перечень, в том числе пункт 1104, принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минтрансом России) в пределах его компетенции и не противоречит:

• Федеральному закону от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране»
• Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»
• Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации»
• Постановлениям Правительства Российской Федерации, определяющим порядок организации ведомственной охраны
• Нормам Гражданского кодекса РФ о свободе договора (статьи 420, 421)
• Нормам Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам, поскольку дело разрешено окончательно в апелляционном порядке. Однако из решения следует, что:

1. Для арбитражных управляющих и органов, осуществляющих ведомственную охрану: включение объекта транспортной инфраструктуры в Перечень охраняемых объектов ведомственной охраны является законным основанием для осуществления исключительной охраны этого объекта подразделениями соответствующего федерального государственного унитарного предприятия, даже если объект принадлежит на праве собственности частному лицу.

2. Для собственников объектов транспортной инфраструктуры: включение их объекта в Перечень охраняемых объектов ведомственной охраны не является нарушением их прав собственности или свободы договора, если объект находится в сфере координации и регулирования соответствующего федерального органа исполнительной власти.

3. Для органов, согласующих перечни охраняемых объектов: согласование перечня охраняемых объектов должно осуществляться в соответствии с действующим законодательством о ведомственной охране и транспортной безопасности, с учётом того, что объекты могут принадлежать на праве собственности как государственным органам, так и организациям, в отношении которых федеральный орган исполнительной власти осуществляет координацию и регулирование.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Геомар» — без удовлетворения.

Определение принято в соответствии со статьями 308—311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и уточнение подходов

Определение Апелляционной коллегии ВС РФ не предполагает смену методологии, а скорее уточняет и подтверждает сложившуюся практику применения законодательства о ведомственной охране