ВС РФ подтвердил законность упрощённого расчёта платы за загрязнение сточных вод для химических производств

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-217, решение от 16 июля 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административным делам о признании нормативных правовых актов недействующими)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Кузьмичева С.И. - Секретарь: Евтеева И.С. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Научно-производственная фирма КЕМ» (абонент в сфере холодного водоснабжения и водоотведения, осуществляющее производство химических веществ и химических продуктов, а также лекарственных средств и материалов, применяемых в медицинских целях) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (признание частично недействующим абзаца второго пункта 203 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 644)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Общество с ограниченной ответственностью «Научно-производственная фирма КЕМ» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании абзаца второго пункта 203 Правил холодного водоснабжения и водоотведения недействующим в той части, в которой он устанавливает для объектов абонентов, среднесуточный объем сбрасываемых сточных вод с которых менее указанного в абзаце первом пункта 124 Правил, используемых в целях производства химических веществ и химических продуктов, производства лекарственных средств и материалов, применяемых в медицинских целях, расчет платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод как удвоенное произведение тарифа на водоотведение на объем сточных вод (формула: ПНОРм. сост. = 2 × Т × Qnpi).

Позиция административного истца

Общество оспаривало конституционность и законность оспариваемого положения, ссылаясь на:

1. Несоответствие материальному праву: нарушение пункта 1 статьи 393 (ответственность за неисполнение обязательства), пункта 1 статьи 401 (вина как условие ответственности), пункта 1 статьи 1064 (общие основания ответственности за причинение вреда), пункта 1 статьи 1079 ГК РФ (ответственность за деятельность, создающую повышенную опасность) — поскольку допускается привлечение к ответственности за действия (бездействие), которые абонент не совершал;

2. Нарушение конституционных прав: право на свободу экономической деятельности и распоряжение прибылью и экономическим результатом деятельности;

3. Нарушение права на судебную защиту: пункт 203 Правил лишает возможности доказать отсутствие превышения уровня сброса загрязняющих веществ и/или отсутствие сброса таких веществ.

Фактическое основание: Общество заключило договор водоотведения с ООО «ЭкоПром», которое со ссылкой на оспариваемую норму обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод.

Позиция административного ответчика

Правительство РФ (через Министерство строительства и ЖКХ) в письменных возражениях просило отказать в удовлетворении иска, указав, что:

1. Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ;
2. Утвержденные им Правила в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;
3. Оспариваемые положения не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А. в судебном заседании поддержал позицию ответчика, полагая необходимым отказать в удовлетворении требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав оспариваемое положение соответствующим нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушающим прав административного истца.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом в охране окружающей среды: государственная политика в сфере водоснабжения и водоотведения направлена на снижение негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод (пункт 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»);

2. Частным интересом хозяйствующего субъекта: право на свободу экономической деятельности, распоряжение прибылью, справедливое распределение финансовой ответственности и право на судебную защиту.

Ключевая правовая проблема: допустимо ли применение презумпции превышения содержания загрязняющих веществ в сточных водах для определенных видов деятельности (химическое производство, производство лекарственных средств) без доказательства фактического превышения нормативов, и соответствует ли такой подход принципам гражданско-правовой ответственности, закрепленным в ГК РФ?

Процессуальный аспект: распределение бремени доказывания между организацией, осуществляющей водоотведение, и абонентом при расчете платы за сброс загрязняющих веществ, а также роль суда в проверке соответствия нормативного правового акта материальному законодательству.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли абзац второй пункта 203 Правил холодного водоснабжения и водоотведения (устанавливающий упрощенный расчет платы за сброс загрязняющих веществ по формуле ПНОРм. сост. = 2 × Т × Qnpi для объектов абонентов, используемых в целях производства химических веществ и химических продуктов, производства лекарственных средств и материалов, применяемых в медицинских целях, независимо от фактического превышения нормативов состава сточных вод) нормативным правовым актам большей юридической силы, в частности пункту 1 статьи 393, пункту 1 статьи 401, пункту 1 статьи 1064, пункту 1 статьи 1079 ГК РФ?

2. Нарушает ли оспариваемое положение конституционные права на свободу экономической деятельности, распоряжение прибылью и право на судебную защиту?

3. Допустимо ли применение презумпции превышения содержания загрязняющих веществ в сточных водах без доказательства фактического превышения нормативов, и какова роль абонента в опровержении такой презумпции?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал оспариваемое положение соответствующим федеральному законодательству и конституционным принципам охраны окружающей среды. Суд исходил из того, что пункт 203 Правил устанавливает упрощенный (презумптивный) порядок расчета платы за сброс загрязняющих веществ для видов деятельности, заведомо опасных в связи с концентрацией в сбросах химических веществ и соединений, потенциально превышающих установленные нормативы. Данный порядок не нарушает справедливого баланса частных и публичных интересов, поскольку предусматривает механизм опровержения презумпции (отбор проб сточных вод или принятие декларации) и стимулирует абонентов к снижению загрязнения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого нормативного правового акта

Верховный Суд установил, что:

• Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; на дату принятия оспариваемого акта — статья 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ);

• Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (часть 1 статьи 1) относит к полномочиям Правительства РФ утверждение правил холодного водоснабжения и водоотведения (пункт 1 части 1 статьи 4, часть 11 статьи 7);

• Процедура издания, введения в действие и опубликования оспариваемого нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

• Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ (от 4 апреля 2018 г. № АКПИ18-73, от 22 июня 2020 г. № АКПИ20-15, от 23 июля 2021 г. № АКПИ21-472, от 26 сентября 2023 г. № АКПИ23-604) и не оспариваются административным истцом.

Вывод: Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

2. Конституционные основы охраны окружающей среды и баланс интересов

Суд сослался на постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. № 5-П, в котором КС РФ указал, что правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды должны устанавливаться таким образом, чтобы при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан.

3. Материально-правовые основания в Федеральном законе о водоснабжении и водоотведении

Суд детально проанализировал положения Закона о водоснабжении и водоотведении:

Статья 3 (цели государственной политики): одной из целей является снижение негативного воздействия на водные объекты путем повышения качества очистки сточных вод (пункт 3 части 1).

Статья 7 (договоры водоснабжения и водоотведения): - Часть 1: водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем осуществляются на основании договоров; - Часть 5: абоненты, объекты которых подключены к централизованной системе водоотведения, заключают договоры водоотведения; - Часть 10 (ключевое положение): в случае, если сточные воды содержат загрязняющие вещества, иные вещества и микроорганизмы, негативно воздействующие на работу централизованной системы водоотведения, абонент обязан компенсировать организации, осуществляющей водоотведение, расходы, связанные с негативным воздействием указанных веществ и микроорганизмов на работу централизованной системы водоотведения, в размере и порядке, которые установлены правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Статья 14 (обязанности абонента по договору водоотведения): абонент обязуется соблюдать нормативы состава сточных вод и требования к составу и свойствам сточных вод, производить оплату водоотведения, вносить плату за нарушение указанных нормативов и требований (часть 1).

Статья 30 (нормативы состава сточных вод и плата за превышение): - Часть 1: в целях охраны водных объектов от загрязнения для объектов абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, за исключением жилых домов, многоквартирных домов (кроме нежилых помещений в многоквартирных домах, имеющих отдельные канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения), устанавливаются нормативы состава сточных вод; - Часть 1 (вторая норма): в случае, если сточные воды содержат загрязняющие вещества, концентрация которых превышает установленные нормативы состава сточных вод, абонент обязан внести организации, осуществляющей водоотведение, плату за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод в порядке, установленном правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации; - Часть 2: в целях обеспечения контроля состава и свойств сточных вод абоненты, категории которых определены правилами, подают декларацию о составе и свойствах сточных вод.

Вывод суда: Закон о водоснабжении и водоотведении предоставляет Правительству РФ полномочие на установление в Правилах порядка исчисления платы за сброс загрязняющих веществ, включая возможность дифференцированного подхода к различным категориям абонентов.

4. Анализ оспариваемого положения пункта 203 Правил

Суд установил следующую структуру пункта 203:

Абзац первый: определяет категории объектов абонентов, для которых применяется специальный порядок расчета платы (объекты с среднесуточным объемом сбрасываемых сточных вод менее указанного в пункте 124 Правил).

Абзац второй (оспариваемый): перечисляет виды деятельности, для которых применяется упрощенный расчет по формуле ПНОРм. сост. = 2 × Т × Qnpi, включая производство химических веществ и химических продуктов, производство лекарственных средств и материалов, применяемых в медицинских целях.

Абзацы третий и четвертый: устанавливают дополнительные условия (отсутствие подключения к централизованной системе водоотведения, расположение во встроенном нежилом помещении).

Абзац пятый: условие отсутствия контрольного канализационного колодца.

Абзацы шестой и седьмой: формула расчета.

Абзац восьмой (механизм опровержения презумпции): в случае, если организацией, осуществляющей водоотведение, произведен отбор проб сточных вод абонентов или принята декларация, расчет платы определяется в соответствии с пункта 197 Правил (обычный порядок).

5. Правовая природа пункта 203 Правил: презумпция превышения загрязняющих веществ

Суд дал следующую оценку оспариваемому положению:

«Пунктом 203 Правил для абонентов, чья хозяйственная деятельность является заведомо опасной в связи с концентрацией в сбросах химических веществ и соединений, потенциально превышающих установленные нормативы и неблагоприятно воздействующих на окружающую среду (водные объекты), установлен упрощенный порядок начисления платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод - с применением расчетного метода по установленной формуле.

Закрепление пунктом 203 Правил соответствующего расчета платы в отношении объектов абонентов, виды деятельности которых перечислены в его абзаце втором, обусловлено презумпцией превышения содержания загрязняющих веществ в составе сточных вод при такой деятельности.»

Ключевой момент: Суд признал, что пункт 203 Правил основан на презумпции превышения содержания загрязняющих веществ для определенных видов деятельности, а не на доказательстве фактического превышения в каждом конкретном случае.

6. Соответствие справедливому балансу частных и публичных интересов

Суд указал, что:

«Данный порядок позволяет, не нарушая справедливого баланса частных и публичных интересов, обеспечить эффективность комплекса мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду, в том числе за счет сокращения организационных и финансовых издержек организаций, осуществляющих водоотведение.»

Обоснование баланса:

1. Публичный интерес: упрощенный расчет позволяет эффективно снижать негативное воздействие на окружающую среду и сокращает организационные и финансовые издержки организаций, осуществляющих водоотведение;

2. Частный интерес абонента: предусмотрен механизм опровержения презумпции (отбор проб сточных вод или принятие декларации), а также стимулирование к снижению загрязнения.

7. Механизм опровержения презумпции и право абонента на защиту

Суд подробно проанализировал абзац восьмой пункта 203 Правил и положения Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод (постановление Правительства РФ от 22 мая 2020 г. № 728):

«При этом абзацем восьмым пункта 203 Правил предусмотрено, что в случае, если организацией, осуществляющей водоотведение, в соответствии с Правилами осуществления контроля состава и свойств сточных вод произведен отбор проб сточных вод абонентов, указанных в абзацах втором и третьем этого пункта Правил, а также в случае принятия такой организацией для осуществления контроля состава и свойств сточных вод декларации в отношении данных объектов абонентов расчет платы определяется в соответствии с пунктом 197 Правил.»

Вывод суда:

«Таким образом, в случае, когда имеется физическая возможность отбора проб сточных вод абонента отдельно от сточных вод других абонентов и организацией, осуществляющей водоотведение, в соответствующем расчетном периоде был произведен отбор проб сточных вод или принята к контролю декларация, пунктом 203 Правил устанавливается приоритет результатов анализов отобранной пробы сточных вод и декларации, и, соответственно, плата должна быть рассчитана по формуле пункта 197 Правил.»

Суд также отметил, что подпунктом «г» пункта 10 Правил осуществления контроля установлено, что абоненты обязаны обеспечить наличие мест для отбора проб сточных вод (контрольных канализационных колодцев) и не препятствовать установке и эксплуатации организацией, осуществляющей водоотведение, автоматического оборудования.

8. Стимулирующий эффект оспариваемого положения

Суд признал, что:

«Приведенный в пункте 203 Правил расчет платы фактически стимулирует абонентов, являющихся собственниками или иными законными владельцами объектов, указанных в этом пункте, к снижению содержания загрязняющих веществ в сбрасываемых ими сточных водах и обеспечению выполнения требований, предусмотренных пунктом 10 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, а также предоставляет абоненту право выбора: вносить плату в порядке, установленном пунктом 203 Правил, либо обеспечить наличие места отбора проб сточных вод, что дает возможность подачи декларации о составе и свойствах сточных вод и расчета платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения с учетом фактических состава и свойств сточных вод абонента.»

Ключевой момент: Суд признал, что оспариваемое положение не просто возлагает финансовое бремя, но и предоставляет абоненту право выбора между двумя вариантами: 1. Вносить плату по упрощенной формуле (пункт 203); 2. Обеспечить наличие места отбора проб сточных вод, что позволяет подать декларацию и рассчитать плату по фактическим показателям (пункт 197).

9. Соответствие оспариваемого положения целям Закона о водоснабжении и водоотведении

Суд установил, что:

«Оспариваемый пункт Правил содержит правовое регулирование, преследующее конституционно значимые цели, закрепленные в пункте 3 части 1 статьи 3 Закона о водоснабжении и водоотведении, в полной мере соответствует приведенным нормам указанного закона и не нарушает прав административного истца.»

10. Отклонение доводов о несоответствии ГК РФ

Суд отклонил доводы административного истца о несоответствии оспариваемого положения статьям 393, 401, 1064, 1079 ГК РФ, указав:

«Доводы административного истца о несоответствии оспариваемых положений пункту 1 статьи 393, пункту 1 статьи 401, пункту 1 статьи 1064, пункту 1 статьи 1079 ГК РФ основаны на ошибочном толковании норм материального права, поскольку данный кодекс и Правила имеют разные предметы правового регулирования.»

Обоснование: ГК РФ регулирует гражданско-правовую ответственность, основанную на вине, причинении вреда и других условиях. Правила же регулируют публично-правовые отношения в сфере водоснабжения и водоотведения, где применяются иные принципы (презумпция опасности определенных видов деятельности, публичный интерес в охране окружающей среды).

11. Отсутствие нормативного правового акта большей юридической силы

Суд установил:

«Нормативного правового акта большей юридической силы, который бы определял для объектов абонентов, перечисленных в абзаце втором пункта 203 Правил, иные условия при расчете платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод, не имеется.»

12. Применение критерия соответствия нормативным актам большей юридической силы

Суд применил критерий, установленный пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ:

«Учитывая, что оспариваемое положение Правил не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.»

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле суд первой инстанции (Верховный Суд РФ) рассматривал дело по существу впервые, поэтому анализ ошибок нижестоящих судов не применим. Однако суд дал оценку позиции административного истца, которая содержала следующие ошибки:

1. Неверное толкование материального права и смешение предметов правового регулирования

Ошибка истца: Административный истец ссылался на нормы ГК РФ (статьи 393, 401, 1064, 1079), которые регулируют гражданско-правовую ответственность, основанную на вине, причинении вреда и других условиях.

Оценка суда: Суд указал, что ГК РФ и Правила имеют разные предметы правового регулирования. Правила регулируют публично-правовые отношения в сфере водоснабжения и водоотведения, где применяются иные принципы, включая презумпцию опасности определенных видов деятельности.

Правовой принцип: В публичном праве (в отличие от гражданского права) допустимо применение презумпций и специальных режимов ответственности для достижения конституцион