ВС подтвердил требование о документах на объекты туристской индустрии при заключении договора водопользования

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ25-266

Дата: 9 июля 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Кузьмичева С.И. - Секретарь: Евтеева И.С. - Прокурор: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Вохминцева Наталья Валерьевна (индивидуальный предприниматель и участник хозяйственных обществ, занимающаяся организацией водных экскурсий) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец Вохминцева Н.В. оспаривает конституционность и законность пункта 13 и абзаца второго подпункта «в» пункта 15 Правил подготовки и заключения договора водопользования, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2023 г. № 274 (далее — Постановление № 274, Правила).

Истец требует признать эти положения недействующими в той части, в которой по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, для заключения без проведения аукциона договора водопользования в целях использования водного объекта в рекреационных целях туроператорами и турагентами необходимо подтверждение расположения земельного участка в береговой полосе водного объекта общего пользования.

Позиция истца

Вохминцева Н.В. обосновывает требование следующим образом:

1. Как индивидуальный предприниматель и участник хозяйственных обществ занимается организацией водных экскурсий на маломерных судах.

2. Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 24 января 2024 г. по иску Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры договор водопользования, заключенный между ней и Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан в 2022 году без проведения аукциона в целях рекреационного использования акватории озера Нижний Кабан в г. Казани, был признан ничтожной сделкой на основании аналогичных предписаний старых Правил (постановление Правительства РФ от 12 марта 2008 г. № 165, утратившие силу).

3. При попытке заключить новый договор водопользования в отношении того же водного объекта без проведения аукциона Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан отказано со ссылкой на оспариваемые положения Правил в связи с отсутствием у истца прав на земельный участок в береговой полосе испрашиваемого водного объекта.

4. По мнению истца, нормативное регулирование порядка предоставления акватории туроператорам и турагентам носит неопределенный характер, что влечет невозможность заключения договора водопользования без проведения аукциона.

5. Истец ссылается на несоответствие оспариваемых положений части 4 статьи 50 Водного кодекса РФ (ВК РФ).

Позиция ответчика

Правительство РФ (через представителя Министерства природных ресурсов и экологии РФ) в письменных возражениях просило отказать в удовлетворении иска, указав:

1. Постановление № 274 издано в пределах полномочий Правительства РФ.
2. Утвержденные им Правила в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
3. Правила не создают правовой неопределенности и не нарушают прав и законных интересов истца.

На судебном заседании представитель Правительства РФ Егорова Е.С. поддержала эту позицию.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемые положения Правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечение надлежащего порядка предоставления водных объектов в пользование, защита водных ресурсов, соблюдение требований законодательства о водопользовании;

2. Частным интересом — право туроператора/турагента на заключение договора водопользования без проведения аукциона для осуществления рекреационной деятельности.

Ключевая правовая проблема: Требует ли законодательство о водопользовании (ВК РФ, часть 4 статьи 50) для заключения договора водопользования без аукциона туроператором/турагентом наличие у него прав на земельный участок, расположенный в границах береговой полосы испрашиваемого водного объекта, или такое требование выходит за пределы полномочий Правительства РФ при издании подзаконных актов?

Толкование материального права: Истец утверждает, что часть 4 статьи 50 ВК РФ не содержит указания на необходимость расположения объектов туристской индустрии в береговой полосе, и поэтому требование Правил о подтверждении такого расположения является избыточным и противоречит закону.

Процессуальные особенности: Дело рассматривается в порядке главы 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов), что предполагает особое распределение бремени доказывания: истец должен доказать несоответствие оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли части 4 статьи 50 ВК РФ требование пункта 13 и абзаца второго подпункта «в» пункта 15 Правил о необходимости подтверждения расположения земельного участка туроператора/турагента в границах береговой полосы водного объекта общего пользования при заключении договора водопользования без проведения аукциона в целях рекреационного использования?

2. Содержит ли часть 4 статьи 50 ВК РФ исчерпывающие основания и критерии для заключения договора водопользования без аукциона, и входит ли в эти критерии требование о расположении объектов туристской индустрии в береговой полосе?

3. Создают ли оспариваемые положения Правил правовую неопределенность, препятствующую туроператорам и турагентам заключать договоры водопользования без аукциона?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что оспариваемые положения Правил полностью соответствуют положениям Водного кодекса РФ и не противоречат нормативным актам большей юридической силы. Суд установил, что Правила не содержат избыточных требований, а лишь конкретизируют критерии, вытекающие из взаимосвязанных положений частей 2 и 4 статьи 50 ВК РФ. Требование о представлении документов, подтверждающих наличие инфраструктуры (в том числе расположение земельного участка в береговой полосе), является обоснованным и не создает правовой неопределенности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание Постановления № 274

Суд исходил из следующих нормативных оснований:

• Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»: Правительство РФ издает постановления и распоряжения, имеющие нормативный характер, в форме постановлений Правительства РФ.

• Часть 4 статьи 2 ВК РФ: Правительство РФ издает нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных ВК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ.

• Пункт 6 статьи 24 ВК РФ: К полномочиям органов государственной власти РФ в области водных отношений отнесено утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования.

Вывод суда: Постановление № 274 принято Правительством РФ в пределах предоставленных полномочий. Порядок принятия и опубликования нормативного акта соблюден (в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763).

2. Материально-правовые основания: анализ Водного кодекса РФ

Суд провел детальный анализ положений ВК РФ, регулирующих водопользование:

Часть 1 статьи 11 ВК РФ: Право пользования поверхностными водными объектами приобретается физическими и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным ВК РФ и другими федеральными законами.

Часть 4 статьи 50 ВК РФ: Использование акватории водных объектов для рекреационных целей физкультурно-спортивными организациями, организациями отдыха детей и их оздоровления, туроператорами или турагентами, осуществляющими свою деятельность в соответствии с федеральными законами, организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов осуществляется на основании договора водопользования, заключаемого без проведения аукциона.

Часть 2 статьи 50 ВК РФ: Правила использования водных объектов для рекреационных целей утверждаются органами местного самоуправления по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ.

Критический вывод суда: Из приведенных положений ВК РФ следует, что законодатель установил исчерпывающие основания и критерии для заключения договора водопользования без проведения аукциона:

• использование акватории водного объекта для эксплуатации пляжа правообладателем земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования;
• использование акватории водного объекта для рекреационных целей физкультурно-спортивной организацией, организацией отдыха детей и их оздоровления, туроператором или турагентом, вид деятельности которых определяется в соответствии с основным видом деятельности (ОКВЭД);
• для организации отдыха детей, ветеранов, граждан пожилого возраста и инвалидов.

Ключевое замечание суда: При этом приведенные нормы ВК РФ не содержат указания на то, где должны быть расположены объекты туристской индустрии в целях заключения договора водопользования.

3. Соответствие оспариваемых положений Правил нормам ВК РФ

Суд провел анализ структуры Правил и пришел к выводу об их соответствии закону:

Пункт 1 Правил устанавливает цели, для которых предоставляются водные объекты в пользование, включая: - использование акватории для эксплуатации пляжей правообладателями земельных участков в государственной или муниципальной собственности, расположенных в границах береговой полосы; - использование акватории для рекреационных целей физкультурно-спортивными организациями, туроператорами или турагентами.

Пункт 2 Правил устанавливает, что действие Правил не распространяется на порядок подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе.

Пункт 9 Правил требует приложения к заявлению документов, отображающих в графической форме водный объект, размещение средств и объектов водопользования, содержащих координаты заявленной к использованию части водного объекта, примыкающей к береговой линии.

Пункт 13 Правил устанавливает, что при подаче заявления в целях использования акватории для рекреационных целей туроператорами или турагентами к заявлению прилагаются: - правоустанавливающие документы на земельный участок; - документы, подтверждающие права на объекты недвижимости, разрешенное использование которых позволяет отнести их к объектам туристской индустрии и сведения о которых отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости.

Пункт 15, подпункт «в» Правил требует, чтобы исполнительный орган или орган местного самоуправления в течение 2 рабочих дней со дня представления заявления запрашивали у предусмотренных федеральным законом организаций сведения из Единого государственного реестра недвижимости о земельном участке и объектах недвижимости, разрешенное использование которых позволяет отнести их к объектам туристской индустрии.

4. Логика суда: от требования документов к подтверждению права

Суд установил следующую логическую цепь:

1. Пункт 13 Правил требует приложения правоустанавливающих документов на земельный участок и документов о правах на объекты туристской индустрии.

2. Пункт 14 Правил содержит перечень документов, прилагаемых при подаче заявления на бумажном носителе, включая документы, зависящие от цели использования водного объекта.

3. Вывод: В случае приложения правоустанавливающих документов на земельный участок и документов о правах на объекты туристской индустрии (в соответствии с пунктом 13 Правил), право на заключение договора водопользования без проведения аукциона подтверждается.

5. Связь с частью 2 статьи 50 ВК РФ

Суд подчеркнул, что требование подпункта «в» пункта 15 Правил о затребовании сведений о земельном участке и объектах туристской индустрии вытекает непосредственно из взаимосвязанных положений частей 2 и 4 статьи 50 ВК РФ.

Обоснование: Часть 2 статьи 50 ВК РФ устанавливает, что правила использования водных объектов для рекреационных целей утверждаются органами местного самоуправления по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Это предполагает необходимость проверки наличия инфраструктуры, необходимой для указанной деятельности.

6. Функция требования о документах: подтверждение инфраструктуры

Суд дал ключевое толкование смысла требования о представлении документов:

«Представление таких документов подтверждает наличие инфраструктуры, необходимой для указанной деятельности».

Это означает, что требование о документах — это не самоцель, а средство проверки того, что туроператор/турагент располагает необходимой инфраструктурой для осуществления рекреационной деятельности.

7. Специальное правило для туроператоров и турагентов

Суд отметил важное различие:

«В случае использования акватории водных объектов в рекреационных целях туроператорами или турагентами представления правоустанавливающих документов на земельный участок, расположенный в границах береговой полосы водных объектов, не требуется».

Это означает, что Правила не требуют от туроператоров и турагентов наличия прав на земельный участок в береговой полосе. Требуется лишь представление документов, подтверждающих права на объекты туристской индустрии (например, туристическую базу, гостиницу и т.д.).

8. Соответствие нормативным актам большей юридической силы

Суд заключил:

«Учитывая, что оспариваемые положения Правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать».

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле суд первой инстанции (Верховный Суд РФ) не допустил ошибок, так как рассматривал дело впервые. Однако суд дал оценку ошибкам, допущенным в правоприменительной практике:

1. Ошибка Арбитражного суда Республики Татарстан

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 24 января 2024 г. признало договор водопользования ничтожной сделкой на основании аналогичных предписаний старых Правил (постановление Правительства РФ от 12 марта 2008 г. № 165).

Ошибка: Суд исходил из отсутствия у туроператора земельного участка в береговой полосе испрашиваемого водного объекта, рассматривая это как основание для признания договора ничтожным.

Оценка ВС РФ: Верховный Суд РФ не дал прямой оценки этому решению, но его правовая позиция показывает, что такой подход был ошибочным. Правила не требуют от туроператоров наличия прав на земельный участок в береговой полосе.

2. Ошибка Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан

Действие: Министерство отказало в заключении нового договора водопользования со ссылкой на оспариваемые положения Правил в связи с отсутствием у туроператора прав на земельный участок в береговой полосе.

Ошибка: Неверное толкование Правил. Министерство применило требование о наличии земельного участка в береговой полосе, которое относится только к правообладателям земельных участков, эксплуатирующим пляжи, а не к туроператорам и турагентам.

Оценка ВС РФ: Верховный Суд РФ косвенно указал на эту ошибку, подчеркнув, что для туроператоров и турагентов требуется представление документов о правах на объекты туристской индустрии, а не о земельных участках в береговой полосе.

3. Неверное толкование материального закона истцом

Ошибка истца: Вохминцева Н.В. утверждала, что часть 4 статьи 50 ВК РФ не содержит указания на необходимость расположения объектов туристской индустрии в береговой полосе, и поэтому требование Правил является избыточным.

Оценка ВС РФ: Суд согласился с тем, что ВК РФ не содержит такого указания, но пришел к выводу, что это не означает противоречия. Правила лишь конкретизируют критерии, вытекающие из взаимосвязанных положений частей 2 и 4 статьи 50 ВК РФ. Требование о представлении документов, подтверждающих наличие инфраструктуры, является обоснованным.

4. Неверное применение принципа правовой определенности

Ошибка истца: Утверждение о том, что Правила создают правовую неопределенность.

Оценка ВС РФ: Суд установил, что Правила содержат четкие и определенные требования к документам, которые должны быть приложены к заявлению. Эти требования позволяют туроператорам и турагентам понять, какие документы необходимо представить для заключения договора водопользования без аукциона. Правовой неопределенности нет.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ представляет собой последовательное и обоснованное применение норм Водного кодекса РФ и Кодекса административного судопроизводства РФ. Суд:

1. Подтвердил полномочия Правительства РФ на издание Постановления № 274 в соответствии с ВК РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ».

2. Провел детальный анализ положений ВК РФ, регулирующих водопользование, и установил, что Правила соответствуют этим положениям.

3. Дал правильное толкование требований Правил, указав, что они не требуют от туроператоров и турагентов наличия прав на земельный участок в береговой полосе, а лишь требуют представления документов, подтверждающих наличие инфраструктуры для осуществления рекреационной деятельности.

4. Отклонил аргумент истца о правовой неопределенности, установив, что Правила содержат четкие и определенные требования.

5. Применил правильное распределение бремени доказывания в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, возложив на истца обязанность доказать несоответствие оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.