ВС подтвердил недействительность письма ФАС о торгах в банкротстве

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-118; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (не имеет номера в формате ХХХ-ЭС, так как это административное дело, а не экономический спор).

Дата принятия: 26 июня 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Киселев А.П., Шамов А.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт в суде первой инстанции): Союз Операторов Электронных Площадок (саморегулируемая организация, защищающая интересы своих членов) - Административный ответчик (апеллянт в апелляции): Федеральная антимонопольная служба России (ФАС России) — уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Третий участник: Министерство юстиции Российской Федерации (подал письменный отзыв)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (в соответствии со статьёй 217¹ Кодекса административного судопроизводства РФ).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Федеральная антимонопольная служба России 1 марта 2023 г. издала письмо № СП/14532/23 «Разъяснения по вопросу доказывания нарушений при проведении обязательных торгов в рамках дел о банкротстве» (далее — Письмо), адресованное руководителям территориальных органов ФАС России. Письмо было издано во исполнение пункта 2 раздела IV протокола заседания Совета территориальных органов ФАС России от 9 декабря 2022 г. № 2 с целью формирования единообразной практики доказывания антимонопольными органами нарушений при проведении обязательных торгов в рамках дел о банкротстве.

В Письме ФАС России дала разъяснения по применению статьи 18¹ Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), распространив действие этой нормы на торги по продаже имущества должников в ходе процедур, применяемых в делах о банкротстве (в соответствии со статьями 110 и 139 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» — далее Закон о банкротстве). Письмо содержало вывод о том, что выявленное нарушение установленного порядка организации и проведения торгов в рамках процедуры банкротства однозначно указывает на наступление или вероятность наступления негативных последствий для конкуренции, и что требование части 5 статьи 45 Закона о защите конкуренции об обязательности проведения анализа состояния конкуренции не подлежит применению при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов в порядке статьи 18¹ указанного закона.

Союз Операторов Электронных Площадок (организация, объединяющая операторов электронных торговых площадок) обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании Письма недействующим, утверждая, что ФАС России превысила свои полномочия, дав разъяснения норм Закона о банкротстве, который не входит в сферу её компетенции, и что Письмо устанавливает не предусмотренные законом дополнительные обязанности для операторов электронных площадок (приостановление торгов, исполнение предписаний антимонопольного органа об отмене протоколов и аннулировании торгов).

Решения нижестоящих инстанций

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 1 апреля 2025 г. по делу № АКПИ25-109): Административное исковое заявление Союза Операторов Электронных Площадок удовлетворено полностью. Письмо ФАС России признано не действующим со дня его принятия. Суд первой инстанции пришёл к выводу, что Письмо содержит разъяснения, которые не соответствуют действительному смыслу разъясняемых положений Закона о защите конкуренции и Закона о банкротстве, устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и издано ФАС России с превышением полномочий.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 26 июня 2025 г.): Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения и отклонила апелляционную жалобу ФАС России. Коллегия подтвердила выводы суда первой инстанции о том, что Письмо издано с превышением полномочий, содержит разъяснения, не соответствующие действительному смыслу разъясняемых норм, и обладает нормативными свойствами.

Основание передачи в апелляцию

ФАС России подала апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе ФАС России просила отменить решение и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, утверждая, что Письмо носит информационно-разъяснительный характер, не устанавливает общеобязательные правила поведения, отличные от требований Закона о защите конкуренции, и что содержащаяся в Письме интерпретация не выходит за рамки адекватного истолкования положений правовых норм.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между следующими интересами и подходами:

С одной стороны — интерес ФАС России как уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области защиты конкуренции на издание разъяснений по применению антимонопольного законодательства в целях формирования единообразной практики, включая разъяснения по применению норм Закона о защите конкуренции к торгам, проводимым в рамках дел о банкротстве.

С другой стороны — интерес операторов электронных площадок (представленный Союзом) в защите от установления не предусмотренных законом дополнительных обязанностей и интерес публичного порядка в соблюдении разграничения полномочий между органами исполнительной власти, а также в соблюдении установленных законом процедур рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Нормативный конфликт заключается в столкновении между: - полномочиями ФАС России давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства (часть 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции, пункты 5.4, 6.3 Положения о ФАС России); - требованием о том, что антимонопольный контроль за торгами допускается только в отношении процедур, обязательность проведения которых введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, и требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей Закона о защите конкуренции (постановление Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 г. № 2, пункт 37); - отсутствием у ФАС России полномочий давать разъяснения норм Закона о банкротстве, который не входит в сферу её компетенции.

Принципиальное значение дела состоит в том, что оно касается: 1. Границ полномочий ФАС России по даче разъяснений законодательства; 2. Соотношения между процедурой рассмотрения жалоб на нарушение процедуры торгов (статья 18¹ Закона о защите конкуренции) и процедурой рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (глава 9 Закона о защите конкуренции); 3. Применимости требования об анализе состояния конкуренции при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов в делах о банкротстве; 4. Разграничением компетенции между органами, осуществляющими контроль в сфере защиты конкуренции и в сфере банкротства; 5. Соблюдением судебного порядка рассмотрения дел о признании недействительными торгов в ходе процедур банкротства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Соответствует ли действительному смыслу разъясняемых положений Закона о защите конкуренции и Закона о банкротстве содержащееся в Письме ФАС России разъяснение о том, что положения статьи 18¹ Закона о защите конкуренции распространяются на торги, проведение которых является обязательным в соответствии со статьями 110 и 139 Закона о банкротстве, и что требование части 5 статьи 45 Закона о защите конкуренции об обязательности проведения анализа состояния конкуренции не подлежит применению при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры таких торгов?

2. Вторичный вопрос: Обладает ли Письмо нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц, и устанавливает ли оно не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила?

3. Процедурный вопрос: Имела ли ФАС России полномочия издавать разъяснения норм Закона о банкротстве, и не превысила ли она свои полномочия при издании Письма?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что Письмо ФАС России издано с превышением полномочий, содержит разъяснения, не соответствующие действительному смыслу разъясняемых положений Закона о защите конкуренции и Закона о банкротстве, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и поэтому подлежит признанию недействующим со дня его принятия.

Ключевой тезис: антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определённых торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках, и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей Закона о защите конкуренции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия ФАС России по даче разъяснений и их пределы

Апелляционная коллегия исходила из того, что ФАС России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, вправе обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства, давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к компетенции службы (часть 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции, пункты 5, 9; пункт 1, подпункты 5.4, 6.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331).

Однако коллегия подчеркнула, что действующее законодательство не наделяет ФАС России полномочиями давать разъяснения норм Закона о банкротстве, и поэтому Письмо издано данным федеральным органом исполнительной власти с превышением имеющихся у него полномочий.

2. Разграничение между процедурой рассмотрения жалоб на нарушение процедуры торгов (статья 18¹) и процедурой рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (глава 9)

Апелляционная коллегия установила принципиальное различие между двумя процедурами:

Статья 18¹ Закона о защите конкуренции регламентирует процедуру (порядок действий антимонопольного органа) при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры обязательных в силу закона торгов, а не основания осуществления антимонопольного контроля за торгами.

Глава 9 Закона о защите конкуренции регламентирует рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства и предусматривает требование части 5 статьи 45 об обязательности проведения анализа состояния конкуренции при рассмотрении каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Коллегия указала, что порядок рассмотрения жалоб на нарушение процедуры торгов, установленный статьёй 18¹ Закона о защите конкуренции, не относится к порядку возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции, что соответствует позиции Верховного Суда РФ, изложенной в судебных актах по делу № АКПИ20-632.

3. Требование об анализе состояния конкуренции как условие осуществления антимонопольного контроля

Апелляционная коллегия опиралась на постановление Пленума Верховного Суда РФ от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее — постановление Пленума от 4 марта 2021 г. № 2).

По смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования (пункт 37 постановления Пленума от 4 марта 2021 г. № 2).

Из положения пункта 3 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что вывод о наличии оснований для антимонопольного контроля за торгами в конкретных случаях может быть сделан по результатам проведённого антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, если они свидетельствуют о значимости исхода торгов с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования.

Таким образом, коллегия пришла к выводу, что антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определённых торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках. Осуществление антимонопольного контроля за торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве, не является безусловным и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей Закона о защите конкуренции.

4. Судебный порядок рассмотрения дел о признании недействительными торгов в делах о банкротстве

Апелляционная коллегия отметила, что споры, связанные с проведением оператором электронной площадки торгов в электронной форме по продаже имущества или предприятия должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, а также споры, связанные с отношениями оператора электронной площадки с саморегулируемой организацией операторов электронных площадок, членом которой он является, разрешаются в судебном порядке (пункт 10 статьи 111² Закона о банкротстве).

Коллегия также ссылалась на пункт 45 постановления Пленума от 4 марта 2021 г. № 2, в котором указано, что рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по общему правилу, осуществляется антимонопольным органом в соответствии с главой 9 названного закона. Иной порядок рассмотрения дел может быть предусмотрен законом.

5. Расширительное толкование статьи 18¹ и превышение полномочий

Апелляционная коллегия установила, что в результате расширительного толкования положений статьи 18¹ Закона о защите конкуренции ФАС России в Письме распространила их действие на торги по продаже имущества должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, тем самым возложив на операторов электронных площадок не предусмотренные Законом о банкротстве дополнительные обязанности, включая приостановление торгов, исполнение предписаний антимонопольного органа, содержащих требования об отмене протоколов и аннулировании торгов.

Коллегия подчеркнула, что это противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о банкротстве (пункт 1 статьи 449 ГК РФ, статья 61⁸, пункт 10 статьи 111 Закона о банкротстве), предусматривающим судебный порядок рассмотрения дел, связанных с признанием недействительными торгов в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве.

6. Содержание разъяснений, не соответствующих действительному смыслу разъясняемых норм

Апелляционная коллегия конкретно указала, что разъяснения, содержащиеся в абзацах пятом, седьмом, девятнадцатом Письма, о том, что: - положения статьи 18¹ Закона о защите конкуренции распространяются в том числе на торги, проведение которых является обязательным в соответствии со статьями 110 и 139 Закона о банкротстве; - требование части 5 статьи 45 Закона о защите конкуренции об обязательности проведения анализа состояния конкуренции не подлежит применению при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов в порядке статьи 18¹ данного закона; - выявленное нарушение установленного порядка организации и проведения торгов в рамках процедуры банкротства однозначно указывает на наступление или вероятность наступления негативных последствий для конкуренции,

не соответствуют действительному смыслу разъясняемых положений указанных федеральных законов и устанавливают не предусмотренные ими общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение как ФАС России, так и его территориальными органами, в адрес которых Письмо направлено.

7. Нормативные свойства Письма

Апелляционная коллегия установила, что то обстоятельство, что Письмо опосредованно, через правоприменительную деятельность территориальных органов ФАС России, приобрело обязательный характер в отношении неопределённого круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, а, следовательно, имеет нормативные свойства, нашло своё подтверждение в суде первой инстанции.

8. Применение норм Кодекса административного судопроизводства РФ

Апелляционная коллегия применила статью 217¹ Кодекса административного судопроизводства РФ, которая регламентирует особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; - обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц; - соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3 статьи 217¹ КАС РФ).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты (пункт 1 части 5 статьи 217¹ КАС РФ).

9. Процедурные возражения ФАС России

Апелляционная коллегия отклонила ссылку ФАС России на то, что Письмо неправомерно признано судом полностью не действующим, поскольку в нём воспроизведены и цитируются исключительно положения Закона о защите конкуренции. Коллегия указала, что изложенные в Письме выводы не являются следствием простого воспроизведения содержащихся в названном законе норм, выходят за рамки их адекватного истолкования и не соответствуют действительному смыслу разъясняемых положений.

10. Право Союза Операторов на обращение в суд

Апелляционная коллегия отклонила возражение ФАС России о том, что производство по делу должно быть прекращено в соответствии с пункт 3 части 1 статьи 128 КАС РФ. Коллегия указала, что в силу подпункта 2 пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» саморегулируемая организация имеет право от своего имени оспаривать в установленном законодательством Российской Федерации порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, её члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения.

Таким образом, Союз операторов имел право обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Письма.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия содержащихся в Письме разъяснений действительному смыслу разъясняемых положений Закона о защите конкуренции и Закона о банкротстве, а также критерий наличия нормативных свойств у Письма (возможность применения неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц).

Установив, что: 1. Письмо содержит разъяснения, не соответствующие действительному смыслу разъясняемых положений; 2. Письмо устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение; 3. Письмо издано ФАС России с превышением полномочий (так как ФАС России не наделена полномочиями давать разъяснения норм Закона о банкротстве),

коллегия подтвердила решение суда первой инстанции о признании Письма недействующим со дня его принятия.

Процедурные указания и распредел