КС РФ разрешил понуждать граждан к заключению договора социального найма при выселении из аварийных домов

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 21-П от 23 мая 2025 года (далее — Постановление)

Заявители: граждане И.В. Федонина и Ю.В. Федонина

Повод к рассмотрению: жалоба граждан И.В. Федониной и Ю.В. Федониной

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ)

Оспариваемые нормы: - Жилищный кодекс Российской Федерации: - часть 2 статьи 1 (принцип осуществления гражданами жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах); - статья 86 (предоставление благоустроенного жилого помещения при выселении из дома, подлежащего сносу); - статья 87 (предоставление жилья при переводе помещения в нежилое или признании его непригодным); - часть 1 статьи 89 (требования к предоставляемому жилому помещению).

• Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»:
• части первая и вторая статьи 1 (гарантии права на свободу передвижения и выбор места жительства);
• абзацы второй и четвёртый статьи 2 (определение понятий регистрационного учёта).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Обстоятельства дела

И.В. Федонина и Ю.В. Федонина (мать и дочь) были зарегистрированы по месту жительства в жилом помещении в строении барачного типа. В 1993 году это строение признано непригодным для постоянного проживания, а в 1996 году заявительницы поставлены на учёт нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Постановлением главы муниципального образования от 6 апреля 1999 года за супругом И.В. Федониной была закреплена квартира в строящемся многоквартирном доме. Граждане получили право участвовать в выполнении работ в выделенных квартирах без права проживания до сдачи объекта в эксплуатацию.

В 2002 году барачное строение уничтожено пожаром. Заявительницы, сохраняя регистрацию по месту жительства по адресу утраченного строения, фактически много лет проживали в многоквартирном доме, не завершённом строительством и не введённом в эксплуатацию, без договора социального найма или регистрации права собственности.

Постановлением органа местного самоуправления от 21 декабря 2015 года за заявительницами признано право на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма (с даты принятия на учёт — 26 августа 1996 года). Орган местного самоуправления предложил им несколько вариантов жилья, но согласие на вселение получено не было.

Орган обратился в суд с требованием признать заявительниц утратившими право пользования помещением и возложить на них обязанность заключить договор социального найма в отношении предложенной квартиры.

Судебная история

• Чеховский городской суд Московской области (решение от 21 июля 2022 года): отказал в удовлетворении требований органа, указав, что непроживание по адресу регистрации носит вынужденный характер, а действующее законодательство не предусматривает возможности понудить граждан к заключению договора социального найма.

• Московский областной суд, апелляционное определение от 27 марта 2023 года: оставил решение без изменения, дополнительно указав, что предложенное жилое помещение не равнозначно ранее занимаемому.

• Первый кассационный суд общей юрисдикции (определение от 11 октября 2023 года): не согласился с выводом апелляции и направил дело на новое рассмотрение.

• Московский областной суд, апелляционное определение от 22 января 2024 года: отменил решение суда первой инстанции, удовлетворил требования органа местного самоуправления, констатировав равнозначность предложенной квартиры по общей площади и указав, что апелляционное определение является основанием для снятия заявительниц с регистрационного учёта и постановки на учёт по новому адресу.

• Первый кассационный суд общей юрисдикции (определение от 20 июня 2024 года): оставил апелляционное определение без изменения.

• Верховный Суд Российской Федерации (определение от 19 сентября 2024 года, письмо от 18 октября 2024 года): отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения.

Конституционные претензии заявительниц

По мнению И.В. Федониной и Ю.В. Федониной, оспариваемые законоположения противоречат: - статье 19 (часть 1) Конституции РФ (равенство прав и свобод); - статье 27 (часть 1) Конституции РФ (право на свободу передвижения и выбор места жительства); - статьям 35 (части 1–3) Конституции РФ (право собственности); - статье 46 (часть 1) Конституции РФ (право на судебную защиту)

в той мере, в какой они позволяют органам местного самоуправления: - определять место жительства граждан вопреки их воле; - принуждать их к заключению договора социального найма; - принуждать к проживанию в предложенном помещении и несению расходов на его наём; - принуждать к регистрации по месту жительства в таком помещении.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими группами конституционных ценностей и принципов:

1. Свобода договора и свобода выбора места жительства (статьи 25, 27 ч. 1, 35 Конституции РФ) — с одной стороны, и право на жилище и обязанность государства обеспечивать социальную защиту (статьи 7, 40 Конституции РФ) — с другой.

2. Индивидуальные права гражданина на отказ от предложенного жилья — и публичные интересы в защите жизни и здоровья как самого гражданина, так и других лиц, а также в своевременном сносе аварийных зданий.

3. Принцип добросовестности в осуществлении прав и принцип социальной солидарности — в контексте длительного отказа гражданина от равнозначного жилья при наличии очереди других нуждающихся лиц.

Сущность проблемы: может ли государство в судебном порядке понудить гражданина, отказывающегося от предложенного равнозначного жилого помещения при выселении из аварийного дома, к заключению договора социального найма, не нарушая его конституционные права на свободу договора и выбор места жительства?

Вопрос имеет конституционное значение, поскольку: - затрагивает баланс между индивидуальными правами и публичными интересами в социальной сфере; - требует уточнения пределов свободы договора в условиях ограниченности публичного жилищного фонда; - связан с защитой жизни и здоровья граждан (высшее благо по статьям 2, 20, 21 Конституции РФ); - имеет значение для реализации принципа социальной справедливости и солидарности (статья 75¹ Конституции РФ).

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Основной вопрос: Соответствуют ли Конституции Российской Федерации статья 86 и часть 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации в той мере, в какой они допускают понуждение гражданина в судебном порядке к заключению договора социального найма жилого помещения, определённого уполномоченным органом в одностороннем порядке, при выселении из аварийного дома, подлежащего сносу, в случае отказа гражданина от предложенного равнозначного жилья?

Дополнительные вопросы (признаны недопустимыми): - Соответствует ли Конституции часть 2 статьи 1 Жилищного кодекса РФ? - Соответствует ли Конституции статья 87 Жилищного кодекса РФ? - Соответствуют ли Конституции части первая и вторая статьи 1 и абзацы второй и четвёртый статьи 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»?

(Производство по этим вопросам прекращено как не отвечающее критериям допустимости.)

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Статья 86 и часть 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования эти нормативные положения предполагают, что понуждение к заключению договора социального найма допускается лишь при наличии определённых конституционно значимых оснований, связанных с защитой жизни и здоровья граждан, публичными интересами и принципом добросовестности.

Однако конституционно-правовой смысл этих норм, выявленный Судом, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы права на жилище и социальной политики государства

Конституционная база: - Статья 1 (Россия — социальное правовое государство); - Статья 7 (часть 1: политика направлена на создание условий для достойной жизни и свободного развития человека); - Статья 18 (права и свободы человека — высшая ценность); - Статья 19 (часть 1: равенство прав и свобод); - Статья 40 (право на жилище; государство обеспечивает жильём нуждающихся граждан в случаях, установленных законом); - Статья 75¹ (социальная солидарность).

Позиция Суда:

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным правовым государством, гарантирующим равенство прав и свобод человека и гражданина. Эти конституционные начала распространяются на отношения, связанные с осуществлением права на жилище.

Гарантируя право на жилище и недопустимость произвольного лишения жилища, Конституция возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления обязанность: - создавать условия для осуществления этого права; - обеспечивать граждан жильём за счет публичных жилищных фондов в случаях, установленных законом.

Вместе с тем в условиях рыночной экономики граждане реализуют свои жилищные права в основном самостоятельно, используя различные допускаемые законом способы (постановления КС РФ от 25 октября 2016 года № 21-П, от 2 июня 2022 года № 23-П).

Законодателю предписывается на конституционном уровне: - определить категории граждан, нуждающихся в жилище; - установить конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильём с учётом финансово-экономических возможностей государства (постановления КС РФ от 10 декабря 2019 года № 39-П, от 17 октября 2023 года № 48-П, от 23 апреля 2024 года № 20-П).

При регулировании жилищных отношений законодатель должен учитывать: - сбалансированность прав и обязанностей гражданина (статья 7); - соотнесение принадлежащих лицу прав с правами и свободами других лиц (статья 17, часть 3); - необходимость создания условий для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан (статья 7); - гарантии защиты достоинства (статья 21); - экономическую, политическую и социальную солидарность (статья 75¹).

2. Конституционное значение требований к жилому помещению при выселении из аварийного дома

Конституционная база: - Статья 17 (часть 3: осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц); - Статья 20 (охрана жизни); - Статья 21 (охрана достоинства личности); - Статья 40 (право на жилище); - Статья 41 (право на охрану здоровья).

Позиция Суда:

Законодатель предусмотрел в Жилищном кодексе положения, обеспечивающие безопасное использование жилых помещений, направленные на защиту жизни и здоровья граждан как высшего неотчуждаемого блага и на предотвращение угроз, связанных с риском обрушения объектов капитального строительства (определения КС РФ от 28 сентября 2023 года № 2344-О, от 26 сентября 2024 года № 2374-О).

Статья 86 Жилищного кодекса РФ имеет гарантийный характер, принята в развитие статей 17, 20, 40 и 41 Конституции РФ и объективно обусловлена рисками, связанными с нахождением людей в домах, признанных аварийными и не отвечающих минимальным стандартам для проживания (определения КС РФ от 27 декабря 2022 года № 3342-О, от 28 сентября 2023 года № 2475-О).

3. Требования к равнозначности предоставляемого жилого помещения

Нормативная база: - Часть 1 статьи 89 Жилищного кодекса РФ (требования к жилому помещению: благоустроенность, равнозначность по общей площади, соответствие установленным требованиям, нахождение в границах населённого пункта); - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 года № 14 (абзац четвёртый пункта 37); - Обзор судебной практики Президиума Верховного Суда РФ от 29 апреля 2014 года.

Позиция Суда:

Внеочередное обеспечение жильём граждан, переселяемых из признанных непригодными помещений, носит исключительно компенсаторный характер. Целью законодателя является не улучшение жилищных условий по количественным показателям, а сохранение как минимум имеющейся обеспеченности граждан жильём (чтобы права граждан при выселении не были ущемлены) с одновременным улучшением жилищных условий с точки зрения безопасности (постановление КС РФ от 25 апреля 2023 года № 20-П; определения от 29 мая 2012 года № 928-О, от 24 сентября 2012 года № 1573-О, от 26 марта 2019 года № 729-О, от 31 мая 2022 года № 1303-О).

Равнозначность жилого помещения — параметр многоаспектный. При оценке потребительских свойств жилых помещений, предлагаемых для переселения, необходимо учитывать: - обстоятельства, перечисленные в статье 89 Жилищного кодекса РФ; - иные обстоятельства, свидетельствующие о равнозначности или неравнозначности предоставляемого конкретным лицам жилого помещения (раздел III Обзора судебной практики от 29 апреля 2014 года).

Требования к равнозначности — как прямо предусмотренные законом, так и вытекающие из содержания ситуации конкретного гражданина — не могут быть проигнорированы ни при каких обстоятельствах, в том числе и в случае, когда расселяемое жилье является неблагоустроенным или не оборудовано коммунальными удобствами (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 года № 14, абзац второй пункта 37).

4. Субъективное мнение гражданина о равнозначности: пределы его правового значения

Конституционная база: - Статья 7 (часть 1: социальное государство); - Статья 17 (часть 3: баланс прав и свобод); - Статья 75¹ (социальная солидарность).

Позиция Суда:

Обстоятельства, формирующие субъективное мнение гражданина по поводу равнозначности предлагаемого помещения (планировка, местоположение, близость объектов социальной инфраструктуры и др.), как правило, не придаётся правовое значение.

Причина: Обеспечение нуждающихся граждан жилыми помещениями осуществляется в условиях ограниченности публичного жилищного фонда и бюджетных средств, в связи с чем удовлетворение всех подобных притязаний зачастую заведомо невозможно.

Это не вступает в противоречие с требованиями Конституции РФ, поскольку она, закрепляя гарантии социальной защиты, конкретных способов и объёмов такой защиты не предусматривает (определения КС РФ от 15 января 2009 года № 189-О-О, от 16 декабря 2010 года № 1585-О-О).

5. Принципы добросовестности, уважения достоинства и поддержания доверия к государству

Конституционная база: - Статья 7 (часть 1: гуманизм, справедливость); - Статья 17 (часть 3: баланс прав); - Статья 21 (достоинство личности); - Статья 75¹ (социальная солидарность).

Нормативная база: - Пункт 3 статьи 1 Гражданского кодекса РФ (добросовестность); - Пункт 1 статьи 10 ГК РФ (недопустимость злоупотребления правом); - Пункт 3 статьи 307 ГК РФ (добросовестность при исполнении обязательств).

Позиция Суда:

Обязанность расселения признанных аварийными домов подлежит реализации на основании конституционных принципов уважения достоинства личности, гуманизма и справедливости (определения КС РФ от 27 декабря 2022 года № 3342-О, от 28 сентября 2023 года № 2475-О, от 26 сентября 2024 года № 2367-О).

Принцип поддержания доверия к закону и действиям государства вытекает из конституционных начал юридического равенства и справедливости в демократическом государстве. В силу этого принципа уполномоченные государством органы обязаны принимать решения исходя из внимательной и ответственной оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение прав. Пренебрежение требованиями разумности и осмотрительности не должно влиять на имущественные и неимущественные права граждан, а негативные последствия, возникшие в результате недобросовестного выполнения своих функций органами, не должны переноситься на частных лиц (постановления КС РФ от 14 января 2016 года № 1-П, от 22 июня 2017 года № 16-П, от 2 июля 2020 года № 32-П, от 12 марта 2021 года № 6-П, от 28 декабря 2022 года № 59-П).

Практика применения законодательства в жилищной сфере не должна порождать поводов для подрыва доверия к государству.

Это означает, что уполномоченный орган, определяя конкретное жилое помещение для переселения и оценивая его равнозначность, если в его распоряжении имеются подходящие варианты, должен исходить из необходимости выбора того помещения, которое наиболее соответствовало бы интересам гражданина. Гражданин, в свою очередь, не может быть ограничен в возможности своевременно изложить своё мнение о месте будущего проживания по вопросам, в отношении которых объём гарантий законодателем не установлен.

Такой подход, не допускающий неограниченного усмотрения уполномоченного органа в вопросе об определении места жительства выселяемого гражданина, наилучшим образом соотносится с указанными конституционными принципами.

Суды не ограничены в возможности в ходе исследования и оценки того или иного варианта предоставления жилого помещения принять во внимание обстоятельства, свидетельствующие о равнозначности или неравнозначности предоставляемого конкретным лицам жилого помещения (определения КС РФ от 22 декабря 2015 года № 2976-О, от 30 июня 2020 года № 1471-О, от 27 января 2022 года № 47-О).

6. Свобода договора в конституционно-правовом смысле и её пределы

Конституционная база: - Статья 2 (человек, его права и свободы — высшая ценность); - Статья 7 (социальное государство); - Статья 17 (часть 3: баланс прав); - Статья 20 (охрана жизни); - Статья 21 (охрана достоинства); - Статья 40 (право на жилище); - Статья 41 (право на охрану здоровья).

Нормативная база: - Пункт 1 статьи 1 ГК РФ (свобода договора); - Пункт 1 статьи 421 ГК РФ (граждане свободны в заключении договора; понуждение не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом); - Часть 2 статьи 1 Жилищного кодекса РФ (осуществление жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах).

Позиция Суда:

Использование гражданско-правовых институтов, в частности договора, для целей регулирования отношений по предоставлению нуждающимся гражданам мер социальной поддержки обусловливает распространение на эту сферу положений гражданского законодательства, включая его основные начала — свободу договора (пункт 1 статьи 1 ГК РФ).

Свобода договора признаётся одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина (постановление КС РФ от 23 февраля 1999 года № 4-П).

По общему правилу, граждане вправе отказаться от предложенного для переселения варианта помещения, и возможность понуждения к его принятию и заключению договора социального найма не предполагается. Действующий механизм выселения предусматривает предоставление другого благоустроенного жилого помещения, но не содержит положений, обязывающих граждан к совершению каких-либо действий.

Пункт 1 статьи 84 Жилищного кодекса РФ (возможность выселения в судебном порядке) не свидетельствует об обратном, поскольку закрепляет лишь гарантию прав нанимателей в виде предоставления им других благоустроенных жилых помещений и равным образом не содержит положений, обязывающих их к совершению тех или иных действий.

7. Исключение из принципа свободы договора: конституционно допустимые пределы понуждения

Конституционная база: - Статья 2 (человек, его права и свободы — высшая ценность); - Статья 7 (социальное государство); - Статья 17 (часть 3: баланс прав); - Статья 20 (охрана жизни); - Статья 21 (охрана достоинства); - Статья 75¹ (социальная солидарность).

Нормативная база: - Пункт 1 статьи 10 ГК РФ (недопустимость злоупотребления правом); - Пункт 3 статьи 307 ГК РФ (добросовестность при исполнении обязательств); - Части 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ (порядок предоставления жилья и право на внеочередное получение).

Позиция Суда:

Свобода договора в её конституционно-правовом смысле, предполагая равенство и согласование воли сторон, не является абсолютной и не должна вести к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (постановления КС РФ от 6 июня 2000 года № 9-П, от 3 апреля 2023 года № 14-П).

Поскольку жизнь и здоровье человека — высшее благо (статьи 2, 7, 18, 20, 41 Конституции РФ), **в случае, когда дальнейшее проживание в жилом помещении связано с реальным риском наступления существенных неблагоприятных для