ВС отменил аннулирование водительского удостоверения, выданного без проверки знаний ПДД

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: № 21-КАД25-1-К5 (УИД 07RS0001-02-2023-006449-83)

Дата: 21 мая 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Киррилов В.С. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Бугаков О.А.

Стороны: - Административный истец: Шаков Азамат Хаутиевич (гражданин РФ) - Административные ответчики: - Министерство внутренних дел Российской Федерации - Министерство внутренних дел по Кабардино-Балкарской Республике - Управление МВД России по городскому округу Нальчик - Главный инспектор МВД России

Категория спора по главам КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий (бездействия) органов, наделённых государственными и иными публичными полномочиями)

Административное дело: № 2а-1415/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Шаков А.Х. оспаривал действия (бездействие) органов МВД по следующим основаниям:

1. Аннулирование водительского удостоверения серии № (выданного 24 января 2023 года на 10 лет) — письмом от 9 июня 2023 года УМВД России по городу Нальчик аннулировало удостоверение на основании результатов служебной проверки.

2. Бездействие МВД России — ненадлежащее рассмотрение обращения от 20 октября 2023 года.

Истец требовал: признать действия незаконными, возложить обязанность устранить нарушения, удалить сведения об аннулировании из баз данных ФИС ГИБДД-М.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция административных ответчиков: - Водительское удостоверение, выданное в 2023 году, аннулировано правомерно, поскольку Шаков А.Х. не прошёл проверку знания Правил дорожного движения после истечения срока лишения специального права (назначено в 2014 году на 4–6 месяцев, истекло в июле 2014 года). - В соответствии с частью 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ (действующей с 1 сентября 2013 года) возврат водительского удостоверения после лишения возможен только после проверки знаний ПДД. - Водительское удостоверение, возвращённое в 2014 году без такой проверки, было выдано ошибочно. - Новое удостоверение, выданное в 2023 году взамен истёкшего, также подлежит аннулированию.

Позиция административного истца: - На момент истечения срока лишения (июль 2014 года) отсутствовал нормативный порядок проведения проверки знаний ПДД. - Порядок был установлен только постановлением Правительства РФ № 1191 от 14 ноября 2014 года (более чем через 4 месяца после истечения срока наказания). - Возврат удостоверения в 2014 году был правомерным в соответствии с действовавшим тогда законодательством. - Аннулирование удостоверения 2023 года незаконно, так как оно выдано в соответствии с Правилами проведения экзаменов (постановление № 1097 от 24 октября 2014 года) при наличии всех необходимых документов.

Решения нижестоящих судов

Решение Нальчикского городского суда от 4 марта 2024 года: - Отказано в удовлетворении требований. - Суд признал правильным аннулирование удостоверения 2023 года. - Суд установил, что Шаков А.Х. не прошёл проверку знаний ПДД после истечения срока лишения, что является основанием для аннулирования.

Апелляционное определение СКАД ВС Кабардино-Балкарской Республики от 7 июня 2024 года: - Решение оставлено без изменения.

Кассационное определение СКАД Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 сентября 2024 года: - Решение оставлено без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Шаков А.Х. просил отменить все три судебных акта и принять новое решение об удовлетворении требований.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор содержит конфликт между двумя правовыми позициями:

1. Позиция нижестоящих судов: Применение части 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ (требование проверки знаний ПДД при возврате удостоверения) ко всем случаям возврата, включая те, которые произошли до установления порядка такой проверки.

2. Позиция СКАД ВС РФ: Наличие пробела в правовом регулировании на момент истечения срока наказания (июль 2014 года) исключает возможность применения норм, вступивших в силу 1 сентября 2013 года, но не имевших подзаконного обеспечения до ноября 2014 года.

Ключевая проблема: Может ли норма материального права, устанавливающая новую обязанность граждан (проверка знаний ПДД), применяться к правоотношениям, возникшим до установления порядка исполнения этой обязанности? Допустимо ли применение аналогии права и аналогии закона для преодоления пробела в правовом регулировании?

Публичный интерес: Безопасность дорожного движения требует проверки компетентности водителей. Однако это не может достигаться путём применения норм, не имевших надлежащего нормативного обеспечения на момент возникновения правоотношения.

Права гражданина: Защита законных ожиданий Шакова А.Х., который в 2014 году получил удостоверение в соответствии с действовавшим тогда порядком, и в 2023 году получил новое удостоверение в соответствии с установленными Правилами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли часть 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ (требование проверки знаний ПДД при возврате водительского удостоверения после лишения) применяться к правоотношениям, возникшим до принятия подзаконного акта, устанавливающего порядок такой проверки?

2. Был ли пробел в правовом регулировании между 1 сентября 2013 года (вступление в силу части 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ) и 14 ноября 2014 года (принятие Правил возврата водительского удостоверения)?

3. Применима ли аналогия права и аналогия закона для преодоления указанного пробела, и если да, то в каком направлении?

4. Правомерно ли аннулирование водительского удостоверения, выданного в 2023 году в соответствии с действующими Правилами проведения экзаменов, на основании отсутствия сведений о проверке знаний ПДД, которая не могла быть проведена в 2014 году?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ признала, что на момент истечения срока лишения специального права Шакова А.Х. (июль 2014 года) отсутствовало правовое регулирование порядка возврата водительского удостоверения, обязательное в силу указания в части 3 статьи 28 Закона о безопасности дорожного движения. Часть 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ, устанавливающая условие проверки знаний ПДД и возлагающая на граждан ранее не предусмотренную законом обязанность, в отсутствие порядка её исполнения не могла быть применена к правоотношениям с участием истца. Следовательно, возврат удостоверения в 2014 году без проверки был правомерным, а аннулирование удостоверения 2023 года — неправомерным.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые нормы и их историческое развитие

Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»:

• Статья 25 (в редакции, действовавшей в 2014 году): право на управление транспортным средством предоставляется лицам, сдавшим соответствующие экзамены, и подтверждается водительским удостоверением (пункты 2 и 4).

• Статья 28, пункт 1: основания прекращения действия права на управление, включая истечение срока действия водительского удостоверения и лишение права управления.

• Статья 28, пункт 3: возврат водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кодекс РФ об административных правонарушениях:

• Часть 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 196-ФЗ, вступила в силу 1 сентября 2013 года): по истечении срока лишения специального права за административные правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП, водительское удостоверение возвращается после проверки знания Правил дорожного движения.

Критическое временное несоответствие: - 1 сентября 2013 года: вступила в силу часть 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ, устанавливающая обязанность проверки знаний ПДД. - 14 ноября 2014 года: принято постановление Правительства РФ № 1191 «Об утверждении Правил возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами», определившее порядок такой проверки. - Пробел: более 14 месяцев отсутствовал нормативный порядок исполнения обязанности, установленной законом.

Методические рекомендации МВД России от 29 августа 2013 года № 13/12-217: Разъяснено, что применение части 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ преждевременно и не может осуществляться до принятия постановления Правительства Российской Федерации.

Инструкция о порядке организации работы по приёму квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений (утверждена в целях реализации постановления Правительства РФ от 15 декабря 1999 года № 1396): - Пункт 46: возврат водительских удостоверений лицам, лишённым права управления, после окончания срока лишения производится без сдачи экзаменов. - Инструкция утратила силу 1 сентября 2016 года, но её положения применялись до ноября 2014 года.

Постановление Правительства РФ от 24 октября 2014 года № 1097 «Об утверждении Правил проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений»: - Пункт 29, подпункт «а»: выдача российского национального водительского удостоверения взамен ранее выданного производится без сдачи экзаменов при истечении срока действия. - Пункт 35, подпункты «а»–«з»: случаи аннулирования водительского удостоверения, включая выдачу на основании подложных документов или с нарушением установленного порядка (подпункт «г»).

2. Процессуальные нормы КАС РФ и активная роль суда

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда): Суд при рассмотрении административного дела обязан выяснить все обстоятельства дела, необходимые для правильного разрешения спора, в том числе обстоятельства, на которые не ссылались стороны.

Статья 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания): Бремя доказывания возлагается на органы, наделённые государственными и иными публичными полномочиями, при оспаривании их решений, действий (бездействия). Они должны доказать законность своих действий.

Статья 328 КАС РФ (основания для отмены судебных актов в кассационном порядке): Основаниями являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела.

Статья 329, пункт 5 КАС РФ: Суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить судебный акт и принять новый судебный акт без передачи дела на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

3. Постановления Пленумов ВС РФ

Постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ»:

• Пункт 20: при проверке законности решения, действия (бездействия) органов, если установлен пробел в правовом регулировании, повлиявший на реализацию прав, свобод, законных интересов граждан и организаций, суд применяет нормы, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм — исходит из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).

• Абзац четвёртый пункта 20: аналогия не может применяться, если этим ограничиваются права, свободы граждан и организаций, предусматриваются новые обязанности или ответственность, усиливаются меры принуждения.

• Абзац пятый пункта 17: суд должен проверять, исполнена ли органом обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан к закону и действиям государства, учёту требований соразмерности.

4. Логика СКАД ВС РФ по преодолению пробела

СКАД применила аналогию права в направлении, благоприятном для гражданина:

• На момент истечения срока наказания (июль 2014 года) действовало правило, согласно которому возврат удостоверения производится без сдачи экзаменов (пункт 46 Инструкции).

• Часть 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ, устанавливающая новую обязанность (проверка знаний ПДД), не могла быть применена в отсутствие порядка её исполнения.

• Следовательно, по аналогии с действовавшим порядком, возврат удостоверения в 2014 году без проверки был правомерным.

• Аннулирование удостоверения 2023 года на основании отсутствия сведений о проверке, которая не могла быть проведена в 2014 году, нарушает принцип соразмерности и защиты законных ожиданий.

5. Анализ оснований для аннулирования удостоверения 2023 года

СКАД установила, что:

• Водительское удостоверение, выданное в 2023 году, выдано в соответствии с подпунктом «а» пункта 29 Правил проведения экзаменов (выдача взамен ранее выданного при истечении срока действия без сдачи экзаменов).

• Шаков А.Х. представил все необходимые документы: паспорт, медицинскую справку, предыдущее удостоверение.

• Оснований для аннулирования (подпункты «а»–«з» пункта 35 Правил) не имелось.

• Аннулирование на основании отсутствия сведений о проверке знаний ПДД не соответствует ни одному из установленных оснований.

6. Принципы публичного права

• Законность: органы власти должны действовать в соответствии с действующим на момент совершения действия законодательством.

• Защита законных ожиданий: гражданин, получивший удостоверение в соответствии с действовавшим порядком, вправе рассчитывать на его действительность.

• Соразмерность: аннулирование удостоверения, выданного в соответствии с установленными Правилами, на основании событий, произошедших 9 лет назад, и обстоятельств, не зависевших от гражданина, несоразмерно.

• Недискриминация: применение норм, не имевших подзаконного обеспечения, к правоотношениям, возникшим до установления такого обеспечения, дискриминирует граждан.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Ошибка судов первой, апелляционной и кассационной инстанций:

Суды применили часть 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ ко всем случаям возврата водительского удостоверения после лишения, не учитывая, что:

• На момент истечения срока наказания Шакова А.Х. (июль 2014 года) эта норма не имела подзаконного обеспечения.

• Методические рекомендации МВД России от 29 августа 2013 года прямо указывали на преждевременность применения этой нормы.

• Действовавший тогда порядок (пункт 46 Инструкции) предусматривал возврат без сдачи экзаменов.

Вывод СКАД: суды неправильно применили норму материального права, игнорируя её историческое развитие и наличие пробела в правовом регулировании.

2. Нарушение активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Ошибка нижестоящих судов:

Суды не выяснили:

• Когда вступила в силу часть 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ (1 сентября 2013 года).

• Когда был принят порядок проведения проверки знаний ПДД (14 ноября 2014 года).

• Какой порядок действовал на момент истечения срока наказания (июль 2014 года).

• Содержание Методических рекомендаций МВД России от 29 августа 2013 года.

Вывод СКАД: суды не исполнили обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, предусмотренную статьёй 14 КАС РФ и пункт 17 Постановления Пленума № 21.

3. Игнорирование распределения бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Ошибка нижестоящих судов:

Суды не потребовали от административных ответчиков доказать:

• Наличие нормативного порядка проведения проверки знаний ПДД на момент истечения срока наказания.

• Обязанность Шакова А.Х. пройти такую проверку в отсутствие установленного порядка.

• Наличие оснований для аннулирования удостоверения 2023 года в соответствии с пункт 35 Правил проведения экзаменов.

Вывод СКАД: суды нарушили распределение бремени доказывания, возложив на истца обязанность доказать отсутствие пробела в правовом регулировании, вместо того чтобы потребовать от ответчиков доказать законность своих действий.

4. Неправильное применение Постановления Пленума № 21

Ошибка нижестоящих судов:

Суды не применили пункт 20 Постановления Пленума № 21 о преодолении пробелов в правовом регулировании путём аналогии закона и аналогии права.

Суды не учли, что аналогия не может применяться для ограничения прав граждан и установления новых обязанностей в отсутствие подзаконного обеспечения.

Вывод СКАД: суды игнорировали разъяснения Верховного Суда о методах преодоления пробелов в правовом регулировании.

5. Нарушение принципа соразмерности

Ошибка нижестоящих судов:

Суды не учли требование пункта 17 Постановления Пленума № 21 о проверке соответствия действий органов требованиям соразмерности.

Аннулирование удостоверения, выданного в соответствии с установленными Правилами, на основании событий 9-летней давности и обстоятельств, не зависевших от гражданина, несоразмерно.

Вывод СКАД: суды не проверили соразмерность действий административных ответчиков.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Нальчикского городского суда Кабардино-Балкарской Республики от 4 марта 2024 года - Апелляционное определение СКАД ВС Кабардино-Балкарской Республики от 7 июня 2024 года - Кассационное определение СКАД Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 сентября 2024 года

в части отказа признать незаконным аннулирование водительского удостоверения.

1. Принято новое решение: - Административное исковое заявление удовлетворено в указанной части. - Признано незаконным аннулирование выданного Шакову А.Х. российского национального водительского удостоверения серии № сроком действия с 24 января 2023 года по 24 января 2033 года.

2. В остальной части судебные акты оставлены без изменения (отказ в удовлетворении требований в отношении МВД России и МВД по Кабардино-Балкарской Республике признан правильным).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД устанавливает важный принцип: органы публичной власти не могут применять нормы материального права, не имеющие подзаконного обеспечения, к правоотношениям, возникшим до установления такого обеспечения. Это защищает граждан от произвольного применения закона и обеспечивает предсказуемость правового регулирования.

Практическое значение: граждане, получившие документы (водительские удостоверения, лицензии, разрешения) в соответствии с действовавшим порядком, вправе рассчитывать на их действительность, даже если позднее установлены новые требования.

2. Стандарт мотивированности административных решений

СКАД подчеркнула, что аннулирование удостоверения должно основываться на одном из оснований, прямо предусмотренных в пункте 35 Правил проведения экзаменов. Аннулирование на основании отсутствия сведений о проверке знаний ПДД, которая не могла быть проведена, не соответствует ни одному из этих оснований.

Практическое значение: административные решения об аннулировании документов должны быть мотивированы ссылкой на конкретные нормативные основания, а не на предположения о нарушениях.

3. Контроль соответствия норм материального права вышестоящим актам

Определение демонстрирует, что часть 4¹ статьи 32.6 КоАП РФ, устанавливающая обязанность проверки знаний ПДД, должна применяться в соответствии с пункт 3 статьи 28 Закона о безопасности дорожного движения, требующим установления порядка Правительством РФ. Отсутствие такого порядка исключает применение нормы.

Практическое значение: суды должны контролировать соответствие подзаконных актов законам и проверять наличие необходимого нормативного обеспечения перед применением норм материального права.

4. Применение аналогии права и аналогии закона в публичном праве

СКАД применила аналогию права в направлении, благоприятном для гражданина, ссылаясь на пункт 20 Постановления Пленума № 21. Это подтверждает, что аналогия может использоваться для преодоления пробелов в правовом регулировании, но не может применяться для ограничения прав граждан и установления новых обязанностей.

Практическое значение: в публичном праве аналогия применяется в направлении, расширяющем права граждан и организаций, а не ограничивающем их.

5. Защита законных ожиданий и принцип соразмерности

Определение подчеркивает, что граждане, действовавшие в соответствии с действовавшим законодательством, вправе рассчитывать на защиту своих законных ожиданий. Аннулирование удостоверения, выданного в соответствии с установленными Правилами, на основании событий 9-летней давности нарушает принцип соразмерности.

Практическое значение: суды должны учитывать принцип защиты законных ожиданий при оценке действий органов публичной власти, особенно когда речь идёт о документах, выданных в соответствии с действовавшим пор