ВС отменил решение о принудительном оборудовании котельной газоочистками

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 70-КГ25-3-К7

Дата: 29 апреля 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В., Марьина А.Н. (судья-докладчик Горшков В.В.)

Стороны: - Истец: Ямало-Ненецкий природоохранный прокурор (орган публичной власти, действующий в защиту интересов неопределённого круга лиц) - Ответчики: - АО «Ямалкоммунэнерго» (юридическое лицо, коммунальное предприятие) - МУЛ «Пуровские электрические сети» (юридическое лицо) - Администрация Пуровского района Ямало-Ненецкого автономного округа (орган публичной власти)

Категория спора: Публично-правовой спор в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха; спор о возложении обязанности по оборудованию объекта теплоснабжения установками очистки газа; спор, связанный с исполнением концессионного соглашения и полномочиями органов местного самоуправления.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца:

Ямало-Ненецкий природоохранный прокурор обратился в суд с иском о возложении на АО «Ямалкоммунэнерго» обязанности оборудовать установками очистки газа стационарный источник выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (котельную в д. Харампур). Прокурор указывал, что общество осуществляет хозяйственную деятельность, сопряжённую с эксплуатацией котельной, работающей на жидком топливе, в нарушение требований законодательства об охране окружающей среды и атмосферного воздуха, поскольку котельная не оборудована установками очистки газа.

Возражения ответчиков:

Ответчики возражали против удовлетворения исковых требований, ссылаясь на отсутствие доказательств нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, а также на отсутствие доказательств несоблюдения утверждённых нормативов выбросов вредных веществ.

Решение первой инстанции (8 декабря 2023 г., Пуровский районный суд):

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении исковых требований, поскольку прокурором суду не представлено доказательств того, что при эксплуатации котельной АО «Ямалкоммунэнерго» допускается нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, а также что обществом не соблюдаются утверждённые нормативы выбросов вредных веществ.

Постановление апелляции (19 марта 2024 г., судебная коллегия по гражданским делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа):

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении исковых требований к АО «Ямалкоммунэнерго» и постановил новое решение, удовлетворив иск к указанному ответчику. Апелляционный суд пришёл к выводу, что наличие установок очистки газа является обязательным на всех объектах хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Установив факт несоблюдения обществом требований действующего законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха, неисполнение представления природоохранного прокурора, включение объектов ответчика в региональный государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, отсутствие доказательств невозможности установки газоочистного оборудования, суд апелляционной инстанции признал требования прокурора обоснованными и установил срок для устранения нарушения один год. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановление кассационного суда (14 августа 2024 г., судебная коллегия по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции):

Кассационный суд согласился с выводами суда апелляционной инстанции и оставил апелляционное определение без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

АО «Ямалкоммунэнерго» обратилось в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, поставив вопрос об отмене апелляционного определения и определения кассационного суда общей юрисдикции и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Определение судьи ВС РФ (17 марта 2025 г., судья Кротов М.В.):

Кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между интересами охраны окружающей среды и атмосферного воздуха (представленными прокурором в защиту неопределённого круга лиц), с одной стороны, и интересами коммунального предприятия, осуществляющего теплоснабжение населения на основе концессионного соглашения, с другой стороны. Конфликт касается вопроса о том, может ли суд возложить на концессионера обязанность по оборудованию котельной установками очистки газа без:

1. установления факта превышения нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу;
2. проведения экспертизы о технической возможности и целесообразности такого оборудования;
3. определения конкретных технических стандартов и критериев для установок очистки газа;
4. внесения соответствующих изменений в концессионное соглашение в установленном законом порядке;
5. согласования с антимонопольным органом;
6. уточнения объёма работ, которые должны быть произведены.

Категория проблемы: Межотраслевая (материально-правовая и процессуально-правовая). Спор затрагивает: - материальное право в области охраны окружающей среды (ФЗ № 7-ФЗ от 10 января 2002 г.); - право концессионных соглашений (ФЗ № 115-ФЗ от 21 июля 2005 г.); - право местного самоуправления (ФЗ № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.); - процессуальное право (требования к законности и обоснованности судебных актов, к содержанию исковых заявлений, к доказыванию).

Почему дело передано на коллегию:

Дело передано на СКГД ВС РФ в связи с наличием существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных апелляционным судом и не исправленных кассационным судом, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования и применения законодательства об охране окружающей среды, концессионных соглашениях и процессуальном праве.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд возложить на концессионера обязанность по оборудованию котельной установками очистки газа без установления факта превышения нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу?

2. Является ли обязательным наличие установок очистки газа на всех объектах хозяйственной деятельности, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, независимо от соответствия установленным нормативам выбросов?

3. Может ли суд возложить обязанность по оборудованию котельной установками очистки газа без проведения экспертизы о технической возможности, целесообразности и конкретных технических стандартах такого оборудования?

4. Может ли суд возложить на концессионера обязанность, требующую внесения изменений в концессионное соглашение, без проверки соблюдения процедуры, установленной Законом о концессионных соглашениях (включая согласование с антимонопольным органом)?

5. Соответствует ли требованиям ст. 131 ГПК РФ исковое заявление прокурора, в котором не указано, какое именно право неопределённого круга лиц нарушено ответчиками?

6. Какие способы защиты прав граждан и охраны окружающей среды предусмотрены законодательством при нарушении природоохранных требований, и относятся ли к ним требования о возложении обязанности по оборудованию объектов установками очистки газа?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал апелляционное определение и определение кассационного суда принятыми с нарушением закона и подлежащими отмене. СКГД установила, что суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и делают судебные акты незаконными и необоснованными. Суды не учли ключевые обстоятельства: отсутствие доказательств превышения нормативов выбросов, необходимость проведения экспертизы, требования концессионного законодательства, процессуальные требования к исковому заявлению прокурора, а также правовые основания для возложения требуемой обязанности в соответствии с законодательством об охране окружающей среды.

B. Развёрнутое обоснование

1. Применение норм концессионного права и полномочий органов местного самоуправления

Нормативная база:

• Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ч. 1 ст. 3, п. 4 ч. 1 ст. 10, ч. 3 и ч. 3.8 ст. 13);
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пп. 4, 8 ч. 1 ст. 16, п. 4.2 ч. 1 ст. 17);
• Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

Позиция СКГД:

Котельная в д. Харампур находится в муниципальной собственности муниципального образования Пуровский район и передана АО «Ямалкоммунэнерго» по концессионному соглашению от 29 июля 2019 г. в составе объекта этого соглашения. Концессионное соглашение определяет обязанности концессионера по содержанию, реконструкции и модернизации имущества в соответствии с установленными условиями, включая предельный размер расходов на создание и реконструкцию объектов имущества.

Ключевой вывод:

Суд апелляционной инстанции не проверил, возможно ли при таких обстоятельствах и условиях заключённого концессионного соглашения внести изменения в концессионное соглашение для проведения мероприятий по оборудованию котельных установками очистки газа без принятия решения органом местного самоуправления муниципального округа Пуровского района и без согласования с антимонопольным органом. Согласно ч. 3 и ч. 3.8 ст. 13 Закона о концессионных соглашениях, изменение существенных условий концессионного соглашения, концедентом в котором является муниципальное образование, осуществляется по согласованию с антимонопольным органом. Суд не выяснил, требуется ли такое согласование в данном случае.

2. Отсутствие доказательств превышения нормативов выбросов загрязняющих веществ

Нормативная база:

• Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (Закон об охране окружающей среды);
• СанПиН 2.1.3684-21 и СанПиН 2.1.3685-21;
• ГОСТ Р 50831-95 «Установки котельные. Тепломеханическое оборудование. Общие технические требования» (утверждён постановлением Госстандарта России от 25 октября 1995 г. № 553).

Позиция СКГД:

Для возложения обязанности по оборудованию конкретной котельной, работающей на жидком топливе, установками очистки газа, необходимо превышение нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Однако доказательств, свидетельствующих о превышении АО «Ямалкоммунэнерго» допустимых нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, в материалах дела не имеется.

Ключевой вывод:

Суд апелляционной инстанции не дал оценку обстоятельству, что АО «Ямалкоммунэнерго» разработаны проекты предельно допустимых выбросов на объекте «котельная д. Харампур», которые имеют санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам СанПиН 2.1.3684-21 и СанПиН 2.1.3685-21. Суд не проверил, применимы ли при таких обстоятельствах положения ГОСТ Р 50831-95, учитывая, что котельная работает на жидком топливе и её мощность не превышает 80 МВт.

3. Отсутствие экспертизы о технической возможности и целесообразности оборудования

Нормативная база:

• Гражданский процессуальный кодекс РФ (ст. 195, 196 о требованиях к законности и обоснованности судебного акта).

Позиция СКГД:

Судом не ставился на обсуждение вопрос о проведении экспертизы в целях установления обстоятельств наличия/отсутствия технической возможности оборудования спорной котельной установками очистки газа, целесообразности такого оборудования, а также какими именно газоочистительными установками необходимо её оборудовать.

Ключевой вывод:

При постановлении решения суд апелляционной инстанции не определил, каким именно критериям и стандартам должна соответствовать установка очистки газа. Это делает решение суда неисполнимым, поскольку не ясно, какие именно работы должны быть произведены АО «Ямалкоммунэнерго» для исполнения решения суда.

4. Нарушение требований к содержанию исковых заявлений прокурора

Нормативная база:

• Гражданский процессуальный кодекс РФ (ст. 45 о праве прокурора обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов публичных образований; ч. 3 ст. 131 о требованиях к содержанию исковых заявлений, предъявляемых прокурором).

Позиция СКГД:

Исковое заявление по настоящему делу подано прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту интересов неопределённого круга лиц. Однако обратившись в суд с исковым заявлением, прокурор не указал, какое именно право неопределённого круга лиц нарушено ответчиками, а суд этот вопрос не прояснил.

Ключевой вывод:

В соответствии с ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, должно быть указано, в чём конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. Данное требование закона прокурором не выполнено, что судами проигнорировано.

5. Применение законодательства об охране окружающей среды и правовые основания для возложения обязанности

Нормативная база:

• Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 75 об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды);
• Гражданский кодекс РФ (ст. 1064 о возмещении причинённого вреда, ст. 1065 о запрете деятельности, создающей опасность причинения вреда, ст. 1082 о способах возмещения вреда);
• Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причинённого окружающей среде» (пп. 13, 24-28).

Позиция СКГД:

В соответствии со ст. 75 Закона об охране окружающей среды за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Гражданским кодексом РФ имущественная ответственность предусмотрена в виде возмещения причинённого вреда (ст. 1064), а также в виде запрета деятельности, создающей опасность причинения вреда (ст. 1065).

Применение Постановления Пленума ВС РФ № 49:

Согласно разъяснениям в преамбуле Постановления Пленума ВС РФ № 49, одним из важнейших средств охраны окружающей среды является возложение на лицо, причинившее вред, обязанности по его возмещению в полном объёме, а также обязанности приостановить, ограничить или прекратить деятельность, создающую опасность причинения вреда в будущем.

Согласно п. 13 названного Постановления, возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания причинённых убытков и (или) путём возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (ст. 1082 ГК РФ, ст. 78 Закона об охране окружающей среды). Выбор способа возмещения причинённого вреда при обращении в суд осуществляет истец.

В соответствии с п. 24 Постановления Пленума ВС РФ № 49, если причинённый вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, истец вправе обратиться в суд с иском об обязании ответчика ограничить, приостановить или прекратить соответствующую деятельность (п. 2 ст. 1065 ГК РФ, ст. ст. 34, 56, 80 Закона об охране окружающей среды).

Согласно п. 28 Постановления Пленума ВС РФ № 49, истец должен доказать реальность наступления опасности причинения вреда в результате осуществления ответчиком деятельности как нарушающей установленные требования в области охраны окружающей среды, так и соответствующей им на момент предъявления требования, и необходимость запрещения соответствующей деятельности.

Ключевой вывод:

Заявленные прокурором требования не относятся ни к одному из указанных видов ответственности за причинение вреда или создание опасности причинения вреда. Удовлетворяя эти требования, суд не привёл положения закона, на основании которых на ответчика может быть возложена обязанность совершить требуемые прокурором действия.

По настоящему делу суд апелляционной инстанции, не учитывая разъяснения Пленума ВС РФ № 49 и не устанавливая соответствующие обстоятельства, с одной стороны, фактически признал деятельность ответчика причиняющей вред окружающей среде, с другой стороны, допустил её осуществление в течение ещё одного года со дня принятия апелляционного определения, что противоречиво и необоснованно.

6. Требования к законности и обоснованности судебных актов

Нормативная база:

• Гражданский процессуальный кодекс РФ (ч. 1 ст. 195 о требовании законности и обоснованности решения суда; ч. 1 ст. 196 о том, что при принятии решения суд оценивает доказательства, определяет установленные и неустановленные обстоятельства, правоотношения сторон, применимый закон и подлежит ли иск удовлетворению);
• Гражданский процессуальный кодекс РФ (ст. 390.14 об основаниях для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке).

Позиция СКГД:

При возложении на АО «Ямалкоммунэнерго» обязанности оборудовать установками очистки газа стационарный источник выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух котельную д. Харампур, не были учтены:

• её принадлежность муниципальному образованию;
• содержание концессионного соглашения;
• необходимость внесения в него изменений в соответствии с процедурой, установленной Законом о концессионных соглашениях;
• необходимость изменений в инвестиционную программу и в схему теплоснабжения населённого пункта;
• необходимость разработки проекта реконструкции котельных и получения заключения государственной экспертизы проектно-сметной документации;
• необходимость выяснения объёма работ, которые должны быть произведены АО «Ямалкоммунэнерго» для исполнения решения суда.

Это делает решение суда неисполнимым.

Ключевой вывод:

В настоящем случае судом апелляционной инстанции при постановлении решения не были соблюдены требования о законности и обоснованности судебного акта, предусмотренные ст. 195 и 196 ГПК РФ. Допущенные нарушения, не исправленные кассационным судом общей юрисдикции, являются существенными и непреодолимыми в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебных постановлений.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции

Суд первой инстанции правильно отказал в удовлетворении исковых требований, поскольку прокурором не представлено доказательств превышения нормативов выбросов. Однако суд мог бы более подробно проанализировать процессуальные требования к исковому заявлению прокурора.

Существенные ошибки апелляционного суда

1. Нарушение требований к доказыванию (ст. 196 ГПК РФ): - Апелляционный суд не установил факт превышения нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, что является необходимым условием для возложения требуемой обязанности. - Суд не дал оценку наличию у АО «Ямалкоммунэнерго» проектов предельно допустимых выбросов с санитарно-эпидемиологическим заключением. - Суд не проверил применимость ГОСТ Р 50831-95 к спорной котельной.

2. Нарушение требований к законности и обоснованности решения (ст. 195 ГПК РФ): - Апелляционный суд не привёл положения закона, на основании которых на ответчика может быть возложена обязанность совершить требуемые действия. - Суд не указал, какие именно критерии и стандарты должна соответствовать установка очистки газа. - Суд не определил объём работ, которые должны быть произведены.

3. Нарушение норм концессионного права: - Апелляционный суд не проверил, требуется ли внесение изменений в концессионное соглашение и соблюдение процедуры, установленной Законом о концессионных соглашениях (ч. 3 и ч. 3.8 ст. 13). - Суд не проверил, требуется ли согласование с антимонопольным органом. - Суд не учёл, что котельная находится в муниципальной собственности и передана по концессионному соглашению с определённым предельным размером расходов на реконструкцию.

4. Нарушение требований к исковому заявлению прокурора (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ): - Апелляционный суд не прояснил, какое именно право неопределённого круга лиц нарушено ответчиками. - Суд не потребовал от прокурора указания конкретного нарушенного права и ссылки на закон, предусматривающий способы защиты этого права.

5. Неправильное применение законодательства об охране окружающей среды: - Апелляционный суд не применил разъяснения