КС РФ уточнил правила продажи имущества унитарных предприятий при единственном участнике торгов

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2025 года № 17-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в связи с жалобой гражданки В.П. Балябиной.

Заявитель: гражданка В.П. Балябина, имеющая статус индивидуального предпринимателя.

Повод к рассмотрению: жалоба гражданки В.П. Балябиной.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемых законоположений.

Оспариваемые нормы: - подпункт 9 пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (исключает из сферы действия закона отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении); - пункт 4 статьи 5 (устанавливает, что в случае установления отсутствия у покупателя законного права на приобретение имущества, сделка является ничтожной); - подпункт 2 пункта 1 статьи 13 (закрепляет продажу на аукционе в качестве способа приватизации); - пункт 5 статьи 13 (предусматривает, что приватизация осуществляется только способами, предусмотренными данным законом).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

18 октября 2019 года управление муниципального имущества города Пензы дало согласие муниципальному унитарному предприятию «Специализированное бюро по коммунальному обслуживанию населения г. Пензы» на продажу нежилого помещения, закрепленного за этим предприятием на праве хозяйственного ведения, путем проведения аукциона.

6 декабря 2019 года В.П. Балябина как единственный участник аукциона заключила договор купли-продажи помещения, оплатила его в соответствии с установленной ценой (равной начальной цене торгов) и получила имущество по акту. Впоследствии аукцион был признан несостоявшимся в связи с поступлением только одной заявки.

23 июня 2020 года право собственности В.П. Балябиной на помещение было зарегистрировано.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 16 марта 2023 года (оставленным без изменения апелляционным и кассационным судами) удовлетворен иск администрации города Пензы к МУП «Спецбюро» и В.П. Балябиной о признании договора купли-продажи недействительным и применении последствий недействительности сделки. Суды исходили из того, что согласно пункту 1 статьи 23 Федерального закона о приватизации при признании аукциона несостоявшимся должна применяться продажа посредством публичного предложения, а заключение договора с единственным участником такого аукциона не предусмотрено законом.

Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче кассационной жалобы В.П. Балябиной для рассмотрения в судебном заседании (определение от 28 марта 2024 года), с чем согласился Председатель Верховного Суда РФ (письмо от 27 мая 2024 года).

Позиция заявителя о нарушении конституционных прав

В.П. Балябина полагает, что оспариваемые нормы в их правоприменительном истолковании не соответствуют статьям 1, 2, 15, 19, 35, 36, 42, 45, 46 и 62 Конституции Российской Федерации, поскольку порождают неопределённость в вопросе о возможности приобретения муниципального недвижимого имущества унитарного предприятия единственным участником аукциона, на котором реализация имущества осуществлялась с согласия публичного собственника и который был признан несостоявшимся.

Заявительница указывает, что: - договор был заключен с соблюдением муниципального Положения о порядке продажи недвижимого имущества унитарного предприятия; - Федеральный закон о приватизации к возникшим отношениям неприменим; - недопустимо требовать признания договора недействительным без оспаривания законности самого аукциона; - иск администрации нарушил её законные ожидания как участника аукциона, полагавшейся на правомерность процедуры при наличии согласия собственника.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими конституционно защищаемыми ценностями и принципами:

1. Право частной собственности и свобода предпринимательской деятельности (статьи 34, 35 Конституции РФ) — интерес добросовестного покупателя в стабильном и надежном обладании правомерно приобретенным имуществом, в защите от произвольных действий органов власти.

2. Защита муниципальной собственности и поддержание конкуренции (статьи 8, 34 Конституции РФ) — интерес публичного собственника в охране государственной (муниципальной) собственности и соблюдении конкурентных процедур при её отчуждении.

3. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства — противоречие между правомерностью процедуры отчуждения (согласие собственника, проведение торгов, государственная регистрация) и последующим оспариванием права собственности по мотивам формального несоответствия процедуры федеральному закону.

4. Разграничение компетенции между федеральным законодателем и органами местного самоуправления — вопрос о том, может ли федеральный закон о приватизации распространяться на отчуждение имущества унитарных предприятий, когда такое отчуждение регулируется локальными нормативными актами.

Проблема имеет конституционное значение, поскольку: - затрагивает фундаментальные права граждан на собственность и предпринимательскую деятельность; - касается баланса между защитой публичной собственности и гарантиями стабильности гражданского оборота; - выявляет пробел в федеральном законодательстве (отсутствие специального регулирования отчуждения имущества унитарных предприятий); - порождает расходящееся правоприменение судами (применение норм о приватизации к отношениям, исключённым из сферы действия закона).

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации подпункт 9 пункта 2 статьи 3, пункт 4 статьи 5, подпункт 2 пункта 1 и пункт 5 статьи 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» в той мере, в какой на их основании разрешаются вопросы:

1. о возможности продажи унитарным предприятием закрепленного за ним недвижимого имущества с согласия собственника без использования процедур, предусмотренных Федеральным законом о приватизации;

2. о действительности договора купли-продажи недвижимого имущества унитарного предприятия, заключенного по результатам проведения торгов, признанных несостоявшимися по причине участия в них лишь одного участника?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Оспариваемые нормы признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации в выявленном конституционно-правовом смысле. Конституционный Суд не дисквалифицировал нормы, а истолковал их таким образом, чтобы они обеспечивали баланс между защитой публичной собственности и гарантиями стабильности гражданского оборота. Выявленный смысл исключает произвольное применение норм и требует учёта добросовестности участников торгов и принципа поддержания доверия к действиям государства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы регулирования экономических отношений и приватизации

Конституция Российской Федерации гарантирует условия для функционирования рыночной экономики, включая: - единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (статья 8, часть 1); - поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (статья 8, часть 1); - право на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской деятельности (статья 34, часть 1); - право частной собственности, охраняемое законом (статья 35, части 1 и 2).

По смыслу этих предписаний в их взаимосвязи со статьями 17, 18, 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 74 (часть 1) и 75 Конституции РФ в России должны создаваться благоприятные условия для функционирования экономической системы, приниматься меры по оптимизации регулирования экономических отношений, обеспечению устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан (Постановление КС РФ от 3 апреля 2023 года № 14-П).

2. Конституционные принципы регулирования собственности и баланс интересов

Признание и защита в России равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 8, часть 2 Конституции РФ) обязывают федерального законодателя обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней. Федеральный законодатель не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесённые к их ведению Конституцией, и умаляли бы права населения муниципальных образований в их стремлении к экономическому благополучию (определения КС РФ от 12 апреля 2005 года № 142-О, от 5 марта 2013 года № 436-О).

Необходимо обеспечение надлежащего баланса между конституционно защищаемыми ценностями: - правами населения муниципальных образований; - правами лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Это допускает установление отдельных ограничений соответствующих прав, в том числе права собственности, в рамках законодательной дискреции (Постановление КС РФ от 20 декабря 2010 года № 22-П).

Федеральный законодатель обязан обеспечивать надлежащие условия, гарантирующие: - исполнение местным самоуправлением своего предназначения по решению вопросов местного значения; - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; - удовлетворение базовых жизненных потребностей населения; - реализацию конституционной задачи по поддержке конкуренции (Постановление КС РФ от 4 июля 2024 года № 35-П).

3. Свобода предпринимательской деятельности как интегрированный конституционно-правовой принцип

Свобода экономической деятельности предполагает прежде всего свободу предпринимательства, которая представляет собой универсальный (интегрированный) конституционно-правовой принцип, объединяющий: - принцип свободы договора; - общедозволительный принцип; - принцип свободы конкуренции (Определение КС РФ от 7 февраля 2012 года № 276-О-О).

Государство призвано: - стимулировать свободную рыночную экономику, основанную на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей; - гарантировать стабильность, предсказуемость, надежность гражданского оборота; - обеспечивать эффективную судебную защиту прав и законных интересов участников оборота (постановления КС РФ от 21 апреля 2003 года № 6-П, от 18 июля 2008 года № 10-П, от 24 июня 2009 года № 11-П).

Свобода предпринимательской деятельности в конституционно-правовом значении: - не предопределяет получение гарантированного результата от осуществления экономической деятельности; - предполагает защиту от рисков, связанных с произвольными и необоснованными, нарушающими нормальный режим хозяйствования решениями и действиями органов публичной власти (Постановление КС РФ от 2 июля 2013 года № 17-П).

4. Приватизация как инструмент развития рыночной экономики и надлежащие процедуры

Институт приватизации объектов публичной собственности (передача имущества из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц) служит целям становления и развития свободной рыночной экономики, стимулированию экономической самостоятельности граждан и свободы экономической деятельности.

В федеральном законе должны быть предусмотрены надлежащие процедуры приватизации, с тем чтобы при передаче имущества от публичного собственника частному обеспечивалась защита прав и законных интересов всех участников регулируемых отношений на основе принципов юридического равенства и соразмерности используемых правовых средств и конституционно одобряемых целей (Постановление КС РФ от 20 декабря 2010 года № 22-П).

При создании правовых механизмов федеральный законодатель должен учитывать: - состояние экономики; - необходимость оказания направляющего воздействия на экономику для её нормального и продуктивного функционирования; - состояние борьбы с экономической преступностью и коррупцией; - степень развитости экономики; - выбирать различные модели регулирования в соответствии с этими факторами (Постановление КС РФ от 30 марта 2023 года № 12-П).

5. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства

Соблюдение принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства предполагает, что в правовом демократическом государстве пренебрежение требованиями разумности и осмотрительности со стороны публично-правового образования, недобросовестное выполнение им своих функций, совершение ошибок в реализации полномочий не должно негативно влиять на имущественные и неимущественные права добросовестных граждан и хозяйствующих субъектов (постановления КС РФ от 2 июля 2020 года № 32-П и от 28 декабря 2022 года № 59-П).

6. Сбалансированное сочетание интересов при отчуждении имущества унитарных предприятий

Регламентируя отношения, возникающие при отчуждении частным лицам объектов государственной и муниципальной собственности, закрепленных за унитарными предприятиями, федеральный законодатель обязан установить надлежащие процедуры перехода имущества в частную собственность.

Это необходимо для обеспечения сбалансированного сочетания интересов: - продавцов-предприятий, нацеленных на самостоятельное и свободное осуществление экономической деятельности; - покупателей их имущества, заинтересованных в предсказуемом и стабильном обладании правомерно приобретенным имуществом; - публично-правового образования, заключающихся в охране государственной (муниципальной) собственности и поддержании принципа конкуренции при отчуждении имущества частным лицам; - работников унитарных предприятий в стабильной деятельности последних.

7. Правовой статус унитарных предприятий и их имущества

Согласно Гражданскому кодексу РФ унитарное предприятие — это коммерческая организация, не наделённая правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (пункт 3 статьи 48, пункты 1 и 2 статьи 113 ГК РФ).

Согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия; имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию (абзац первый пункта 1 статьи 2).

8. Исключение отчуждения имущества унитарных предприятий из сферы действия Федерального закона о приватизации

Приватизация понимается как возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц (статья 1 Федерального закона о приватизации).

Разновидностью приватизации является приобретение частными лицами государственного или муниципального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.

Однако подпункт 9 пункта 2 статьи 3 Федерального закона о приватизации исключает из сферы его действия отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении.

Отчуждение такого имущества регулируется иными федеральными законами и (или) иными нормативными правовыми актами (абзац двадцать пятый пункта 2 статьи 3).

Однако федеральный закон, специально посвященный вопросам отчуждения государственного или муниципального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями, не принят.

9. Общие нормы, регулирующие отчуждение имущества унитарных предприятий

Данные правоотношения регламентируются общими нормами, предусматривающими, что: - предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (абзац первый пункта 2 статьи 295 ГК РФ; пункт 2 статьи 18 Федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях); - казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества (абзац первый пункта 1 статьи 297 ГК РФ).

В таком порядке при должных гарантиях права собственности публично-правового образования унитарным предприятием реализуется конституционное право на свободу осуществления предпринимательской деятельности. Унитарное предприятие может выступать инициатором отчуждения имущества исходя из своей стратегии ведения предпринимательской деятельности, чем обеспечивается эффективность использования государственного (муниципального) имущества.

10. Различие целей отчуждения имущества и дифференциация нормативного регулирования

В отличие от отчуждения имущества унитарных предприятий, в основе отчуждения государственного (муниципального) имущества согласно требованиям Федерального закона о приватизации лежит деятельность по планированию приватизации публичным собственником, порядок которой предусмотрен главой II этого закона.

Цели отчуждения имущества, реализуемого в соответствии с указанными порядками, отличаются, что допускает и дифференциацию нормативного регулирования различных видов приватизации.

11. Конституционный принцип защиты конкуренции и обязательность торгов

В отсутствие федерального законодательного регулирования особенностей процедуры продажи государственного (муниципального) имущества унитарных предприятий сложился подход, основанный на конституционном принципе защиты конкуренции (статья 34, часть 2 Конституции РФ), получившем развитие применительно к деятельности органов публичной власти в Федеральном законе от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», который устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов публичной власти (пункт 7 части 1 статьи 15).

Согласно этому подходу, согласие собственника имущества унитарного предприятия на его отчуждение целевым образом без проведения торгов недопустимо, так как является нарушением статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции (письмо ФАС России от 5 августа 2013 года № АГ/30312/13).

Поскольку обязательные при таких обстоятельствах торги одновременно являются способом приватизации имущества в силу статьи 13 Федерального закона о приватизации, суды распространили действие предусмотренных в этом законе правил о торгах на случай отчуждения унитарным предприятием закрепленного за ним имущества, не разграничивая указанные виды приватизации вопреки подпункту 9 пункта 2 статьи 3.

12. Торги как способ совершения сделки и их конститутивные элементы

Торги — специфический способ совершения сделки посредством проведения конкурса или аукциона. Использование конкурентных процедур отбора контрагентов является общемировой практикой и обусловлено стремлением заключить договор на лучших условиях, задачами защиты конкуренции и целью профилактики коррупционных правонарушений.

Конститутивным элементом торгов служит состязательность, конкурентная борьба (Постановление КС РФ от 23 декабря 2022 года № 57-П).

Обязательное проведение торгов выступает ограничением права унитарного предприятия на свободу осуществления предпринимательской деятельности и не вступает в противоречие с конституционным принципом соразмерности ограничения прав (статья 55, часть 3 Конституции РФ), поскольку за счет предоставления всем заинтересованным лицам равного доступа к муниципальному имуществу поддерживается конкуренция, обеспечивается профилактика коррупционных правонарушений, что способствует максимальной эффективности использования публичной собственности в интересах населения.

13. Требования к согласию собственника на отчуждение имущества унитарного предприятия

Согласие собственника на отчуждение недвижимого имущества унитарного предприятия не может быть произвольным. Собственник обязан учитывать значение такого имущества для предприятия и оценивать необходимость имущества в осуществлении предприятием уставных видов деятельности.

Это вытекает из установленного пунктом 3 статьи 18 Федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях правила, предусматривающего, что движимым и недвижимым имуществом унитарное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом; сделки, совершенные с нарушением этого требования, являются ничтожными (пункт 2 статьи 168 ГК РФ).

Если продажа имущества приведет к невозможности осуществления предприятием уставной деятельности, переход такого имущества в частную собственность возможен только путем преобразования унитарного предприятия в хозяйственное общество (пункт 2 статьи 13 Федерального закона о приватизации).

14. Защита от дробления имущественного комплекса унитарного предприятия

Понятие имущественного комплекса унитарного предприятия законодатель использует именно для целей приватизации в форме преобразования унитарного предприятия. Предметом приватизации в таком случае являются не отдельные объекты гражданских прав, а имущественный комплекс унитарного предприятия в целом, включая требования, долги, интеллектуальные права и др. (абзац третий пункта 1 статьи 11 Федерального закона о приватизации).

Закрепляя данное правило, законодатель руководствовался идеей установления запрета дробления предприятия в процессе приватизации, приводящего к утрате единства его имущественной и организационной структуры и возможному снижению его экономического потенциала.

**Пункт 2 статьи 13 Федерального закона о приватиз