ВС подтвердил: категория объекта зависит от потенциала вида деятельности, а не от фактического воздействия

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-67 (апелляционное определение Верховного Суда РФ)

Дата принятия: 1 апреля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Шамов А.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы (истцы по апелляции): Акционерное общество «Тульский кирпичный завод» (АО «ТКЗ»), Акционерное общество «Самарский комбинат керамических материалов» (АО «СККМ») — хозяйствующие субъекты, осуществляющие производство строительных керамических материалов - Ответчик: Правительство Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ); экологическое право, категорирование объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Акционерные общества «Тульский кирпичный завод» и «Самарский комбинат керамических материалов» осуществляют хозяйственную деятельность по производству строительных керамических материалов с проектной мощностью более 150 тонн в сутки. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2398 (размещено на официальном интернет-портале 4 января 2021 г., опубликовано в Собрании законодательства РФ 11 января 2021 г., № 2) были утверждены критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий (далее — Критерии). Критерии действуют в редакции постановления Правительства РФ от 18 декабря 2024 г. № 1814.

Абзац третий подпункта 8 пункта 1 Критериев относит объекты по производству огнеупорных керамических изделий и строительных керамических материалов (с проектной мощностью 150 тонн в сутки и более) к объектам I категории (объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий). Истцы оспорили эту норму, утверждая, что она противоречит пункту 2 статьи 42 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды).

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 30 января 2025 г., дело № АКПИ24-1001): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска. Суд исходил из того, что: (1) Правительство РФ обладает компетенцией по принятию Критериев в соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и пунктом 3 статьи 42 Закона об охране окружающей среды; (2) отсутствуют нарушения процедуры принятия и введения в действие Критериев; (3) отнесение объектов производства керамических изделий к I категории осуществлено с учетом всех требуемых пунктом 2 статьи 42 Закона об охране окружающей среды условий; (4) законодатель ставит категорирование объектов в зависимость от потенциала воздействия видов деятельности на окружающую среду в случае неприменения мер по снижению воздействия, включая наилучшие доступные технологии, а не от оценки фактического негативного воздействия каждого конкретного предприятия.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 1 апреля 2025 г.): АО «ТКЗ» и АО «СККМ» подали апелляционную жалобу, ссылаясь на то, что решение суда первой инстанции не содержит полного и мотивированного анализа всех доводов административных истцов, суд не в полном объеме исследовал обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения дела (пункт 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства РФ). Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух подходов к установлению критериев категорирования объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду:

1. Позиция истцов (АО «ТКЗ», АО «СККМ»): Критерии должны основываться на оценке фактического негативного воздействия каждого конкретного предприятия с учетом всех условий, перечисленных в пункте 2 статьи 42 Закона об охране окружающей среды (уровень воздействия вида деятельности, уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, классы опасности отходов). По мнению истцов, оспариваемая норма учитывает только объем производимой продукции (150 тонн в сутки и более), игнорируя фактическое воздействие на окружающую среду, и необоснованно возлагает на них обязанность по разработке комплексного экологического разрешения.

2. Позиция Правительства РФ и суда первой инстанции: Критерии должны основываться на потенциале воздействия исчерпывающего перечня видов хозяйственной деятельности в случае неприменения мер по снижению воздействия, включая наилучшие доступные технологии, а не на оценке фактического воздействия каждого конкретного предприятия.

Принципиальное значение дела: Спор касается фундаментального вопроса о методологии экологического регулирования в России — должна ли категоризация объектов быть основана на потенциальном (типовом) воздействии вида деятельности или на фактическом воздействии конкретного предприятия. Это имеет прямое влияние на объем обязательств хозяйствующих субъектов (в частности, на необходимость разработки комплексного экологического разрешения) и на возможность изменения категории объекта путем снижения негативного воздействия.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Соответствует ли пункту 2 статьи 42 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» абзац третий подпункта 8 пункта 1 Критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2398, если эта норма относит объекты по производству огнеупорных керамических изделий и строительных керамических материалов (с проектной мощностью 150 тонн в сутки и более) к объектам I категории, основываясь исключительно на объеме производства, без учета фактического уровня воздействия на окружающую среду, уровня токсичности загрязняющих веществ, их канцерогенных и мутагенных свойств, классов опасности отходов?

Производный процессуальный вопрос:

Надлежащим ли образом суд первой инстанции исследовал обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения дела, в соответствии с требованиями частей 7–9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: при установлении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к соответствующей категории законодатель исходит из уровня воздействия на окружающую среду исчерпывающего перечня видов хозяйственной и (или) иной деятельности, токсичности загрязняющих веществ, классификации промышленных объектов и производств, а не из оценки фактического негативного воздействия на окружающую среду каждого конкретного предприятия. Категорирование объектов ставится в зависимость от потенциала воздействия соответствующих видов деятельности на окружающую среду в случае неприменения при осуществлении указанной деятельности мер по снижению воздействия, включая наилучшие доступные технологии.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ и соответствие нормативного акта иерархии источников права

Апелляционная коллегия исходила из того, что основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Суд установил, что: - Правительство РФ обладает компетенцией по принятию оспариваемого нормативного правового акта в соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и пунктом 3 статьи 42 Закона об охране окружающей среды, которые уполномочивают Правительство РФ на издание критериев категорирования объектов; - Несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие Критериев не установлено; - Оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

2. Толкование целей и принципов Закона об охране окружающей среды

Апелляционная коллегия обратилась к преамбуле Закона об охране окружающей среды, которая определяет, что данный закон: - определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач; - направлен на сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений; - регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении экономической (хозяйственной) и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.

Суд подчеркнул, что закон предусматривает дифференцированные меры природоохранного регулирования в зависимости от категории объекта, что отвечает принципам законодательства в области охраны окружающей среды.

3. Определение ключевых понятий: негативное воздействие и объект, оказывающий негативное воздействие

Апелляционная коллегия привела определения из статьи 1 Закона об охране окружающей среды:

• Негативное воздействие на окружающую среду — это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которого приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (абзац четырнадцатый статьи 1);

• Объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду — это объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков (абзац пятьдесят второй статьи 1).

4. Система категорирования объектов согласно статье 42 Закона об охране окружающей среды

Апелляционная коллегия подробно изложила содержание статьи 42 Закона об охране окружающей среды:

Пункт 1 статьи 42 устанавливает четыре категории объектов в зависимости от уровня негативного воздействия: - I категория — объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий; - II категория — объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду; - III категория — объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду; - IV категория — объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду.

Пункт 2 статьи 42 закрепляет, что при установлении критериев отнесения объектов к соответствующей категории учитываются (абзац первый): - уровни воздействия на окружающую среду видов хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство) (абзац второй); - уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классы опасности отходов производства и потребления (абзац третий); - классификация промышленных объектов и производств (абзац четвертый); - особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии (абзац пятый).

Пункт 3 статьи 42 устанавливает, что критерии, на основании которых осуществляется отнесение объектов к объектам I, II, III и IV категорий, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пункт 4 статьи 42 предусматривает, что присвоение объекту категории I–III осуществляется при его постановке на государственный учет, а категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений.

5. Методология категорирования: потенциальное воздействие вида деятельности, а не фактическое воздействие конкретного предприятия

Апелляционная коллегия сформулировала ключевой методологический вывод:

Закон об охране окружающей среды категорирование объектов и установление критериев категорирования ставит в зависимость от потенциала воздействия соответствующих видов деятельности на окружающую среду в случае неприменения при осуществлении указанной деятельности мер по снижению воздействия, включая наилучшие доступные технологии (ссылка на абзац тридцать пятый статьи 1 и статью 28' Закона об охране окружающей среды, содержащие правовое регулирование наилучших доступных технологий).

Суд подчеркнул, что такой подход позволяет применять к объектам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренные законодательством дифференцированные меры природоохранного регулирования, что отвечает принципам законодательства в области охраны окружающей среды.

Вывод суда о том, что при установлении критериев отнесения объектов законодатель исходит из уровня воздействия на окружающую среду исчерпывающего перечня видов хозяйственной и (или) иной деятельности, токсичности загрязняющих веществ, классификации промышленных объектов и производств, а не оценки фактического негативного воздействия на окружающую среду каждого конкретного предприятия, подтверждается содержанием пункта 2 статьи 42 Закона об охране окружающей среды.

6. Анализ доводов истцов о ненадлежащем исследовании обстоятельств

Апелляционная коллегия отклонила утверждения истцов о ненадлежащем исследовании судом первой инстанции обстоятельств, имеющих существенное значение для рассмотрения дела:

• Из обжалуемого судебного акта видно, что доводы административных истцов о принятии оспариваемой нормы без учета всех необходимых условий, перечисленных в пункте 2 статьи 42 Закона об охране окружающей среды, являлись предметом должной проверки суда;
• Мотивы, по которым они признаны несостоятельными, отражены в обжалуемом решении;
• Оснований считать ошибочным вывод суда о том, что отнесение объекта хозяйственной деятельности по производству огнеупорных керамических изделий и строительных керамических материалов (с проектной мощностью 150 тонн в сутки и более) к объектам I категории осуществлено Правительством РФ с учетом всех требуемых пунктом 2 статьи 42 Закона об охране окружающей среды условий, не имеется;
• Требования частей 7–9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении настоящего дела не нарушены.

7. Опровержение довода о комплексности воздействия и сравнении с другими отраслями

Апелляционная коллегия отметила внутреннее противоречие в позиции истцов:

Истцы выражали несогласие с выводом суда о том, что воздействие на окружающую среду предприятий по производству керамических изделий необходимо рассматривать комплексно и оно не ограничивается выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух, по мотивам его недоказанности. Однако одновременно истцы указывали в апелляционной жалобе, что производство керамических изделий оказывает воздействие на окружающую среду преимущественно через выбросы и образование отходов. Тем самым они признают, что названные предприятия оказывают комплексное негативное воздействие на окружающую среду.

Апелляционная коллегия также отклонила довод о том, что производство строительной керамики не оказывает столь значительного воздействия на окружающую среду, чтобы безусловно относиться к высшей категории опасности, поскольку суммарные выбросы всех 350 керамических заводов (по состоянию на 2014 г.) оказались меньше, чем у одного металлургического завода. Суд указал, что исходя из подхода, избранного законодателем для установления критериев, подлежат учету (оценке) перечисленные в пункте 2 статьи 42 Закона об охране окружающей среды данные, характеризующие отдельные (конкретные) виды хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство). Вследствие этого к одной категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в рассматриваемом случае к объектам I категории, могут относиться объекты, которые оказывают разное по степени негативное воздействие на окружающую среду, но это воздействие должно носить значительный характер.

8. Анализ связи с наилучшими доступными технологиями

Апелляционная коллегия рассмотрела довод истцов о том, что включение производства керамических изделий в перечень областей применения наилучших доступных технологий, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 24 декабря 2014 г. № 2674-р, само по себе не означает, что все предприятия такой отрасли должны считаться объектами со значительным воздействием.

Суд указал, что оспариваемая норма называет в качестве критерия отнесения объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий, к объектам I категории осуществление на объекте деятельности по производству соответствующей неметаллической минеральной продукции (огнеупорных керамических изделий и строительных керамических материалов (с проектной мощностью 150 тонн в сутки и более). Таким образом, данная норма наряду с отнесением к областям применения наилучших доступных технологий учитывает характер (степень) негативного воздействия на окружающую среду.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Суд установил, что:

1. Абзац третий подпункта 8 пункта 1 Критериев соответствует пункту 2 статьи 42 Закона об охране окружающей среды, поскольку при установлении этой нормы учтены все требуемые условия: уровень воздействия на окружающую среду вида деятельности (производство строительных керамических материалов), отнесение к областям применения наилучших доступных технологий, характер (степень) негативного воздействия (значительное воздействие).

2. Методология, избранная законодателем, предусматривает категорирование на основе потенциала воздействия исчерпывающего перечня видов деятельности, а не на основе оценки фактического воздействия каждого конкретного предприятия. Это позволяет применять дифференцированные меры природоохранного регулирования и соответствует принципам законодательства в области охраны окружающей среды.

3. Возможность изменения категории объекта предусмотрена пунктом 4 статьи 42 Закона об охране окружающей среды — категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду. Однако это не означает, что категория может быть изменена путем снижения негативного воздействия ниже потенциала, характерного для данного вида деятельности.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, так как дело касалось исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта законодательству. Однако из решения следует, что:

• Органы, осуществляющие государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, должны руководствоваться методологией категорирования, основанной на потенциале воздействия вида деятельности, а не на фактическом воздействии конкретного предприятия;

• Категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений, но это не означает автоматическое снижение категории при снижении фактического воздействия ниже потенциала вида деятельности;

• Хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность, отнесенную к I категории, должны разрабатывать комплексные экологические разрешения в соответствии с требованиями законодательства, независимо от фактического уровня воздействия конкретного предприятия.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 2025 г. оставить без изменения;

2. Апелляционную жалобу акционерного общества «Тульский кирпичный завод», акционерного общества «Самарский комбинат керамических материалов» — без удовлетворения.

Правовые основания: Статьи 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение методологии категорирования, основанной на потенциале воздействия вида деятельности

Определение Апелляционной коллегии ВС РФ утверждает методологию категорирования объектов, основанную на потенциале воздействия исчерпывающего перечня видов хозяйственной деятельности, а не на оценке фактического воздействия каждого конкретного предприятия. Это имеет фундаментальное значение для экологического регулирования в России, так как:

• Обеспечивает предсказуемость и единообразие в применении критериев категорирования;
• Позволяет применять дифференцированные меры природоохранного регулирования в зависимости от типа деятельности, а не от индивидуальных характеристик каждого предприятия;
• Соответствует принципам законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечивающим сбалансированное решение социально-экономических задач.

2. Гармонизация с системой наилучших доступных технологий

Определение подтверждает, что система категорирования объектов тесно связана с системой наилучших доступных технологий (НДТ). Объекты I категории — это объекты, относящиеся к